Allgemeines Verwaltungsrecht

Verwaltung wird oft definiert als diejenige Staatstätigkeit, die weder Gesetzgebung noch Rechtsprechung darstellt. An dieser verbreiteten negativen Definition wird bereits deutlich, dass „Verwaltung“ offenbar vielfältig und komplex sein muss, wenn sie sich nicht auf einen klaren positiven Begriff bringen lässt.

Die Verwaltung ist an „Gesetz und Recht“ gebunden, wie Art. 20 Abs. 3 GG ausdrücklich sagt. Die Gesetzesbindung ermöglicht es der gesetzgebenden Gewalt, die Tätigkeit der vollziehenden Gewalt (mit) zu steuern. Das geschieht normalerweise durch den Erlass abstrakt-genereller Regeln, seltener durch punktuellen Durchgriff in die Verwaltungsrechtsordnung durch die Begründung oder Aufhebung konkret-individueller Rechtspositionen (zum Gesetz als Rechtsaktform auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts auch noch unten § 24). In einem unmittelbaren Sinne steuert das Gesetz die Verwaltung in beiden Varianten dadurch, dass es ihr Pflichten auferlegt – zu erfüllende Aufgaben, einzuhaltende Verfahren, zu unterlassende Vorgehensweisen und anderes (zur Pflicht im Zusammenhang unten § 12). Von einer mittelbaren Steuerung kann man insoweit sprechen, als das Gesetz der Verwaltung gewisse Befugnisse (unten § 11 Rn. 10 f.) und Kompetenzen (unten § 14 Rn. 4 ff.) an die Hand gibt und damit das Verwaltungshandeln vorzeichnet.

Die Verwaltung unterliegt einer umfassenden gerichtlichen Kontrolle, wie sie Art. 19 Abs. 4 Abs. 1 GG allen Grundrechtsträgern verbürgt. Während die Gesetzesbindung (oben § 2 Rn. 1) eine abstrakt-generelle Steuerung der Verwaltungstätigkeit durch die Legislative vorsieht, bedeutet die Kontrollverbürgung eine konkret-individuelle Nachprüfung der Verwaltungstätigkeit durch die Judikative. Zuständig sind hier vor allem die Verwaltungsgerichte.

Selbstkontrollaufgaben zu Teil I

Wir wollen zunächst die Akteure des Verwaltungsrechts betrachten und die Frage beantworten, mit wem wir es auf diesem Rechtsgebiet überhaupt zu tun haben. Statt von „Akteuren“, was auf das tatsächliche Handeln verweist, sprechen wir im juristischen Zusammenhang allerdings von „Rechtsträgern“, weil für die Rechtsdogmatik entscheidend ist, dass wir es mit rechtlichen Zurechnungspunkten zu tun haben.

Seine alltägliche praktische Relevanz bezieht das Verwaltungsrecht vor allem daraus, dass es Regelungen unmittelbar zugunsten und zulasten von Privatrechtssubjekten enthält, die im Verwaltungsrechtsfall fast stets als Mandanten, als Antragsteller, als Betroffene, als Vertragspartner und/oder als Kläger auftreten. Die Privatrechtssubjekte betrachten wir in diesem Kapitel kurz im Zusammenhang als solche, ihre Stellung bildet aber auch im Rest dieses Buches durchgehend den Hintergrund.

Ebenso wie auf der privaten Seite, wo wir es mit natürlichen und juristischen Personen zu tun haben, bilden auch bei den Hoheitsträgern die Personen – als rechtsfähige Rechtsträger – das dogmatische Zentrum. Die juristischen Personen des öffentlichen Rechts heißen „Verwaltungsträger“ und sind wie alle natürlichen und juristischen Personen in materiellrechtlicher Hinsicht zivilrechtsfähig, in prozessrechtlicher Hinsicht partei- und beteiligungsfähig. Die einzelnen Behörden (§ 7) und Gerichte (§ 8) sind ihnen als Organe zugeordnet. Mit den Verwaltungsträgern müssen wir uns deshalb zuerst beschäftigen, um die Verwaltungsorganisation zu verstehen.

Während die Verwaltungsträger regelmäßig Zurechnungspunkte für Pflichten und Ansprüche sowie mögliche Prozessbeteiligte sind, treten sie in der Verwaltungsrechtspraxis (einschließlich der Ausbildungsfälle) doch meist nicht als solche in Erscheinung, sondern vertreten durch ihre Behörden. Die Behörden sind Organe der Verwaltungsträger in dem gleichen Sinn, wie Vorstand und Mitgliederversammlung Organe des eingetragenen Vereins, Geschäftsführer und Gesellschafterversammlung Organe der GmbH oder Vorstand, Aufsichtsrat und Hauptversammlung Organe der Aktiengesellschaft sind (vgl. § 5 Rn. 15).

Besondere Hoheitsträger – und zwar: besondere Organe von Verwaltungsträgern – sind auch die Verwaltungsgerichte. Sie sollen deshalb im Rahmen dieses Teils ebenfalls noch kurz vorgestellt werden, auch wenn sie natürlich gerade keine Verwaltungs-, sondern Rechtsprechungsaufgaben wahrnehmen. Angesichts der üblichen prozessualen Einkleidung verwaltungsrechtlicher Aufgabenstellungen werden Sie die Perspektive eines solchen Gerichts regelmäßig einzunehmen haben; die Rechtsstellung des Gerichts selbst muss dafür vorab verstanden sein.

Selbstkontrollaufgaben zu Teil II

Die in Teil II behandelten Rechtsträger des Verwaltungsrechts – hauptsächlich die Privatrechtssubjekte, Verwaltungsträger und die Behörden – stehen in zahlreichen und verschiedenartigen Rechtspositionen: sie haben Pflichten, Ansprüche, Kompetenzen und anderes mehr. Die Zuordnung von Rechtspositionen zu Rechtsträgern kann man als den zentralen Inhalt einer Rechtsordnung begreifen. Dass diese Zuordnung weitestgehend das Ergebnis von Rechtsakten ist, stellt wiederum die Verbindung zum anschließenden Teil IV her.

Die einfachste Form von Rechtsposition ist der Status, den man als Rechtsträger nur entweder haben oder nicht haben kann und der für sich genommen weder ein eigenes Verhalten (wie eine Erlaubnis oder Pflicht) noch ein fremdes Verhalten (wie ein Anspruch) betrifft.

Als Erlaubnis bezeichnen wir die Rechtsposition, die ein bestimmtes Verhalten des Rechtsträgers – Tun oder Unterlassen – als von der Rechtsordnung zugelassen markiert („Recht, etwas zu tun“). Wer über eine Erlaubnis verfügt, darf etwas. Im Verwaltungsrecht geht es dabei hauptsächlich um Genehmigungen für Private und um Befugnisse für Hoheitsträger.

Aus verwaltungsrechtlichen Normen resultieren – ebenso wie aus verfassungs- oder privatrechtlichen – nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten. Mit der Zuschreibung einer Pflicht markiert die Rechtsordnung ein (künftiges, zunächst noch ausstehendes, faktisch auch nicht unbedingt eintretendes) Verhalten des Rechtsträgers als rechtlich verlangt. Auch für das Verwaltungsrecht interessiert neben Erwerb und Verlust der Pflicht insbesondere die Frage, wie diese durchgesetzt werden kann.

Als Anspruch bezeichnen wir auch im Verwaltungsrecht eine Rechtsposition eines Rechtsträgers, welche die Pflicht eines anderen Rechtsträgers zu einem bestimmten Verhalten – Tun oder Unterlassen – als gerade dem ersten Rechtsträger geschuldet markiert. Wer einen Anspruch hat, kann etwas verlangen und dies vor allem auch gerichtlich durchsetzen. Einen verwaltungsrechtlichen Anspruch nennt man oft auch „subjektives öffentliches Recht“. Im Zusammenhang mit der Durchsetzung der Ansprüche behandeln wir die zugehörigen Klagearten und deren gemeinsame Voraussetzungen. Abschließend wird es um einige wichtige spezielle Ansprüche gehen, die im Allgemeinen Verwaltungsrecht eine Rolle spielen.

Als Kompetenz bezeichnet man im rechtstheoretischen Sprachgebrauch die Rechtsposition eines Rechtsträgers, durch ein eigenes Verhalten eine andere Rechtsposition zu begründen, zu verändern oder aufzuheben. Wer eine Kompetenz hat, kann rechtlich etwas bewirken. Man spricht daher auch von einem „rechtlichen Können“ oder einer „Rechtsmacht“. Wir betrachten an dieser Stelle die hoheitlichen ebenso wie die privaten Kompetenzen auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts.

Wie den Personen, so werden auch den Sachen Rechtspositionen zugeschrieben. Das Gesetz spricht von öffentlich-rechtlichen Eigenschaften der Sachen (§ 35 S. 2 Var. 2 VwVfG*). Das entsprechende Teilgebiet des Allgemeinen Verwaltungsrechts nennt man „öffentliches Sachenrecht“. Sachen mit bestimmten öffentlich-rechtlichen Eigenschaften heißen auch „öffentliche Sachen“.

Zuletzt haben wir rechtliche Eigenschaften von Rechtsträgern (§§ 9–14) und von Sachen (§ 15) betrachtet. Anzusprechen sind abschließend rechtliche Eigenschaften, die gar keinem Rechtssubjekt oder -objekt zugeschrieben werden, sondern der Verwaltungsrechtsordnung insgesamt anhaften. Man kann insoweit von „Systemzuständen“ sprechen. Diese stehen nicht einzelnen Privaten oder Hoheitsträgern zu, vielmehr entfalten sie ihre Bedeutung darüber, dass andere Normen tatbestandlich an sie anknüpfen. Wenn die Rechtsordnung einen bestimmten Systemzustand annimmt, löst das typischerweise gewisse Befugnisse von Hoheitsträgern und gewisse Pflichten von Privaten aus.

Selbstkontrollaufgaben zu Teil III

Nachdem wir bis hierhin die staatlichen und privaten Akteure des Verwaltungsrechts (Teil II) und deren verschiedene Arten von Rechtspositionen (Teil III) kennen gelernt haben, wenden wir uns in diesem Teil nun den verwaltungsrechtlichen Rechtsakten zu, mit denen diese Akteure – allein oder im Zusammenwirken – diese Rechtspositionen begründen, ändern, aufheben und feststellen können.

Auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts handeln sowohl Verwaltungsträger (durch ihre Behörden) als auch Private. Uns werden allerdings in den folgenden Kapiteln fast ausschließlich die Rechtsakte der ersteren beschäftigen, die auch schon in § 17 im Vordergrund standen. Das ebenfalls, und vor allem praktisch, nicht unwichtige Handeln der Privaten soll an dieser Stelle aber einmal zusammenhängend in den Blick genommen werden.

Der Verwaltungsakt ist zweifellos das zentrale und das charakteristische Rechtsinstitut des gesamten Verwaltungsrechts. Wir behandeln in diesem Kapitel seine allgemeine Gestalt und in § 20 noch drei von der Gesetzgebung speziell geregelte Fälle.

In § 19 haben wir uns abstrakt mit Verwaltungsakten beliebigen Inhalts auseinandergesetzt. Nun wird es etwas konkreter, wenn wir in diesem Kapitel drei typische Regelungsinhalte von Verwaltungsakten betrachten, die vom Fachrecht unabhängig und deshalb sinnvollerweise im Zusammenhang des Allgemeinen Verwaltungsrechts zu beschreiben sind: Aufhebung anderer Verwaltungsakte (vor allem Rücknahme und Widerruf), Zusicherung anderer Verwaltungsakte sowie Bedingungen, Auflagen und andere sogenannte Nebenbestimmungen.

Auf die Rechtspositionen einzelner Rechtsträger können nicht nur Behörden mit ihren einseitigen Rechtsakten einwirken (Verwaltungsakte, § 19), sondern auch Gerichte. Es geht uns dabei an dieser Stelle nicht um das gerichtliche Verfahren (dazu noch § 30), sondern um die Rechtsakte, die an dessen Ende stehen können, und deren Wirkungen. Gerichtliche Rechtsakte finden nicht schlechthin in einer anderen Sphäre statt als behördliche und private, vielmehr wirken sie – trotz ihrer Verwurzelung im Prozessrecht – in die materielle Verwaltungsrechtslage hinein. In dieser Funktion ähneln sie den Verwaltungsakten erheblich und gehören zu einem vollständigen Überblick über die Rechtsakte des Allgemeinen Verwaltungsrechts dazu.

Durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag kann eine Behörde nach § 54 S. 1 VwVfG* „Rechtsverhältnisse auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts“ begründen, ändern oder aufheben – also Rechtspositionen im Sinne des Teils III im Verhältnis zu anderen Rechtsträgern (vgl. § 9 Rn. 6). Diese Möglichkeiten kennen wir bereits vom Verwaltungsakt. Zu ihrer Wahrnehmung handelt die Behörde aber – anders als dort – nicht einseitig, sondern im einvernehmlichen Zusammenwirken mit den betroffenen Privaten.

Auch durch eine Rechtsverordnung oder Satzung kann eine Behörde u. a. Rechtspositionen im Sinne von Teil III (Rechtsträgerpositionen, Sacheigenschaften, Systemzustände) einseitig begründen, ändern, aufheben oder übertragen. Anders als beim Verwaltungsakt, woran diese Umschreibung natürlich erinnert (oben § 19 Rn. 2), ist die Behörde bei einer Rechtsverordnung oder Satzung aber nicht auf Einzelfallregelungen beschränkt. Vielmehr kann eine Rechtsverordnung oder Satzung auch generell-abstrakte Regelungen enthalten (dazu gleich Rn. 8 ff.), wofür das Rechtsregime des Verwaltungsakts den Behörden bekanntlich nicht das erforderliche rechtliche Können vermittelt (oben § 19 Rn. 46).

Rechtspositionen grundsätzlich aller Art können – natürlich – auch durch ein formelles Gesetz begründet, geändert oder aufgehoben werden. Das Gesetz ist ein Rechtsakt, der im Wesentlichen vom Parlament ausgeht, wobei andere Verfassungsorgane mitwirken; es ist jedenfalls kein Rechtsakt der Verwaltung und dient im Gegenteil oftmals gerade zu deren Steuerung (oben § 2). Gleichwohl hat die Verwaltung einigen Einfluss auf die Gesetzgebung, und zwar in erster Linie über das Recht der Regierung zur Gesetzesvorlage (Art. 76 Abs. 1 GG und entsprechende Landesvorschriften). Eine solche Vorlage bereitet normalerweise das fachlich zuständige Ministerium vor. Die Initiative dafür kann aber durchaus auch von einer untergeordneten Behörde ausgehen, die ein praktisches Bedürfnis zu einer Gesetzesänderung erkennt und dem Ministerium mitteilt (über die in der Hierarchie dazwischenstehenden Behörden, also auf dem sogenannten „Dienstweg“).

Unter der Sammelbezeichnung „Innenrechtsakt“ betrachten wir einseitige, öffentlich-rechtliche Rechtsakte der Verwaltung, denen – im Unterschied zu Verwaltungsakt, Vertrag und Rechtsordnung/Satzung – keine Außenwirkung zugesprochen wird. Damit ist gemeint, dass ein Innenrechtsakt die „Sphäre“ des erlassenden Hoheitsträgers nicht verlassen und in diesem Sinne ein „Verwaltungsinternum“ bleiben soll. Diese räumlichen Metaphern täuschen allerdings darüber hinweg, dass auch ein Innenrechtsakt einen dem Erlassenden gegenüberstehenden Adressaten braucht. Die eigentliche Besonderheit des Innenrechtsakts in den zumeist interessierenden Fällen besteht darin, dass der Adressat einer bereits begründeten Weisungsbindung unterliegt, die aus Dienstrecht, Organisationsrecht oder Fachrecht stammen kann und die durch den Innenrechtsakt nur konkretisiert wird.

Durch ein privatrechtliches Rechtsgeschäft kann ein Verwaltungsträger Rechtsverhältnisse auf dem Gebiet des Privatrechts begründen, ändern oder aufheben – und zwar grundsätzlich genauso wie die Privaten. Die Verwaltungsträger können sich kraft ihrer Rechtsfähigkeit der rechtlichen Handlungsmöglichkeiten des Privatrechts bedienen und treten insoweit den Privaten auf Augenhöhe gegenüber, haben ihnen dann also keine besonderen Befugnisse, Kompetenzen oder Ansprüche voraus (denn das wäre ja definitionsgemäß öffentliches Recht). Es ist vielmehr umgekehrt so, dass die Verwaltungsträger beim Gebrauch der privatrechtlichen Handlungsmöglichkeiten im Vergleich zu den Privaten zusätzlichen Beschränkungen unterliegen, die sich insbesondere aus ihrer Grundrechtsbindung ergeben.

Ein faktisch großer, wenn auch juristisch erst seit einigen Jahrzehnten beleuchteter Bereich des Verwaltungshandelns soll dem Kapitel über die verwaltungsrechtlichen Rechtsakte abschließend als Exkurs angeschlossen werden: das Realhandeln der Verwaltung (Handeln durch „Realakt“ oder auch „schlichtes Verwaltungshandeln“). Natürlich ist es nicht so, dass das Realhandeln überhaupt keine Rechtsfolgen hervorbrächte – so kann etwa ein rechtswidriges Realhandeln Folgenbeseitigungs- und Schadensersatzansprüche auslösen. Aber es gibt – im Unterschied zu allen bisher erörterten Handlungsformen der Verwaltung, die daher eben „Rechtsakte“ heißen – keine Regelung, die mit dem Realhandeln ausgedrückt und durch das Realhandeln in Geltung gesetzt würde.

Selbstkontrollaufgaben zu Teil IV

Bisher haben wir eine materiellrechtliche Perspektive auf das Verwaltungsrecht eingenommen. Dazu gehörten zunächst die Rechtsträger, besonders Private und Verwaltungsträger (Teil II), sowie deren Rechtspositionen (Teil III) und sodann die Rechtsakte, mit denen die Rechtsträger diese Rechtspositionen begründen, ändern und aufheben (Teil IV). Wir wollen nunmehr die Perspektive wechseln und das Verwaltungsrecht unter dem Gesichtspunkt des Verfahrens betrachten.

Die Verwaltungsgesetzgebung stellt traditionell die Rechtsakte in den Vordergrund. Mehr oder weniger deutlich statuiert sie Rechtsgrundlagen für den Erlass von Verwaltungsakten, Rechtsverordnungen usw. Das Verfahren der Behörden, das diesen Rechtsakten vorausgeht, erscheint verwaltungsrechtshistorisch eher als ein Nachgedanke. Zu drängend waren die Fragen nach den Befugnissen der Behörden (darf die Versammlung verboten, der Abriss verfügt, die Steuer festgesetzt werden?), als dass für die scheinbare Nebensache des vorangehenden Verfahrens noch Kapazität übrig geblieben wäre. Hier blieb es insofern bei punktuellen Regelungen nach Bedarf, bis die Verwaltungsverfahrensgesetze ab 1976 zumindest einen großen Teilbereich der behördlichen Verfahren kodifizierten (oben § 2 Rn. 45). Gleichwohl ist die eigentliche Verfahrensperspektive, wie wir sie in diesem Teil des Buches einnehmen, in Bezug auf das behördliche Verfahren wenig verbreitet.

Das verwaltungsgerichtliche Verfahren, das traditionell auch „Verwaltungsstreitverfahren“ oder „Verwaltungsprozess“ genannt wird, ist kein Verwaltungsverfahren, sondern ein gerichtliches Verfahren. Es richtet sich nach den Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung und hilfsweise nach denen der Zivilprozessordnung und des Gerichtsverfassungsgesetzes, die über diverse Verweisungsnormen, anwendbar gemacht werden (vor allem die Generalklausel in § 173 S. 1 VwGO – siehe daneben etwa §§ 54, 55, 56, 57, 98, 105, 123 VwGO). Nicht einmal subsidiär gelten dagegen die Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze, weil die Verwaltungsgerichte nicht als öffentliche Verwaltung, sondern als rechtsprechende Gewalt gelten und nach Art. 92 GG sowie §§ 1 und 39 VwGO von der Verwaltung streng getrennt sind.

Selbstkontrollaufgaben zu Teil V

Die folgenden Hinweise sollen in knappen Worten eine Möglichkeit bieten zu erkennen, ob Sie mit Ihrer eigenen Antwort auf dem richtigen Weg sind. Für die Fragen nach Begriffserklärungen suchen Sie die entsprechenden Definitionen und Erläuterungen bitte einfach im Haupttext auf.