Interessengruppen und Parlamente

Das Thema „Interessengruppen und Parlamente“ bezieht sich auf das demokratietheoretisch heikle Zusammentreffen der territorialen, den Volkswillen mehr oder minder proportional abbildenden Repräsentation mit der funktionalen, auf soziale Gruppen bezogenen Repräsentation. Als heikel gilt dieses Zusammentreffen deshalb, weil erfolgreiches Interessengruppenhandeln Parlamentarier dem Verdacht asymmetrischer Interessenberücksichtigung und demokratietheoretisch bedenklicher Interessenbindungen aussetzt. Andererseits sind parlamentarische Entscheidungsprozesse ohne die von den Interessengruppen erbrachten Leistungen wie die Aggregation und Selektion gesellschaftlicher Interessen und die Einbringung von Expertenwissen über die Wirkungen und Nebenwirkungen politischer Maßnahmen kaum denkbar.

Werner J. Patzelt zeigt, wie sich das Forschungsfeld Parlamente und Interessengruppen aus einer historisch gesättigten Perspektive darstellt, die ein breites Parlamentsverständnis zugrunde legt. Wenn zu Recht in Frage gestellt wird, ob sich Gemeinwohl und Partikularinteressen so sauber trennen lassen, wie das die öffentliche Diskussion insinuiert, erscheint das gesamte Forschungsfeld in einem neuen Licht. Zentral ist für Patzelt ferner die Feststellung, dass reale finanzielle und ökonomische Macht im Zuge der Demokratisierung aus den Parlamenten geschwunden sind. Ferner bekommen die dort agierenden Repräsentanten Macht allein auf Zeit verliehen und sind auch deshalb dem Einfluss machtvoller Gruppen außerhalb des Parlaments ausgesetzt. Vor diesem Hintergrund wirft Patzelt Schlaglichter auf die Wirklichkeit des Zusammenspiels von Abgeordneten und Interessenvertretern. Sein Beitrag mündet in ein umfassendes Forschungsprogramm, das die großen Lücken im Wissensbestand zum Zusammenwirken von Parlamenten und Interessengruppen schließen soll.

Franziska Oehmer untersucht, welches Ausmaß die personellen Verflechtungen zwischen Bundestagsabgeordneten und Interessenorganisationen haben und kehrt dabei die gängige Blickrichtung um, indem sie die Struktur der personellen Verflechtungen von der Grundgesamtheit der Verbände her betrachtet. Auf Basis der durch die Internetseiten der Abgeordneten und der Lobbyliste des Bundestags verfügbaren Daten werden Mitgliedschaften und Funktionen in Verbänden nach dem Handlungsfeld (Politikfeld), der Struktur als Mitglieder-, Dach- oder Unternehmensverband sowie dem vertretenen Interesse der jeweiligen Interessenorganisation systematisch erfasst. Es zeigt sich, dass nur eine Minderheit der registrierten Verbände über eine „innere Lobby“ verfügt, wobei ein Schwerpunkt auf dem Bereich der Sozial- und Wirtschaftsverbände liegt. Oehmer schließt aus ihren Daten, dass – auch wenn Mitgliedschaften aufgrund der gewählten Datenbasis systematisch unterschätzt werden – von einem problematischen Ausmaß nicht auszugehen ist. Auch die ungleichmäßige Verteilung der Verflechtungen gebe keinen Anlass zur Sorge, da allein aus der Ungleichverteilung von Mitgliedschaften keine unmittelbaren Schlussfolgerungen in Bezug auf eine einseitige Einflussnahme zu ziehen sei.

Daniel Gerstenhauer analysiert die politische Relevanz der „inneren Lobby“ im Deutschen Bundestag. Der Autor entwickelt drei Hypothesen, die davon ausgehen, dass Parlamentarier, die einem Verband angehören oder sogar dessen Funktionsträger sind, sich in ihrer Haltung zur Fraktionsloyalität und bezüglich ihres Repräsentationsverständnisses systematisch von den Abgeordneten ohne solche Verbandsbindungen unterscheiden. Die vermuteten Zusammenhänge bestätigen sich auf der Basis der Daten der Jenaer Parlamentarierbefragung jedoch nur partiell: Weder weicht die Verbandszugehörigkeit die Fraktionsloyalität systematisch auf, noch folgt das Rollenverständnis dem erwarteten Muster. Unterschiede zwischen verschiedenen Gruppen von Parlamentariern werden gleichwohl sichtbar, die auch durch die Verbandsbindung erklärt werden können. Gerstenhauer formuliert seine Schlussfolgerungen mit der angesichts der Datenbasis notwendigen Vorsicht und zeigt, welches Forschungspotenzial im Feld der „inneren Lobby“ liegt.

Hönigsberger und Osterberg geht es vor allem um die Widerlegung der These, dass diese Abgeordneten einen einheitlich handelnden „Gewerkschaftsblock“ im Bundestag bildeten. Empirisch stutzen sie ihre Argumentation auf Daten zur Zahl der Gewerkschafter im Bundestag, auf Aussagen gewerkschaftlich organisierter Abgeordneter sowie auf eine zeitgeschichtlich orientierte Analyse ihrer Handlungsmöglichkeiten. Der quantitative Hauptbefund lautet, dass es eine DGB-Mehrheit im Bundestag nie gegeben habe. Zudem sei die Gruppe alles andere als homogen. Ähnliches gelte für ihr politisches Selbstverständnis. Die Mehrheit der Abgeordneten mit Gewerkschaftszugehörigkeit verstehe sich eher als Parteipolitiker denn als Gewerkschafter, und ihre politische Arbeit bewege sich in einem Spannungsfeld zwischen dem Bemühen um Interessenausgleich und der Vertretung gewerkschaftlicher Interessen. Somit handele es sich bei der These vom Gewerkschaftsblock letztlich um einen Mythos, der ein Zerrbild von der Rolle der gewerkschaftlich organisierten Bundestagsabgeordneten zeichne.

Neuere Analysen zur Interessenvermittlung verweisen auf Entkoppelungsprozesse zwischen Verbänden und Politik. Weßels untersucht, wann dieser Entkoppelungsprozess eingesetzt hat und wie er verlaufen ist, indem er Befragungsdaten zu den Kontakten zwischen Bundestagsabgeordneten und Verbänden in einem Zeitraum zwischen 1988 bis 2010 auswertet. Die Daten zur Entwicklung der Kontakthäufigkeit bestätigen zunächst die Ausgangsthese, dass die Verschränkung von verbandlicher Interessenvermittlung und Politik in der Tendenz abnimmt. Bemerkenswert ist aber vor allem, dass Weßels den Beginn des Entkoppelungsprozesses relativ genau datieren kann, nämlich auf das Jahr 1982. Durch eine Analyse der Kontaktentwicklung im Deutschen Bundestag nach Eintrittskohorten lasse sich aufzeigen, dass die von Kanzler Kohl propagierte „Wende“ der Ausgangspunkt für diese Entwicklung gewesen sei. Dem gegenüber bleiben die politischen Koalitionen zwischen Parteien und Verbänden, die die zentralen sozioökonomischen Konfliktlinien im System der Bundesrepublik widerspiegeln, den Auswertungen zufolge relativ stabil.

Der Beitrag von Detlef Sack und Sebastian Fuchs widmet sich dem Verhältnis zwischen Parlamenten und Organisationen der funktionalen Selbstverwaltung, im Besonderen den Industrie- und Handelskammern und den Handwerkskammern. Im Mittelpunkt steht die Frage, wie und unter welchen Bedingungen die mit Politik und Verwaltung eng gekoppelten Wirtschaftskammern ihren privilegierten Zugang zu Politik und Verwaltung in politischen Einfluss ummünzen können. Während ein Gutteil der Forschung zu Einflussmöglichkeiten von Verbänden auf die Hinterbühne des politischen Prozesses konzentriert ist, widmet sich der Beitrag parlamentarischen Anhörungen als deren Vorderbühne. Anschließend an eine Vorstellung der Eigenschaften der Wirtschaftskammern werden die Ergebnisse der einschlägigen Forschung zum politischen Einfluss der Wirtschaftskammern dargestellt. Die Autoren wenden sich dann gesondert den öffentlichen Anhörungen in Parlamenten als einem Format der politischen Kommunikation zu. Dies geschieht nicht in der Annahme, dass diese Vorderbühne des politischen Prozesses für das Politikergebnis ausschlaggebend ist. Vielmehr soll geklärt werden, auf welche Weise die Beziehungen zwischen Wirtschaftskammern und Parlament, aber auch spezifische Probleme der Formulierung gemeinsamer Interessen von Unternehmen sichtbar werden. In diesem Zusammenhang wird ein konzeptioneller Rahmen zur öffentlichen Anhörung als kommunikativer Situation präsentiert. Beispielhaft konzentrieren sich die beiden Autoren dann auf zwei Anhörungen zum nordrhein-westfälischen Gemeindewirtschaftsrecht bei unterschiedlichen politischen Mehrheitsverhältnissen. Ersichtlich werden die institutionellen Leitbilder und Policy-Präferenzen der Wirtschaftskammern und deren Kongruenz mit der Programmatik christdemokratischer und liberaler Parteien, wobei Probleme der internen Interessenaggregation innerhalb der Mitgliedschaftslogik der Kammern stets wahrnehmbar bleiben. Ebenso werden die strategische Reflexivität der Wirtschaftskammern und ihre Kooperationsbereitschaft bei ‚unvorteilhaften’ parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen offenbar, die auf die Ressourcendependenz von der Politik zurückzuführen sind.

Für Thomas von Winter bilden öffentliche Anhörungen die Basis, um etwas über die Strukturierung der Interessenvermittlung herauszufinden. Er erläutert in seinem Beitrag zunächst, wie sich die Strukturen der staatlich-verbandlichen Beziehungen in der Gesundheitspolitik sowohl durch eine Pluralisierung der Interessenrepräsentation als auch durch eine Flexibilisierung des Zusammenwirkens von Staat und privaten Akteuren im Bereich der Selbstverwaltung verändert haben. Im Rahmen einer Analyse von öffentlichen Anhörungen in der Gesundheitspolitik seit den siebziger Jahren wird anschließend überprüft, inwieweit sich dies auf die Rolle der Interessenverbände im Prozess der Politikformulierung ausgewirkt hat. Öffentliche Anhörungen mit ihren strategisch ausgewählten Teilnehmern bieten, so argumentiert von Winter, ein Abbild der informellen Aushandlungsprozesse zwischen staatlichen und privaten Akteuren. Im Ergebnis zeigt sich, dass in der Gesundheitspolitik das traditionell korporatistisch geprägte Kooperationsmuster im Bereich der Politikproduktion durch die Pluralisierung der Interessenrepräsentation und die Liberalisierung im Bereich der Politikimplementation bisher nicht in Frage gestellt worden ist.

Parallel zu der Verwirklichung des Binnenmarktes und der Vertiefung der europäischen Integration hat die verbandliche Interessenvertretung gegenüber den Institutionen der Europäischen Union (EU) zugenommen. Die EU-Verbändeforschung erkennt das Europäische Parlament zunehmend als zentralen Adressaten der Interessenvermittlung. Auf der Grundlage von drei Fallstudien europäischer Verkehrspolitik untersucht der Beitrag die Interaktionen von EU-Parlament und Interessengruppen. Im Gegensatz zu nationalen parlamentarischen Systemen dominiert auf europäischer Ebene in den untersuchten Fällen der Modus argumentativer Problemlösung. Die Besonderheiten des europäischen Parlamentarismus, der Elemente parlamentarischer und präsidentieller Regierungssysteme verbindet (z. B. wechselnde parlamentarische Mehrheiten, geringere Kohäsion der Fraktionen), können auch die Wechselseitigkeit der Beziehungen mit Interessenvertretern erklären.

Eva Krick analysiert vergleichend die Möglichkeiten und Grenzen der Regulierung des Lobbyismus. Sie prüft die entsprechenden rechtlichen Vorschriften in den USA und der EU im Hinblick auf deren Restriktivität und den Grad der Umsetzung, und leitet daraus Thesen über die zugrunde liegenden Regulierungsansätze sowie die Zweckmäßigkeit und Effektivität der Regulierungsregime ab. Die Autorin stellt zunächst das ebenso komplexe wie strenge Regelungssystem der USA mit seinen detaillierten Offenlegungspflichten und seinem strafbewehrten Sanktionsregime dem eher moderaten Regime der Lobbyismusregulierung in der Europäischen Union gegenüber. Diese Unterschiede, die allerdings durch die zunehmend strenger ausgestalteten Regeln im europäischen System allmählich geringer werden, führt die Autorin auf die spezifischen Traditionen der staatlich-verbandlichen Beziehungen, die eher pluralistische in den USA und die zumindest teilweise korporatistische in Europa, zurück. Zugleich werden beiden Regulierungsregimen erhebliche Durchsetzungsmängel attestiert und im Fallvergleich die generellen Grenzen einer Verrechtlichung von Lobbykontakten verdeutlicht.

Herbert Hönigsberger und Sven Osterberg dokumentieren ausführlich die Vielzahl der Regelungsvorschläge, die in der 17. Wahlperiode in den Bundestag eingebracht worden sind und arbeiten in einer summarischen Auswertung der parlamentarischen Debatten die wesentlichen im Parlament vertretenen Positionen heraus. Dabei werden zwei „Lager“ identifiziert, die sich in ihrer grundsätzlichen Positionierung zur Frage der Lobbyregulierung unterscheiden: Während die Oppositionsparteien sich trotz Differenzen im Detail über die Notwendigkeit einer stärkeren Regulierung einig sind, wird bei den Koalitionsfraktionen kein politischer Handlungsbedarf im Bereich Lobbyismusregulierung gesehen. Die Autoren diskutieren die von den Oppositionsfraktionen vorgelegten Anträge im Hinblick auf Praktikabilität und normative Angemessenheit und leiten daraus ein Plädoyer für eine strengere Regulierung ab.

Das Spannungsverhältnis zwischen unterschiedlichen Interessen und ihren vielfältigen Abwägungs- und Vermittlungsprozessen in politischen Entscheidungsprozessen ist einem demokratischen Staatswesen inhärent. Mit dem Begriff des Lobbyismus werden in der öffentlichen Debatte jedoch zumeist intransparente Aushandlungsprozesse zugunsten partikularer Eigeninteressen und zu Lasten des Gemeinwohls verbunden, wodurch die Glaubwürdigkeit von Politik sowie die Legitimität parlamentarischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse beeinträchtigt wird. Dies dürfte insbesondere an der weitgehenden Intransparenz des Miteinanders von Staat, Zivilgesellschaft und privatem Sektor bei der Entstehung von Politik liegen.

Vor diesem Hintergrund beleuchten die Autoren den aktuellen Stand der Debatte um notwendige Transparenzerfordernisse dieses Miteinanders und sprechen sich für die Schaffung eines einheitlichen Regelungsrahmens aus gesetzlichen wie untergesetzlichen Maßnahmen aus. Ein solcher Regelungsrahmen normiert gesetzliche Transparenzverpflichtungen bei der Vertretung von Interessen gegenüber Parlament und Regierung durch ein obligatorisches und sanktionsbewehrtes Lobbyregister, verpflichtet die Verwaltung des Deutschen Bundestages und die Bundesregierung zur Einhaltung klarer Regeln im Umgang mit Externen und setzt Anreize zur grundsätzlich freiwilligen, aber sanktionsbewehrten Selbstregulierung von Interessenvertretern in Ausübung ihrer Tätigkeit. Gemeinsam würden diese Regelungen möglichen Interessenkonflikten entgegenwirken, unzulässige Einflussnahmen erschweren und das Vertrauen in das Zustandekommen demokratisch legitimierter Politik stärken.