Die Diffusion umweltpolitischer Innovationen im internationalen System

Ausgangspunkt des Forschungsvorhabens war die empirische Beobachtung, dass nationale umweltpolitische Initiativen von anderen Ländern zum Teil mit hoher Geschwindigkeit übernommen werden. Globale Diffusionsprozesse sind in der Technik ebenso wie in der Sozial- oder Gesundheitspolitik frühzeitig beobachtet worden. In der Umweltpolitik kommt ihnen hohe Bedeutung insbesondere dadurch zu, dass umweltpolitische Neuerungen sich auf Problemlagen (global needs) beziehen, die meist tatsächlich oder potenziell globale Verbreitung finden und im Erfolgsfalle also mit einer entsprechenden politischen „Nachfrage“ rechnen können.

Die vergleichende Politikwissenschaft sieht sich heute verstärkt mit der Herausforderung konfrontiert, ihre Modelle zur Analyse nationalstaatlicher Politik um internationale Einflussfaktoren ergänzen zu müssen. Gleichzeitig gelangen Experten für internationale Beziehungen zu der Erkenntnis, dass sich nationale Politiken auch ohne rechtlich bindende internationale Abkommen angleichen. Um den analytischen Brückenschlag zwischen diesen beiden Teilbereichen der Politikwissenschaft zu vollziehen, kann auf das Konzept der Politikdiffusion zurückgegriffen werden. Letzteres fragt nach den Bedingungen, die den Aus breitungsprozess politischer Innovationen innerhalb des internationalen Systems fordern oder hemmen. Allerdings existiert sowohl in der traditionellen US-amerikanischen Diffusionsforschung als auch in neueren Forschungsansätzen aus dem europäischen Raum eine Unschärfe in der Verwendung des Diffusionsbegriffs. Vor diesem Hintergrund wird in diesem Kapitel angestrebt, einen konzeptionellen Analyserahmen zum Verständnis von Politikdiffusion im internationalen System zu entwickeln.² Dabei wird auf Erkenntnisse der Soziologie, der Kommunikations- sowie der Marketingforschung zurückgegriffen — Disziplinen, in denen das Diffusionskonzept seit langem eine etablierte Forschungsrichtung ist. Über die Herausarbeitung von konzeptionellen Gemeinsamkeiten mit und Unterschieden zu diesen Nachbardisziplinen soll die politikwissenschaftliche Perspektive gestärkt und das Potenzial des Diffusionskonzepts für unsere Disziplin verdeutlicht werden. Mithilfe der Entwicklung eines analytischen Rahmens soll nicht nur ein Beitrag zu der theoretischen Debatte um die Diffusion politischer Innovationen geleistet werden. Darüber hinaus sollen theoriegeleitete Hypothesen auch die empirische Untersuchung anleiten.

Nationale Umweltpolitikinnovationen breiten sich zunehmend international aus. Ergebnis dieses seit den sechziger Jahren andauernden globalen Ausbreitungsprozesses ist eine weit reichende Transformation der nationalen ebenso wie der internationalen Umweltpolitik. Zentrale Merkmale dieser Entwicklung sind der kontinuierliche Auf- und Ausbau staatlicher und zivilgesellschaftlicher umweltpolitischer Handlungskapazitäten und eine tendenzielle Konvergenz umweltpolitischer Maßnahmen und Regelungsmuster. Der vorliegende Beitrag fragt nach den Ursachen und Mechanismen dieses eindrucksvollen Politikwandels. Warum und wie breiten sich umweltpolitische Innovationen international aus? Welche kausalen Prozesse liegen dem globalen Wandel nationaler Umweltpolitiken zugrunde? Welchen Mustern folgt die internationale Ausbreitung von Politikinnovationen?

In diesem Kapitel werden Ergebnisse einer vergleichenden Analyse zur Ausbreitung ausgewählter Umweltpolitikinnovationen vorgestellt. Ziel ist es, typische Muster einerseits der Ausbreitung von Innovationen oder Innovationstypen, andererseits des Übernahmeverhaltens einzelner Länder, Ländertypen oder Länderfamilien zu identifizieren. Dieser Überblick kann bei Fallstudien dazu dienen, den jeweiligen Fall im Spektrum der Länder und Innovationen zu verorten und die Besonderheiten des Falles bewusst zu machen. Teilweise erlauben die Daten auch plausible Vermutungen über die mögliche Bedeutung von Diffusionsmechanismen, die dann aber in vertiefenden Analysen überprüft werden müssten. Auf diesem Wege soll letzten Endes geklärt werden, welche Charakteristika von Innovationen, von Staaten und des internationalen Systems die Ausbreitung umweltpolitischer Innovationen begünstigen und welche sie hemmen.

Das vorliegende Kapitel analysiert die internationale Ausbreitung von Einspeisevergütungen und Quoten zur Förderung erneuerbarer Energieträger und versucht dabei, zwei grundlegende Fragen zu beantworten.

Die koordinierte Einführung gemeinsamer Energie/CO₂-Steuern wurde über einen Jahrzehnt auf OECD und EU-Ebene kommuniziert, wissenschaftlich befürwortet und lange Zeit politisch für nicht machbar erklärt. Erst im Jahre 2003 konnte auf EU-Ebene eine Einigung über Mindestenergiesteuersätze erzielt werden. Parallel zu diesen langjährigen Diskussionen auf multilateraler Ebene haben sich jedoch seit Ende der 1980er Jahre 12 Staaten für die Einführung nationaler Energie/CO₂-Steuern entschieden.

Umweltzeichen genießen in vielen Ländern ein hohes Ansehen. Diese umweltpolitische Innovation findet sich mittlerweile nicht nur in vielen Industrieländern, sondern auch in zahlreichen Schwellenländern. Umweltzeichen sind zwar eher als Ergänzung denn als Ersatz für die traditionellen Formen der Regulierung anzusehen (Harrison 1999: 110), doch ist zu erwarten, dass dieses neue umweltpolitische Instrument zukünftig eine wichtige Rolle in der Umweltpolitik spielen wird.¹⁶² Zudem haben aktuelle Studien gezeigt, dass sich Umweltzeichensysteme schneller verbreiten als andere Politikinstrumente der zweiten Generation (z. B. Umweltpolitikpläne, Nachhaltigkeitsstrategien oder Ökosteuern) (Kern et al. 2001).

Die Ziele, Institutionen und Instrumente der Umweltpolitik von Nationalstaaten sind sich in den letzen 30 Jahren ähnlicher geworden. Dieser empirische Befund warf die Frage nach den Gründen für dieses Phänomen auf: Stecken unabhängige Reaktionen auf ähnliche strukturelle Zwänge dahinter, oder lernen Staaten voneinander? Motiviert der ökonomische Wettbewerb zwischen den Staaten zu derartigen Prozessen der Angleichung regulativer Muster, oder ist diese Konvergenz das Ergebnis der nationalen Umsetzung international bindender Verpflichtungen? Bis zu welchem Grad sind Diffusionsprozesse als Ursache für diesen globalen Wandel auszumachen?