Das Schienennetz in Deutschland nach der Bahnreform

Jeder Verkehrsträger besteht aus zwei großen, komplementären Teilbereichen: den Verkehrsmitteln (Autos, Züge,...) und der von diesen benutzten Infrastruktur (Straßennetz, Schienennetz). Eine jede Verkehrsleistung stellt eine Kombination beider Bereiche dar. Die Infrastruktur muß im Prozeß der Leistungserstellung als grundlegende ‚conditio sine qua non ‘gelten: Ohne eine gut ausgebaute Strecke kann kein (Land-) Transport rasch, zuverlässig und bequem erfolgen; und ohne eine kostengünstige Infrastruktur kann kein Verkehr preislich attraktiv angeboten werden. Dabei gilt, daß der Anbieter der reinen Transportleistung (z.B. also ein LKW-Transporteur oder ein Zugbetreiber) Mängel in der Infrastruktur nur sehr eingeschränkt wettmachen kann: Wo kein Gleis hinführt, da kann auch kein Zug fahren; und wo ein Gleis in schlechtem Zustand ist, da kann auch der beste Zug nur eingeschränkt seine Leistung entfalten.

Um die Bereitstellung bestimmter Produkte zu beschreiben, bieten sich im Prinzip zwei unterschiedliche Ansätze an: Zum einen der produktionstechnische Ansatz, der darstellt, wie diese Leistungen erstellt werden; und zum anderen der marktliche Ansatz, der den Gütermarkt betrachtet und untersucht, welche Leistungen auf ihm gehandelt werden und wie dieser Handel im einzelnen abläuft. Bei der Bereitstellung von Bahninfrastrukturleistungen sind beide Bereich jedoch eng verknüpft. Dies liegt daran, daß Eisenbahninfrastruktur ein komplexes Gut ist, dessen marktliche Abgabe phasenweise und parallel zum Produktionsprozeß verläuft. Insofern erscheint es hilfreich und für ein vollständiges Bild sogar notwendig, sich der Netzbereitstellung von beiden Seiten zu nähern. Dieser kombinierte Ansatz wird daher im folgenden verfolgt werden.

Im Rahmen der Bahnreform wurden die Bahnnetze der DB und der DR in einer Hand vereinigt: Die DB Netz AG wurde Eigentümerin (fast) des gesamten deutschen Bahnnetzes.¹²⁶ Damit wurde ein nationales Angebotsmonopol installiert. Gleichzeitig erfolgte eine formelle Privatisierung des Netzes. Diese hat zur Konsequenz, daß sich die Struktur der mit dem Bahnnetz verbundenen Interessen verändert hat: Zu den politischen Interessen des Bundes, der mit den Verkehrsnetzen die oben (Kapitel A.2) dargestellten politischen Ziele verfolgt, kommen nun die eigenwirtschaftlichen Ziele der DB AG hinzu, insbesondere das Gewinnziel.¹²⁷ Dieser Gemengelage aus gesamt- und einzelwirtschaftlichen Interessen wollte die Bahnreform bei der Regelung der Netzinvestitionen gerecht werden.

Gab es das Problem der Regelung der Netzinvestitionen auch schon vor der Bahnreform — auch damals mußten die Investirions- und Finanzierungsmodalitäten zwischen der öffentlichen Hand und der Deutschen Bundesbahn geregelt sein —, so ist das Feld der Trassenvergabe ein mit der Trennung von Netz und Betrieb und der damit einher gehenden Netzöffnung weitgehend neu entstandenes Problemfeld. Geklärt werden mußten und müssen vor allem folgende Fragen:

Ähnlich wie der Flugverkehr ist das Verkehrssystem Bahn auf eine zentrale Verkehrsführung angewiesen. Dabei geht es darum, die Züge im Betrieb in Echtzeit über das Netz zu lenken. Grundlage hierfür ist der Fahrplan als Zielvorgabe. Diese ‚Betriebslenkung ‘genannte Aufgabe wirft insbesondere zwei Fragestellungen auf: Zum einen ist zu untersuchen, welche Ausrüstung zur Lenkung der Züge existiert und welche betriebliche Leistungsfähigkeit sich mit diesem technischen Equipment ergibt. Und zum anderen ist zu betrachten, nach welchen Entscheidungsregeln die Lenkung, aufbauend auf diesen technisch-physischen Lenkungsvoraussetzungen, erfolgt. Erst das Zusammenspiel beider Teilbereiche ergibt ein vollständiges Bild der Betriebslenkung. Beide Bereiche werden im folgenden behandelt.

Die vorstehenden Teilkapitel hatten die Aufgabe, die aus der Bahnreform gewachsene Situation im deutschen Netzmanagement darzustellen und in Einzelpunkten zu bewerten. Die Beschreibung wurde dabei bewußt etwas ausführlicher gehalten, da eine Darstellung der Ist-Situation der Netzbereitstellung bislang allenfalls fragmentarisch existierte. Die Bewertung umfaßte auch kleinere Kritikpunkte und bezog sich konkret auf den jeweils dargestellten Teilbereich des Netzmanagements. Auf dieser Grundlage läßt sich nun eine Gesamtevaluation der heutigen Organisation des Netzmanagements vornehmen. Dieses Querschittsfazit soll nun als Abschluß dieses deskriptivanalytischen Teils der Arbeit gezogen werden. Dabei werden die Vielzahl der oben angesprochenen Detailkritikpunkte zu einigen wenigen kritischen Kernmerkmalen verdichtet. Sie können dann als diejenigen Punkte aufgefaßt werden, welche im Rahmen einer strategischen Neuausrichtung des deutschen Netzmanagements besonders anzugehen sind.

Generell lassen sich drei Varianten einer Trennung von Netz und Betrieb unterscheiden: die rechnerische Trennung, die organisatorische Trennung und die institutionelle Trennung.²⁶⁸ Die rechnerische Trennung beläßt es bei einem integrierten Bahnunternehmen, verlangt aber eine getrennte Rechnungsführung des Infrastruktur- und des Transportbereiches. Sie ist die schwächste Form einer Entflechtung. Die organisatorische Trennung fordert die Separierung der Infrastruktur- und der Transportaktivitäten einer Bahn in zwei miteinander nur noch relativ lose verbundene Geschäftsbereiche mit jeweils eigenem Management. Die institutionelle Trennung schließlich ist die weitreichendste Alternative. Bei ihr müssen Infrastruktur und Transport in zwei voneinander unabhängige Organisationen überführt werden, die nurmehr über eine Marktbeziehung miteinander in Verbindung stehen. Eine solche weitreichende Trennung galt lange Zeit als nicht machbar, ist doch das Zusammenwirken von Fahrweg und Fahrzeug bei der Bahn erheblich enger als bei den anderen Verkehrsträgern.²⁶⁹ Eine vollständige Aufspaltung wirft tatsächlich eine Reihe von Schnittstellenproblemen auf. Die jüngsten Entwicklungen auf dem Gebiet der elektronischen Datenverarbeitung und der Telekommunikation haben allerdings die technischen Voraussetzungen geschaffen, diese Schnittstellenprobleme weitgehend zu lösen.²⁷⁰

Mit der Bahnreform von 1994 wurden das DB- und das DR-Streckennetz von fast 45.000 km Streckenlänge in einer Hand (DB AG) vereint. Eine Aufteilung des Netzes auf mehrere EIUs wurde zwar verschiedentlich diskutiert, aber letztlich nicht ernsthaft in Betracht gezogen. Trotzdem kann die Diskussion nicht als abgeschlossen betrachtet werden. So forderte z.B. die Arbeitsgruppe ‚Finanzierung öffentlicher Verkehr ‘von Bündnis90/Die Grünen, eine horizontale Desintegration als Option für die Weiterentwicklung des Netzmanagements in Betracht zu ziehen.²⁸⁸

Die Vorhaltung und Bewirtschaftung eines Eisenbahnnetzes ist eine sehr kostenintensive Tätigkeit. Dies liegt insbesondere an den sehr hohen Kapitalsummen, die im Netz gebunden sind. Daraus ergeben sich hohe jährliche Abschreibungen. Zu den Strekkeninvestitionskosten addieren sich dann noch die Trassenvergabekosten sowie die Betriebslenkungskosten.³³³ Unabhängig von der Frage, wer das Management des Netzes übernimmt (staatliches oder privates Netzmanagement) ist seine Finanzierung zu klären: Soll der Staat die Netzkosten übernehmen, das Netz also (mehr oder weniger) aus allgemeinen Steuermitteln finanziert werden, oder sollen die direkten Nutzer (ETUs) die ihnen zugute kommenden Leistungen bezahlen, also eine Finanzierung über Preise/Gebühren stattfinden?

Nachdem in den vorstehenden Kapiteln die Fragen diskutiert wurden, inwieweit das EIU gegenüber dem ETU als eigenständiger Akteur positioniert werden sollte (Kapitel C. 1), welche Strecken(teil)menge in der Hand eines EIUs liegen sollte (C.2) und unter welcher Zielsetzung es dies bewirtschaften sollte (C.3), stellt sich weiterhin die Frage, welche Verfügungsrechte das EIU an seinem Netz zugeteilt bekommen sollte. Wie in Teil B dieser Arbeit deutlich wurde, gibt es drei Gruppen von Handlungsrechten im Bereich des Netzmanagements: diejenigen, welche die Investitionen betreffen; diejenigen, welche sich auf die Trassenvergabe beziehen; und diejenigen, welche sich auf die Betriebslenkung erstrecken. Wie bereits angesprochen, ist es keineswegs zwingend, alle drei Funktionen in eine Hand zu legen: Im Flugverkehr z.B. investiert der Staat in die Infrastruktur (öffentliche Flughafengesellschaften); die Fluggesellschaften verteilen im Rahmen von IATA-Abstimmungsprozessen ihre Slots selbst; und dritte staatliche Stellen führen die Betriebslenkung durch (Flugsicherung).

Die Bundesrepublik Deutschland hat sich, in Übereinstimmung mit den anderen westlichen Industrienationen, für ein privatwirtschaftliches, über Märkte geregeltes Wirtschaftssystem entschieden. Diese Entscheidung impliziert eine Überlegenheitsvermutung zugunsten privater Produktion im Vergleich zu staatlicher Güterbereitstellung. Insofern handelt es sich um eine Art ökonomisches Subsidiaritätspostulat.⁴⁰⁶

Eine dritte Stufe der Bahnreform war im ursprünglichen Entwurf der Bahnreform bereits enthalten. Die in den vorstehenden Kapiteln angestellten Überlegungen ermöglichen es nun, abschließend einige Empfehlungen zur Ausgestaltung dieser Reformstufe zu geben.