Anwendung des Konzepts der „Customer Journey“ zur Gestaltung von bürgerzentrierten Bürgerhaushalten

Die Wettbewerbslandschaft hat sich für viele Unternehmen durch die zunehmende Digitalisierung grundlegend und teilweise disruptiv verändert. Konkurrenz auf Offline- und Online-Kanälen erfordert eine Ausdifferenzierung des eigenen Angebots in Verbindung mit einer konsequenten Kundenorientierung. An die Stelle des Customer Relationship Management, also der aktiven Beeinflussung des Kunden und der Kundenbeziehungen durch ein Unternehmen, tritt nun eine Customer Managed Relationship, da der Kunde diese Beziehungen heute vermehrt selbst in die Hand nimmt. Diese Umkehr macht es unabdingbar, die eigene Zielgruppe aus einem anderen Blickwinkel zu betrachten und das Zustandekommen des Absatzaktes aus Kundenperspektive zu analysieren. Dabei gilt es, nicht nur die direkten Kontaktpunkte zwischen Kunde und Unternehmen zu betrachten, sondern auch jene mit etwaigen Händlern, Lieferanten etc. – seien sie on- oder offline – miteinzubeziehen [1].

Customer Journeys als Teil des Touchpoint Management sind ein etabliertes Mittel, diese Kontaktpunkte systematisch zu erfassen, um deren Auswirkungen auf Kunden zu hinterfragen. Sie erlauben die Identifikation der verschiedenen Kontaktpartner, die Erfassung der Interaktionen verschiedener Kunden miteinander und wirken der Gefahr entgegen, dass Unternehmen einzelne Teilschritte überbewerten, die aus der Gesamtbetrachtung der Kundenerfahrungsperspektive nicht essenziell sind [2].

Von zentraler Bedeutung im Touchpoint Management ist die Definition von Personas. Diese repräsentieren einen typischen Kunden und sind, im Gegensatz zur klassischen Kundengruppensegmentierung, als fiktive Person genau beschrieben hinsichtlich ihrer Bedürfnisse, Motive, Vorlieben und ihres Verhaltens. Personas erlauben, die Zielgruppe greifbar zu machen, um Aktivitäten wie Marketing, Entwicklung und Strategie hierauf auszurichten [2].

Während Unternehmen sich in einem kompetitiven Markt behaupten müssen, gilt dies für die Erstellung und das Angebot öffentlicher Dienstleistungen von Gemeinden bestenfalls bedingt. Für die angebotenen Dienstleistungen, wie z. B. für das Ausstellen eines neuen Personalausweises, existiert aufgrund des staatlichen Monopols kein Alternativanbieter. Dennoch wurde in den 1990er-Jahren ein Bedarf an höherer Bürger- und Kundenfreundlichkeit sowie größerer Effektivität und Effizienz erkannt, welcher zur Einführung des neuen Steuerungsmodells (NSM) führte. Kernidee ist eine Output orientierte, kundenzentrierte Verwaltung mit unternehmensähnlichen Führungs- und Organisationsstrukturen [3].

Auch wenn die Implikationen des NSM auf die Organisationsstruktur und der Fokus auf betriebswirtschaftlichen Erfolgskriterien teilweise durchaus kritisch betrachtet werden [3], sind die Vorteile für den Bürger allgemein anerkannt [3, 4]. Die Idee, den Bürger nicht nur als (machtlosen) Nachfrager, sondern als Kunden, oder gar Co-Produzenten, einer (staatlichen) Dienstleistung zu sehen, erlaubt eine ganzheitliche Betrachtung und lenkt den Blick auf die Qualität des Angebots- und Erstellungsprozesses von staatlichen Dienstleistungen sowie deren Nutzungs- und Mitwirkungserlebnis. Die erlebte Qualität kann zur Zufriedenheit der Bürger bspw. mit ihrer Gemeinde bzw. mit Politik und Verwaltung beitragen sowie aus Gemeindesicht Verbesserungspotenziale aufzeigen. Dies gilt auch für Programme einer partizipativen Demokratie, wie einen Bürgerhaushalt.

Zur Realisierung von Bürgerhaushalten reichen politischer Wille und die Unterstützung der Verwaltung nicht aus. Vielmehr kommt es vor allem darauf an, dass sich Bürger aktiv beteiligen und die aktiven Bürger einen repräsentativen Durchschnitt aller Bürgergruppen bilden. Mithin gilt es nicht nur, auf die Bereitschaft einer sehr aktiven Minderheit, die sich praktisch von selbst an solchen Projekten beteiligt, zu setzen, sondern möglichst alle Bürger zum Mitmachen zu bewegen. Ein proaktives Instrument, um dieses Ziel zu erreichen, kann die auf den Anwendungsbereich adaptierte Customer (hier Citizen) Journey bilden. Dabei wird der Prozess der Beteiligung an einem Bürgerhaushalt aus der Perspektive von (fiktiven) Personas mit dem Ziel des antizipativen Touchpoint Management durchlaufen.

Bürgerhaushalte sind international weitverbreitet und unter dem Begriff „Participatory Budgeting“ bekannt. Ausgehend von Brasilien (Porto Alegre, Ende der 1980er-Jahre) und Neuseeland (Christchurch, Anfang der 1990er-Jahre) haben Bürgerhaushalte weltweite Verbreitung und auch Anwendung in deutschen Städten und Kommunen gefunden. Im Anwendungsbereich von Bürgerhaushalten wird das traditionelle Modell „Verwaltung plant, Politik entscheidet“ durchbrochen, indem Bürger bzw. Einwohner an der Planung der Einnahmen und Ausgaben aktiv mitwirken dürfen. Kennzeichnend sind eine Informationsphase (Wer darf wann, wie, in welchen Bereichen des Haushalts mitwirken?), eine Beteiligungsphase (Bürger machen Vorschläge, diskutieren diese und stimmen hierüber ab) sowie eine Rechenschaftsphase (betreffend eingereichter Ideen, Abstimmungsergebnisse, umzusetzender bzw. umgesetzter Vorschläge etc.). Ungeachtet dessen sollen Bürger mobilisiert werden, ihre Expertise zu nutzen, ihr Interesse an Haushaltsbelangen zu wecken, einen Dialog zwischen Bürgern, Politik und Verwaltung zu initiieren und einer Politikverdrossenheit entgegenzuwirken [5].

Weltweit können sich die Bürgerhaushaltsverfahren in Bezug auf die spezifischen Zielsetzungen (Basisdemokratie, Verbesserung von Lebensbedingungen sowie öffentlichen Dienstleistungen, Modernisierung der Verwaltung usw.) und Verfahrensalternativen (Bürger entscheiden, wie in Porto Alegre, oder beraten, wie in Christchurch usw.) sehr stark unterscheiden. Verfassungsbedingt sind Bürgerhaushaltsverfahren in Deutschland grundsätzlich konsultativ (wie in Christchurch), weil das Budgetrecht bei Parlamenten bzw. Gemeinderäten liegt. Daher ist ein Haushalt ohne Zustimmung dieses Gremiums nicht verfassungsgemäß. Einen Ausweg bietet eine Ausgestaltung als Bürgerbudget, über dessen Verwendung die Bürger, vorbehaltlich der finanziellen, rechtlichen und technischen Machbarkeit der Projekte, ohne Zustimmung von Politik und Verwaltung entscheiden dürfen. Bürgerbudgets finden in Deutschland zunehmend Anwendung [5]. Dies gilt auch für unsere Beispielkommune Bützow in Mecklenburg-Vorpommern, in der 2020 ein Bürgerhaushalt erstmalig eingeführt wurde.

Bützow ist die deutsche Partnerkommune des EU-finanzierten Projektes „Empowering Participatory Budgeting in the Baltic Sea Region“ (kurz EmPaci), dessen Lead Partner die Universität Rostock ist. Ziel des EmPaci-Projektes ist die gemeinsame modellhafte Einführung von Bürgerhaushalten in ausgewählten Gemeinden und Ländern (Deutschland, Finnland, Lettland, Litauen, Polen und Russland), um deren Verbreitung im Ostseeraum durch Senkung von Implementierungshürden zu fördern. Das länderübergreifende Konsortium, bestehend aus Kommunen, Nichtregierungsorganisationen und wissenschaftlichen Einrichtungen, erlaubt voneinander zu lernen, etwaige Probleme zu diskutieren, Lösungen aufzuzeigen und zu dokumentieren.

Die Dokumentation besteht aus gebrauchsfertigen Materialien, z. B. Schulungs- und Trainingsmaterial oder IT-Referenzarchitekturen und richtet sich dabei in erster Linie an Verwaltungen und Kommunen im baltischen Raum, die selbst planen, einen Bürgerhaushaltsprozess aufzusetzen oder ihren bereits bestehenden zu verbessern. Indes haben die erstellten Materialien auch Relevanz über den baltischen Raum hinaus. Dies gilt auch für die nachfolgende Customer (Citizen) Journey, die Gegenstand eines Projekttreffens war.

Bürgerhaushalte sind nicht per se bürgerzentriert, sondern sind planvoll auf den Bürger auszurichten. Durch Customer Journeys wird die Perspektive des Bürgers eingenommen und damit die Bürgerzentrierung bei Bürgerhaushalten für die Verwaltung erlebbar gemacht. Die hier exemplarisch vorgestellte Persona kann in eine Vielzahl anderer Personas abgewandelt werden. Die Ausgestaltung dieser Personas sollte die Bevölkerung der Kommune möglichst repräsentativ darstellen. Dies ermöglicht es der Verwaltung, die verschiedenen Kontakte zum Bürgerhaushalt zu visualisieren und an Bürgerbedürfnisse anzupassen. Das hier vorgestellte Beispiel zeigt, dass