NGOs im Spannungsfeld von Krisenprävention und Sicherheitspolitik

Nicht nur die Anzahl, sondern auch die Bedeutung von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) hat in den vergangenen Jahrzehnten stark zugenommen (vgl. dazu z.B. Heins 2002, Brunnengräber/Klein/Walk 2005 sowie Debiel/Sticht in diesem Band). Ein wichtiges Feld der NGO-Aktivitäten ist die humanitäre Hilfe. Der vorliegende Band konzentriert sich auf die in diesem Bereich tätigen NGOs und ihre Zusammenarbeit mit staatlichen und nichtstaatlichen Organisationen. Die Arbeit humanitärer NGOS erfolgt zunehmend im Spannungsfeld von Krisenprävention und Sicherheitspolitik, deren Auswirkungen - insbesondere des von den USA proklamierten internationalen „Krieges gegen den Terrorismus“ - auf die Arbeitsbedingungen von NGOs in Krisen- und Konfliktgebieten nicht zu übersehen sind. Die fachlichen und politischen Selbstverständigungsdiskussionen der NGOs haben darauf reagiert.

In jüngerer Zeit hat der Begriff menschliche Sicherheit zunehmende Anziehungskraft auf ein breites Spektrum politischer Akteure ausgeübt, denen er sich als Referenzrahmen für ein mindestens ebenso breites Spektrum politischer Zielsetzungen anzubieten scheint. Die folgenden Überlegungen möchten diese Funktionszuweisung in Frage stellen. Nach einer kurzen Rekapitulation der Entstehungsgeschichte des Konzepts werden Verteidigungs- und Entwicklungspolitik auf der einen, Globalisierungskritik auf der anderen Seite hinsichtlich ihres Umgangs mit dem Topos vorgestellt. Vor dem Hintergrund des von Mark Duffield vorgelegten kritischen Deutungsrahmens von menschlicher Sicherheit und der von den internationalen Frauenbewegungen erkämpften strategischen Einbettung der Sicherheitsbelange von Frauen in einen Menschenrechtsdiskurs wird die Frage nach der Eignung von menschlicher Sicherheit als Referenzrahmen für emanzipatorische Politik erneut aufgeworfen und negativ beschieden.

„Zu viele internationale Akteure verfolgen heute Politiken, die auf Angst gegründet sind und glauben damit die Sicherheit zu stärken. Aber wahre Sicherheit kann nicht auf dieser Basis begründet werden. Wahre Sicherheit baut auf den bewährten Prinzipien der Menschenrechte auf. “Sergio Viera de Melo, UN-Hochkommissar für Menschenrechte (2003)

In diesem Aufsatz geht es um den möglichen Beitrag von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit zu Prävention und Bearbeitung von Gewaltkonflikten, dabei werden Arbeitsschwerpunkte, Erfolge und Misserfolge hervorgehoben. Der Text gliedert sich in drei Teile: Im ersten Teil werden die aus der Friedensbewegung entstandenen NGOs beschrieben. Der zweite Teil befasst sich mit NGOs in Gewaltkonflikten. Der dritte Teil umfasst eine Bilanz und formuliert Anforderungen an die NGOs und staatlichen Geldgeber. Der Text basiert auf meinen langjährigen Erfahrungen als Beraterin und Gutachterin in Krisen- und Konfliktregionen, vornehmlich in Äthiopien, Eritrea, Somalia/Somaliland, Tschad, Kenia, Uganda, Mali, Niger, Burkina Faso sowie in der Türkei und in Ost- und Südostasien im Auftrag des Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), der deutschen Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GTZ), der Heinrich Böll Stiftung, des österreichischen Außenministeriums, der Austrian Development Agency, von Novib/Oxfam Netherlands und lokaler NGOs sowie im Rahmen von Forschungsprojekten.

Im Juli 2005 trafen sich Hunderte von Nichtregierungsorganisationen der Friedensförderung aus dem Norden und Süden im UN-Hauptsitz in New York in einer „Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict“ (GPPAC)², um konkrete Strategien und die Implementierung einer „Global Action Agenda for the Prevention of Armed Conflict“³ zu diskutieren - ein reales internationales Szenario, das noch vor zehn Jahren unvorstellbar gewesen wäre.

Nach den weltweiten Protesten gegen den drohenden Irakkrieg am 15. Februar 2003 hat keine geringere Zeitung als die New York Times sich zu der Bemerkung hinreißen lassen, dass es neben der aus dem Kalten Krieg allein übrig gebliebenen Supermacht USA nun eine „zweite Supermacht“ gäbe: die Weltöffentlichkeit. Da der Friedensbewegung zusammen mit anderen sozialen und politischen Bewegungen zweifellos das Verdienst zukommt, diesen weltweiten Protest artikuliert zu haben, durfte sie sich dementsprechend eine Zeitlang in dem Glauben wiegen, Teil einer „Supermacht“ zu sein, die den kriegerischen USA Paroli bieten, ja, sie vielleicht sogar in die Schranken weisen könnte. Immerhin erreichte der Protest in vielen Ländern der Erde, darunter auch bei engsten Bündnispartnern Washingtons, nicht nur große Teile der Bevölkerung und der veröffentlichen Meinung, sondern beeinflusste sichtbar auch die Haltung von Regierungen. In Europa führte dies zeitweise zu einem politischen Riss innerhalb der EU und der NATO.

Der folgende Beitrag beschreibt die sicherheits- und friedenspolitischen Rahmenbedingungen für die Arbeit von NGOs in den Nachkriegsregionen Afghanistan und Balkan/Kosovo und zieht eine Bilanz bisheriger Terrorbekämpfung, Stabilisierung und Friedensförderung unter deutscher Beteiligung. Vorgestellt werden neu entwickelte zivile und militärische Fähigkeiten der Krisenbewältigung und Schlussfolgerungen für die deutsche Sicherheits- und Friedenspolitik. Der Beitrag ist aus der Perspektive eines Politikers verfasst, der als sicherheitspolitischer Sprecher und außenpolitischer Koordinator der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen an der Gestaltung der rot-grünen Friedens- und Sicherheitspolitik beteiligt war

Berichte wie dieser aus Kolumbien könnten aus vielen Konfliktgebieten der Welt zusammengetragen werden: aus der Begleitung von gefährdeten Menschenrechtsaktivisten in Mexico; der Ausbildung von einheimischen TrainerInnen in gewaltfreier Konfliktlösung in Sierra Leone; der Stärkung zivilgesellschaftlicher Mitsprache auf Gemeindeebene in Zimbabwe; der Kontrolle von Kleinwaffen in Kambodscha; dem Aufbau eines interethnischen Netzwerks von einheimischen Friedensgruppen im Kosovo; den Gesprächsrunden zwischen israelischer und palästinensischer Parteijugend in Jerusalem oder dem „empowerment“ von Frauengruppen in Afghanistan. Wiederkehren würden in den Berichten die Gefährdung, aber auch die Notwendigkeit der Arbeit; das undurchsichtige, manchmal absurde Nebeneinander von Normalität und Gewalt, oft auch in der Mentalität der Menschen; die zähe Mühsal der Arbeit, bei der die Erfolge oft erst im Rückblick auf jahrelange GedURLd sichtbar werden; und die notwendige Gratwanderung zwischen Nähe und Distanz, zwischen Begeisterung und burn out, mit der die entsandten Friedensfachkräfte ihren mehrjährigen Projekteinsatz erleben.

Das Zeitalter der Globalisierung und das Ende des Ost-West-Konflikts haben die Bedeutung privater Akteure in Entwicklungszusammenarbeit und humanitärer Hilfe dramatisch erhöht und verändert. Infolge der Erosion staatlicher Strukturen in zahlreichen Ländern des Südens sowie der Tendenz der Gebergemeinschaft, zunehmend zu privatisieren, haben NGOs gerade im humanitären Bereich neue Aufgaben übernommen. Immer mehr öffentliche Gelder wurden nach dem Ende des Ost-West-Konflikts über NGOs kanalisiert - ein Trend freilich, der sich mittlerweile wieder abgeschwächt hat. Die nominellen Ausgaben für Nothilfe der Staaten der OECD haben sich von Beginn der 1980er Jahre bis zu Beginn der 1990er Jahre verzehnfacht. In den 1990er Jahren kam es dann ungefähr zu einer Verdoppelung der humanitären Hilfe. Das renommierte Overseas Development Institute (ODI) ging im Januar 2003 in seinem Bericht „Uncertain Power: the Changing Role of Donors in Humanitarian Action“ davon aus, dass diese Aufwendungen von 2,1 Mrd. US $ auf 5,9 Mrd. US $ (Preise von 1999) gestiegen waren (Macrae 2002: 11).¹ Der Anteil humanitärer Hilfe an der staatlichen Entwicklungshilfe (Official Development Aid, ODA) hat entsprechend zugenommen: „1989 machte die Nothilfe weniger als fünf Prozent der staatlichen und multilateralen Entwicklungshilfe aus. Bis 1999 hatte sich dieser Anteil verdoppelt (10,1 Prozent) und betrug im Jahr 2000 10,5 Prozent.“ (Macrae 2002: 11)

Neutralität gilt seit den Anfängen des humanitären Völkerrechts (1864) und der Gründung des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz 1863 (IKRK) als eine der wichtigsten Voraussetzungen für den Einsatz humanitärer Hilfsorganisationen in Konflikt- und Postkonfliktsituationen. Doch humanitäre Hilfe verhält sich zum militärischen und politischen Kontext, in dem sie geleistet wird, nicht neutral. Hilfe wird von Konfliktparteien instrumentalisiert und oft entlang existierender Konfliktlinien geleistet. Gerade in den Kriegen nach dem Zweiten Weltkrieg - Dekolonialisierungskriege, Stellvertreterkriege der zwei Supermächte, Bürgerkriege - ist ihre Wirkung leider häufig konfliktverschärfend. Hilfsorganisationen sind deshalb vielfach in die Kritik geraten, sie trügen zur Verlängerung von Konflikten und damit auch des menschlichen Leides bei, das sie eigentlich lindern sollen. Schon Anfang der 1970er Jahre wendete sich erstmals eine NGO¹ (Médecins Sans Frontières, MSF) gegen den tradierten Neutralitätsstandpunkt, um diesem Dilemma der Hilfe entgegenzutreten.

Internationale Nord-Süd-Netzwerke, sog. multistakeholder-Prozesse auf UN-Ebene, kommunale Runde Tische zur Diskussion sozialer und wirtschaftlicher Entwicklungsmodelle, internationale Kampagnen mit heterogenen Trägerorganisationen, staatlich-nichtstaatliche Koalitionen als gemeinsame Lernprozesse - diese Begriffe lassen erahnen, welche Dynamik das Eingehen flexibler Partnerschaften für das Erreichen internationaler oder nationaler Politikziele gewonnen hat. Zahlreiche Beispiele aus den vergangenen Jahren zeigen, dass solche eher kurz- oder mittelfristigen und sehr flexiblen Partnerschaften große Erfolgschancen haben.¹ Ein besonderer Aspekt sind Partnerschaften zwischen nichtstaatlichen und staatlichen oder multistaatlichen Akteuren. Diese verändern das Rollenverständnis zivilgesellschaftlicher Organisationen gegenüber dem Staat und erfordern auf staatlicher Seite eine Veränderung langjährig eingeübter Vorgehensweisen. Bei allen Beteiligten an solchen Partnerschaften, sei es im Norden und im Süden, wird eine Offenheit, eine bewusste Wahrnehmung eigener Stärken und die Bereitschaft, die eigene Arbeit in Ergänzung zu der anderer Akteure einzusetzen, vorausgesetzt. Es geht also um einen institutionalisierten „Multiakteursblick“.

Das Wirken von Nichtregierungsorganisationen ist durchaus zweischneidig. Einerseits drängen sie auf die Veränderung der bestehenden globalen Verhältnisse, andererseits resultiert aus ihrem Handeln nicht selten genau das Gegenteil: die Stabilisierung der Dominanz des Nordens. Ungeachtet ihrer ambivalenten Funktion, die im Folgenden für den Kontext humanitärer Hilfsorganisationen untersucht werden soll, gelten NGOs als Hoffnungsträ ger, als politische Lichtgestalten gar, denen einzig noch zugetraut wird, Politik zu gestalten. Wenn es in diesem Kontext auch darum gehen muss, NGOs zu entmystifizieren, dann nicht, um die Arbeit der Hilfsorganisationen insgesamt in Frage zu stellen, sondern um das helfende Handeln gegen die weitere Vereinnahmung durch eigennützige Interessen zu verteidigen.

Wenn Hilfsorganisationen in Krisengebieten wie dem Südsudan arbeiten, die nicht von einer Staatsmacht, sondern von bewaffneten nichtstaatlichen Gruppen kontrolliert werden, stehen sie vor der prekären Frage, wie eng sie mit diesen Machthabern kooperieren sollen. Auf der einen Seite sollen und wollen Hilfsorganisationen im Konflikt neutral bleiben und sich dementsprechend nicht mit den Konfliktparteien arrangieren, zumal wenn man bedenkt, dass humanitäre Hilfe sich nicht in der Verteilung von Hilfsgütern erschöpft, sondern vielmehr ebenso die Vermittlung von Schutz für die Zivilbevölkerung einschließt. Auf der anderen Seite kommen Hilfsorganisationen um eine Zusammenarbeit mit derartigen Gruppen oft kaum herum. Dabei geht es nicht allein um die Gewährleistung der eigenen Sicherheit und des humanitären Zugangs, sondern vor allem auch um die Zweckerfüllung der Hilfe (vgl. dazu auch die Beiträge von Schade, Gebauer und Debiel/Sticht in diesem Band).

Dieses Kapitel ist aus der Perspektive einer schwarzen südafrikanischen Frau und langjährigen Aktivistin verfasst. Die Auseinandersetzung legt einen Schwerpunkt auf Südafrika, bezieht aber zudem andere Länder im globalen Süden ein.

Nach 38 Jahren Unterwerfung und Entmenschlichung des palästinensischen Volkes haben sich die Lebensbedingungen der Palästinenser im Allgemeinen und von Frauen im Besonderen drastisch verschlechtert. Die humanitäre und sozio-ökonomische Krise hat ein zuvor nicht gekanntes Ausmaß erreicht. Seit dem Beginn der Unabhängigkeits-Intifada im September 2000 erlebt das palästinensische Volk eine überaus schwierige Epoche, nicht nur in der politischen Arena, sondern auch an der ökonomischen und sozialen Front. Das palästinensische Zivilleben wird durch die israelische Wiederbesetzung und die Belagerung von palästinensischen Städten und Dörfern stark behindert. Die Bevölkerung wird innerhalb von Bezirken gefangen gehalten, die ringsherum von Wachposten umgeben sind, und erduldet zahlreiche Sperrungen und Polizeistunden. Seit 2003 wird intensiv an dem Apartheidswall gearbeitet, der PalästinenserInnen von ihrem Land und voneinander trennt. PalästinenserInnen bemühen sich, unter diesen Umständen ihren Alltag fortzusetzen und so gut wie möglich zurechtzukommen, indem sie sich gegenseitig helfen und alternative Wege für ihr Überleben finden. Zum Beispiel eröffneten sie Nebenstraßen, um die militärischen Kontrollpunkte zu umgehen und Orte zu erreichen, von denen sie durch den Apartheidszaun getrennt werden.

Medica mondiale (mm) ist eine internationale NGO, die es sich zur Aufgabe gemacht hat, von geschlechtsspezifischer Gewalt betroffene Frauen und Mädchen in Kriegs- und Krisengebieten, ungeachtet ihrer politischen, ethnischen und religiösen Zugehörigkeit, zu unterstützen. Gegründet wurde die Organisation 1992 von Dr. Monika Hauser, die während des Bosnienkriegs gemeinsam mit bosnischen Kolleginnen ein Therapiezentrum für vergewaltigte Frauen und Mädchen in Zenica (Zentralbosnien) eröffnete.