Auswirkungen von Covid-Pandemie und Ukraine-Krieg auf die kommunale Investitionstätigkeit

Als „Sachinvestition“ ist im öffentlichen Haushaltsrecht üblicherweise der bilanzielle Zugang von Sachanlagevermögen definiert. Dies umfasst Baumaßnahmen, die Anschaffung von bebauten und unbebauten Grundstücken sowie die Anschaffung oder Herstellung beweglicher Sachen (Ausrüstung wie Fahrzeuge, Baumaschinen und Geräte). In einigen Ländern (so auch in NRW) können zudem unter bestimmten Voraussetzungen Erhaltungs- und Instandsetzungsmaßnahmen an bestehendem Sachanlagevermögen als Sachinvestition gebucht und über Investitionskredite (teil-)finanziert werden.

Neben dem Saarland weisen die Kommunen in NRW seit längerem die geringsten Pro-Kopf-Investitionsausgaben der Flächenländer auf. Die Unterschiede der kommunalen Investitionsausgaben zwischen den Ländern gehen nur einem geringen Teil auf unterschiedlich hohe Auslagerungsgrade von Dienstleistungen (und damit Investitionsausgaben) aus den kommunalen Haushalten zurück.

Allein die Preise für Bauleistungen im öffentlichen Hoch- und Tiefbau haben sich bis Ende 2023 im Vergleich zum Beginn der Pandemie Anfang 2020 um ca. 40 % verteuert.

Schon Gramlich (1994) weist darauf hin, dass öffentliche Infrastrukturinvestitionen in erster Linie auf kommunaler Ebene durchgeführt werden. Rietzler (2022) argumentiert, dass die tatsächlich realisierten kommunalen Investitionsausgaben in Deutschland trotz einer kräftigen Ausweitung vor dem Beginn der Pandemie bereits im damaligen Zeitraum deutlich hinter ihrem optimalen Niveau zurücklagen. Die konkrete Höhe eines zusätzlichen kommunalen Investitionsbedarfs ist allerdings umstritten. Neben konzeptionellen Herausforderungen bei der statistischen Erfassung kommunaler Investitionen benennen Christofzik et al. (2019) insbesondere die methodischen Schwierigkeiten bei Befragungen öffentlicher Entscheidungsträger zu von ihnen selbst subjektiv wahrgenommenen Investitionsrückständen.

Die Begriffe „Investitionsausgaben“ und „Investitionsauszahlungen“ werden im Folgenden vereinfachend synonym gebraucht. Die Vierteljährliche Kassenstatistik der Gemeinden stellt auf Investitionsauszahlungen ab. Haushaltsrechtliche Fragen im Zusammenhang mit der Buchung und Bewertung kommunaler Investitionsauszahlungen im Land NRW diskutieren Golombiewski und Wagner (2023).

In der Mehrzahl der Länder – so auch in NRW – sind die Kommunen haushaltsrechtlich zur doppischen Buchführung (einschließlich der Aufstellung von Jahresabschlüssen) verpflichtet. Die Frage des Haushaltsausgleichs orientiert sich dabei am aus der kaufmännischen Buchführung bekannten Ressourcenverbrauchskonzept: Der kommunale Haushalt gilt demnach grundsätzlich nur dann als ausgeglichen, wenn die Summe der Aufwendungen des Haushaltsjahres nicht größer als die Summe der Erträge ist (vgl. exemplarisch § 75 Abs. 2 Satz 2 GO NRW). Ein- und Auszahlungsströme (einschl. Auszahlungen für Investitionsvorhaben) sind in einer separaten Finanzrechnung darzustellen.

Einen Überblick über finanzielle Corona-Hilfsmaßnahmen des Bundes bietet Bundesministerium der Finanzen (2022), S. 21 f.

Hinzu kommen für einzelne Städte und Gemeinden weitere umlagefähige Gemeindeverbände, z. B. der Regionalverband Ruhr als Zusammenschluss der kreisfreien Städte und Kreise des Ruhrgebiets.

Eine hervorzuhebende Rolle für die NRW-Kommunen spielt das (aus wissenschaftlicher Perspektive umstrittene) NKF-Covid-19-Ukraine-Isolierungsgesetz (CUIG NRW). Im Zuge des CUIG NRW waren zunächst sämtliche Mehrbelastungen, die den Kommunen aus den Folgen von Pandemie und Ukraine-Krieg unmittelbar erwuchsen, in den Haushaltsjahren 2020 bis 2023 buchhalterisch zu isolieren. Dies erfolgte technisch anhand einer Bilanzierungshilfe, die die Buchung pandemiebedingter Mehraufwendungen und Mindererträge als außerordentliche Erträge erlaubte. Die im bilanziellen Vermögen der Kommune aktivierten, außerordentlichen Erträgen sind ab dem Haushaltsjahr 2026 in der Regel über 50 Jahre aufwandswirksam abzuschreiben, sodass sich zukünftige Haushaltsbelastungen ergeben. Durch Anwendung des CUIG NRW wurden die Kommunen in NRW in die Lage versetzt, weiterhin im haushaltsrechtlichen Sinn ausgeglichene Haushalte vorlegen, wodurch ein flächendeckendes Abrutschen in die Haushaltssicherung vermieden wurde. Die tatsächliche Finanz- und Ertragslage wurde durch das CUIG NRW jedoch zunächst nicht verändert (Fritze 2023).

Gemessen am Finanzmittelsaldo der Kernhaushalte gemäß Vierteljährlicher Kassenstatistik der Gemeinden und Gemeindeverbände. Der Finanzmittelsaldo errechnet sich durch Saldierung der Einzahlungen aus den Bereichen Verwaltungs- und Investitionstätigkeit mit den entsprechenden Auszahlungen. Die sich bereits im Lauf des Jahres 2023 deutlich verschlechternde Haushaltssituation veranlasste die Mitglieder des Städte- und Gemeindebunds NRW, Ministerpräsident Hendrik Wüst ein Schreiben mit dem Titel „Gefährdung der kommunalen Selbstverwaltung in Nordrhein-Westfalen“ zu übermitteln.

Baumaßnahmen machen im langjährigen Mittel etwa 70 % aller kommunalen Sachinvestitionen aus. Sie sind von der Material- und Energiepreisinflation besonders betroffen.

Im bevölkerungsungewichteten Durchschnitt tätigten die 396 NRW-Städte und Gemeinden „post Covid“ kumuliert und real 37 % höhere Investitionsausgaben als Vergleichszeitraum 2016–2019. Der Großteil der Zuwächse erwächst auch auf einzelgemeindlicher Ebene aus den Jahren 2020 und 2023.

Vgl. auch Tab. 2 im Anhang für die zehn investitionsstärksten bzw. -schwächsten Kommunen.

Neben eigenen Haushaltsmitteln erfolgt die Finanzierung kommunaler Investitionen vor allem durch in den landesgesetzlich geregelten Finanzausgleichssystemen enthaltene Investitionszuweisungen (z. B. Schul‑, Feuerschutz‑, Sport- oder Unterhaltungspauschale), Förderzuschüsse durch externe Zuwendungsgeber (Land, Bund oder EU) sowie bei Kreditinstituten aufgenommene Investitionskredite.

Der ermittelte Schätzkoeffizient für die Personalausgaben ist allerdings statistisch insignifikant, sobald Kreisverwaltungen in den Schätzungen unberücksichtigt bleiben.

Der ermittelte Partialeffekt ist ökonomisch allerdings klein: Die jährlichen Investitionsausgaben pro Kopf sind in der ersten Gruppe lediglich ca. 7 € höher als in der Vergleichsgruppe. Stärker differenzierend wird festgestellt, dass Kommunen mit politisch linken Bürgermeistern bzw. Landräten ihre Investitionsausgaben bei sich entspannenden Haushaltslagen (i. d. R. infolge steigender Gewerbesteuereinnahmen) stärker ausweiten als konservative.

Unterschiede bestehen zum Teil im Hinblick auf die konkrete Methodik, die Operationalisierung der Investitionstätigkeit (Gesamt- vs. Sach- bzw. Infrastrukturinvestitionen) sowie hinsichtlich der Auswahl erklärender Variablen (hier insbesondere zur Finanz- und Ertragssituation).

Datenquellen und deskriptive Statistiken zu allen in der Regressionsanalyse verwendeten Variablen sind in Tab. 3 im Anhang aufgeführt. Zur Preisbereinigung der Investitionsauszahlungen wird ein ausgabenanteilsgewichteter Preisindex aus dem VGR-Deflator für öffentliche Bauinvestitionen, dem VGR-Deflator für öffentliche Ausrüstungsinvestitionen und dem Preisindex für Bauland herangezogen. Sämtliche dieser Preisindexreihen werden vom Statistischen Bundesamt veröffentlicht.

Bspw. verdreifachten sich die Sachinvestitionsausgaben je Einwohner in der kleinen Gemeinde Kreuzau (Kreis Düren) allein vom Haushaltsjahr 2019 auf das Haushaltsjahr 2020. Hintergrund waren Investitionen von insgesamt 1,5 Mio. € in ein neues Feuerwehrhaus und drei neue Löschfahrzeuge.

Bei mehreren vermuteten Investitionsdeterminanten und Kontrollvariablen liegen Daten zudem lediglich für ein oder wenige Jahre vor, sodass kein balancierter Paneldatensatz aufgebaut werden kann.

Abgrenzung gem. Zugehörigkeit zur Gebietskulisse des „Hochwasser-Wiederaufbaufonds NRW“.

Der Regierungsbezirk Düsseldorf dient dabei als ausgeschlossene Referenzkategorie.

Bei der Interpretation der Ergebnisse ist auch die Entwicklung der Förderlandschaft für kommunale Investitionen zu berücksichtigen. Insbesondere stellt gem. Art. 104b GG der Bund seit dem Jahr 2015 den Ländern (und damit auch NRW) im Rahmen des Kommunalinvestitionsfördergesetzes (KInvFG) Finanzhilfen zur Förderung von Investitionen finanzschwacher Kommunen zur Verfügung. Das Gesamtvolumen des im Rahmen des KInvFG eingerichteten Kommunalinvestitionsförderungsfonds umfasst 7 Mrd. €. Diese Summe verteilt sich zu jeweils 3,5 Mrd. € auf das Infrastrukturprogramm des KInvFG Kapitel I und das Schulsanierungsprogramm des KInvFG Kapitel II. Die Landesverwaltungen entscheiden selbst über die konkrete Förderung einzelner Investitionsprojekte und reichen die Bundesmittel entsprechend an die jeweiligen Kommunen weiter (Bundesministerium der Finanzen 2024). Aufgrund der Covid-19-Pandemie, der Starkregen- und Hochwasserkatastrophe im Sommer 2021 und Verzögerungen bei der Umsetzung wurde der Förderzeitraum des KInvFG von ursprünglich 2021 bis einschl. 2023 verlängert. Der Förderzeitraum des KInvFG deckt somit den gesamten Beobachtungszeitraum ab, sodass kein förderbedingter Strukturbruch im Investitionsverhalten finanzschwacher NRW-Kommunen zu erwarten ist.

Um Ergebnisse früherer Studien auf Validität zu überprüfen, wurden für die 396 betrachteten Städte und Gemeinden zusätzliche Regressionen geschätzt, in denen statt der Veränderung der realen Investitionsausgaben „post Covid“ das kumulierte Niveau der Investitionsausgaben im Zeitraum 2020–2023 verwendet wird (vgl. Tab. 5 im Anhang). Die Anpassungsgüte dieser Regressionen fällt mit R²-Werten von etwa 0,45 nochmals deutlich besser aus als in der Analyse von Investitionsveränderungsraten. Dies ist vor allem eine Folge der geringeren Verrauschtheit der abhängigen Variablen. Die Regressionen bestätigen wesentliche theoretische Erwartungen und Ergebnisse früherer Studien, insb. partielle Zusammenhänge zwischen Investitionsniveau und vorhandenem Sachkapitalstock, Realsteuerkraft, Transferausgaben und erhaltenen Investitionszuwendungen. Zudem lässt sich ein Zusammenhang zwischen Investitionstätigkeit und dem langfristig erwarteten lokalen Bevölkerungswachstum feststellen.

Bei einem plausiblen Finanzierungsanteil von 30 % an den kommunalen Sachinvestitionsausgaben impliziert der geschätzte Koeffizient, dass die durchschnittliche Ausgabenelastizität der Fördermittel „post Covid“ über 1 gelegen hat. Einen entsprechenden „Flypaper-Effekt“ der Investitionsförderung durch übergeordnete Gebietskörperschaften finden auch Goeminne und Smolders (2014) für flämische Gemeinden. Bremer et al. (2023) erhalten für deutsche Städte und Kreise einen Koeffizienten unter 1.

Als Robustheitscheck wurde für die Regressionsanalyse ein Sample Split entlang eines mehrdimensionalen Indikators der Finanz- und Strukturstärke durchgeführt (vgl. Tab. 6 im Anhang). In den mehrdimensionalen Indikator flossen als einzelne Variablen das Bevölkerungswachstum zwischen 2010 und 2019, die Einkünfte aus Lohn- und Einkommensteuer je steuerpflichtiger Person, die Verschuldung mit Liquiditätskrediten je Einwohner sowie die Anzahl sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse je Einwohner (jeweils im Jahr 2019) in der Kommune ein.

Zu den 40 Mitgliedern des Städtetag NRW zählen sämtliche 23 kreisfreien (Groß‑)Städte des Landes sowie darüber hinaus 17 größere kreisangehörige Städte. Auf die Mitgliedsstädte des Verbands entfallen mit ca. 9 Mio. Bürgern etwa die Hälfte aller Einwohner von NRW.

Die ebenfalls möglichen „Extreme“ einer entweder stark negativen oder stark positiven Beeinflussung wurde von keinem der Befragten gewählt.

Es wurden sowohl Vertreter von kreisfreien als auch von kreisangehörigen Städten befragt. Die Einwohnerzahl der fünf ausgewählten Kommunen lag im Jahr 2023 bei ca. 37.000 bis ca. 320.000.

Bereits seit längerem ist feststellbar, dass die Planansätze für Investitionen in der mittelfristigen Haushaltsplanung in nahezu allen NRW-Kommunen erheblich größer sind als die tatsächlich realisierten Ist-Auszahlungen. Die interviewten Finanzverantwortlichen berichteten diesbzgl. einerseits von einem strukturellen Mangel an Fachpersonal (insbesondere im Bereich der Bauverwaltung) und Herausforderungen bei der Beschaffung externer Dienstleistungen (auch hier wiederum insbesondere im Hochbau). Dies habe dazu geführt, dass die Stadtverwaltungen bereits vor den Krisen Probleme hatten, mit den hohen Investitionsansätzen Schritt zu halten und Projekte zeitnah umzusetzen. Andererseits würden seitens der Kommunalpolitik stets eine Vielzahl verschiedener Investitionsmaßnahmen gewünscht, die bei den Haushaltsplanungen nicht immer realistisch priorisiert oder koordiniert worden seien.

Die Größe der NRW-Wirtschaft entspricht mit einem BIP von 839,1 Mrd. € im Jahr 2023 etwa der Volkswirtschaft der Schweiz. Das Niveau des realen NRW-BIP lag 2023 1,3 % unterhalb von 2019.

Neben kurzfristigen Nachfragewirkungen erwächst die Bedeutung kommunaler Sachinvestitionen aus langfristig positiven Produktivitätseffekten. Aktuellen Studien zufolge sind dabei langfristige Produktivitätswirkungen wirtschaftspolitisch erheblich bedeutsamer (Ramey 2021). Für deutsche Städte gelang Kemmerling und Stephan (2002) der Nachweis, dass städtische Investitionen in technische Infrastrukturen die Produktivität lokaler Firmen erhöhen. In einer Metastudie von 68 internationalen Studien zu Produktivitäts- und Output-Effekten öffentlicher Investitionen kommen Bom und Ligthart (2014) zu dem Schluss, dass kommunale Investitionsmaßnahmen erheblich (bis zu dreifach) größere Produktivitäts- und Wachstumswirkungen entfalten als Investitionsprojekte auf zentralstaatlicher Ebene.

Während pauschale Investitionszuweisungen von den Ländern über die komplex ausgestalteten Finanzausgleichssysteme zugewiesen werden, müssen Zuschüsse von den Kommunen selbst aus der Vielzahl zeitlich befristeter Förderprogramme von Bund und Land eingeworben werden. Raffer et al. (2023) beziffern die Anzahl kommunaler Förderprogramme von Bund, Ländern und EU gegen Ende des Jahres 2023 auf über 1000.

Mit der als aufkommensneutral angekündigten Grundsteuerreform wurde hier jüngst eine historische Chance ungenutzt gelassen, strukturelle Disparitäten in der Realsteuerkraft der Kommunen zu verkleinern und zugleich die Kommunalfinanzen insgesamt auf eine robustere Grundlage zu stellen.