Das politische System der Bundesrepublik Deutschland

Am Anfang der Bundesrepublik Deutschland stand ein Zusammenbruch, wie er unter modernen Industrienationen seinesgleichen sucht. Nach totalitärer Hybris und gewaltsamer Expansion hatte der Zweite Weltkrieg in Europa mit der totalen Niederlage Deutschlands geendet, besiegelt in der bedingungslosen Kapitulation vom 7. Mai 1945. Als kurz darauf die schattenhafte Regierung Dönitz aufgelöst wurde, besaß das Deutsche Reich keine Regierung mehr. Auch seine Behörden und administrativen Strukturen waren – bis auf Reste in der kommunalen Ebene – zerfallen; ähnlich zahlreiche, im Sinne des NS-Regimes umfunktionierte gesellschaftliche Organisationen.

Es erleichtert das Verständnis eines politischen Systems, wenn man nach den historischen Umständen fragt, unter denen es entstand, und nach den Einflüssen, die es prägten. Diesem Zweck soll ein Blick auf die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes dienen.

Aus gesellschaftlichen Verhältnissen und Problemen ergeben sich kollektive Interessen, d. h. subjektiv empfundene und »verhaltensorientierende Ziele und Bedürfnisse von einzelnen und Gruppen in einem sozialen Umfeld« . Sie bilden gewissermaßen den Rohstoff, der in den politischen Prozess eingeht, umgeformt wird und zu Entscheidungen führt.

Eine Partei (lat. pars = Teil) ist nach Max Weber eine auf freiwilliger Zugehörigkeit beruhende Gruppe, welche innerhalb eines größeren Verbandes Macht erstrebt, um »ihren Leitern innerhalb des Verbandes Macht und ihren aktiven Teilnehmern dadurch (…) Chancen (der Durchsetzung von sachlichen Zielen oder der Erlangung von persönlichen Vorteilen oder beides) zuzuwenden.« . Bezieht man diese Definition nur auf Macht innerhalb eines Staates, so erfasst sie präzise »politische Parteien« in all ihren Erscheinungsformen. Demokratie lässt sich dann, so die »realistische« Theorie Schumpeters, dadurch definieren, »daß die Zügel der Regierung jenen übergeben werden sollen, die über mehr Unterstützung verfügen als die andern, in Konkurrenz stehenden Individuen oder Teams« . Diese »Teams« sind die bei Wahlen konkurrierenden Parteien.

Satzungen und Organisationsstatute der Parteien sehen eine von den Mitgliedern ausgehende Willensbildung vor. Sie folgen damit einer demokratisch-partizipativen Norm, deren Realisierbarkeit aber bezweifelt wurde und wird. Bereits 1911 kam Robert Michels in einer weltbekannten Untersuchung von drei sozialistischen Parteien, die ja damals mehr als alle anderen auf jene Norm eingeschworen waren, darunter der SPD, zu einem niederschmetternden Ergebnis: Selbst in diesen Parteien wurden die Mitglieder von oben geführt. Die Erklärungen, welche Michels lieferte: Größe der Organisation, Vorsprünge Professioneller, Führerorientierung der Massen, wirkten so eindrucksvoll, dass man bis heute von seinem »iron law of oligarchy« spricht. Ist innerparteiliche Demokratie also unmöglich, muss sie anders definiert werden, welche Bedingungen sind für sie günstig? Diese Fragen beschäftigen bis heute die Forschung. Sie leiten auch die folgenden Ausführungen.

In Demokratien spielt Wahlrecht eine zentrale Rolle. Es regelt, wie Politiker an die Macht kommen, auf Zeit anstelle des Volkes zu entscheiden. Hierzu muss es den Gewählten unter demokratischen Gesichtspunkten hinreichend Legitimation verschaffen. Das Grundgesetz umreißt diese Legitimitätsbedingungen mit den Worten, dass die Parlamente aus »allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl« hervorgehen müssen (Art. 38 Abs. 1 und 28 Abs. 1). In diesem Rahmen, solange nur jede Stimme den gleichen Erfolgswert hat, kann alles andere unterschiedlich geregelt werden.

Demokratie, verstanden als unmittelbare Volksherrschaft wie im antiken Athen, galt in Flächenstaaten über viele Jahrhunderte als unmöglich, denn da könne das Volk ja nicht zusammentreten. Erst neue Vorstellungen, wie sie sich mit dem Anspruch des englischen Unterhauses entwickelten, für das ganze Land zu sprechen, lösten den Bann. Es waren dies

Der politische Regelungs- und Entscheidungsbedarf, den komplexe Gesellschaften aufweisen, ist kaum durch große Versammlungen (wie Parlamente) zu befriedigen. Diese Tatsache begründet funktional die Ausdifferenzierung eines politischen Steuerungsorgans, der Regierung. Historisch freilich ist diese nichts anderes als die Fortsetzung des Regierungskabinetts aus den Zeiten der Monarchie.

Die Entwicklung zum liberaldemokratischen Verfassungsstaat ist nicht nur vom Ringen um eine legitime Repräsentation und deren Stellung bestimmt worden, sondern auch von der Sorge um den Schutz der Minderheit und die Freiheit des Bürgers. Angesichts einschlägiger Schwächen der antiken Athener Demokratie haben die amerikanischen Verfassungsväter, die 1787/88 die »Federalist Papers« veröffentlichten (Alexander Hamilton, James Madison u. a. ), auch die Gefahr einer tyrannischen Mehrheit gesehen: »Wenn Engel über die Menschen herrschten, dann wäre weder eine innere noch eine äußere Kontrolle der Regierungen notwendig«.

Die Selbstverwaltung der Gemeinden und Kreise, wie sie das Grundgesetz garantiert, kann in Deutschland auf eine beachtliche Tradition zurückblicken. Zwar hat die mittelalterliche Städtefreiheit, von wenigen Ausnahmen abgesehen, die Zeit des Absolutismus nicht überlebt, doch reichen die Wurzeln der Gemeinden als eigener politischer Ebene immerhin bis zur Preußischen Städteordnung von 1808 zurück, gefolgt 1818 von der Bayerischen Gemeindeordnung u. a. Ähnlich wie beim Föderalismus bildeten sich zwei unterschiedliche Modelle kommunaler Strukturen heraus:

Zu den unverzichtbaren Funktionen eines politischen Systems gehört, verbindliche Entscheidungen durchzusetzen und Mittel zur eigenen Selbsterhaltung zu beschaffen (Geld, Legitimation, bewaffnete Kräfte).

Zwischen der optimalen Größe von Wirtschaftsräumen und der nationaler Staaten besteht eine Inkongruenz, auch entziehen sich zahlreiche grenzüberschreitende Probleme, etwa Umwelt- oder Sicherheitsfragen, einer nationalstaatlichen Lösung. Dies hat zur Folge, dass Regieren partiell internationalisiert worden ist. Neben weltweiten internationalen Regimen wie den Vereinten Nationen (UNO), der Weltbank, dem Internationalen Währungsfonds oder der World Trade Organization bemühen sich regionale Verbindungen wie der Verband Südostasiatischer Staaten (ASEAN) um internationale Kooperation auf verschiedenen Gebieten. Die Europäische Union stellt ein ungewöhnlich entwickeltes Beispiel eines solchen regionalen Regimes dar, das fast staatsähnliche Züge trägt.

Zum Verständnis eines politischen Systems gehören auch soziale Verhältnisse, Denk- und Verhaltensweisen, in die seine Institutionen, Organisationen und Regeln eingebettet sind und von denen ihre Funktionsweise beeinflusst wird. Von Interesse in diesem Zusammenhang sind die politischen Kommunikationsstrukturen im Lande, die Herkunft und Zusammensetzung der politischen Elite sowie die politischen Einstellungen und Verhaltensweisen der Bürger.

Der Begriff der Elite, damit auch der politischen Elite, gilt in Deutschland als belastet. Ursächlich hierfür scheint, dass er im 19. Jahrhundert zur Rechtfertigung aristokratischer Herrschaft benutzt wurde. Mehr noch wirkt sein Boom um die Wende zum 20. Jahrhundert nach, als er für italienische Elitetheoretiker wie Gaetano Mosca zum zentralen Begriff avancierte, um Volksherrschaft im wörtlichen Sinne (identitäre Demokratie) als Illusion zu entlarven.

Im Alltagsverständnis verbindet sich mit dem Begriff der politischen Kultur »ein gesittetes Miteinanderumgehen in der Politik, Fairness, das Einhalten von Spielregeln«.

Die zentrale Aufgabe politischer Systeme besteht darin, gesellschaftliche Probleme zu meistern. Diese bilden den Stoff, der einem politischen System Entscheidungen und Durchsetzungsfähigkeit abverlangt. Versagt es hierbei eklatant und anhaltend, so kommt seine Ablösung auf die Tagesordnung. Zu diesem Stoff gehört auch die bisherige politische Bearbeitung von Problemen, wird doch durch sie der Ausgangspunkt bestimmt, an dem jeweilige Politik anzusetzen hat. Einer Skizze gesellschaftlicher Verhältnisse und Probleme soll daher ein Blick auf wichtige Politikfelder folgen.