6. Der Mythos vom Energiewendekonsens. Ein Erklärungsansatz zu den bisherigen Koordinations- und Steuerungsproblemen bei der Umsetzung der Energiewende im Föderalismus

Lehmbruch sprach zunächst von einem „Strukturbruch“ zwischen den Regelsystemen (Lehmbruch 1976); diesen Begriff hat er dann später mit dem Begriff der „Verwerfungen“ abgelöst, um besser das Entstehen von Spannungen zwischen dem Parteienwettbewerb einerseits und der bundesstaatlichen Kooperation andererseits beschreiben zu können, auch wenn über Jahre hinweg die Regelsysteme relativ reibungslos funktionieren können (Lehmbruch 2000, S. 12 f.).

Vgl. ergänzend hierzu: Ausprägungen des föderalistischen Entscheidungssystems Abromeit (1984, S. 140–145) und Scharpf (1989); zur Parteipolitisierung des Bundesrats Abromeit (1982). Darüber hinaus wirkten und wirken sowohl die freiwilligen Formen der bundesstaatlichen Kooperation (Kropp 2010) als auch die Struktur der Interessenvermittlung (Czada 2014, 2015).

„Kernpunkt ihrer Empfehlungen war die Zustimmung zum Ausstieg aus der Kernenergie. Die Ethik-Kommission erklärte, dass der Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie innerhalb eines Jahrzehntes mit den Maßnahmen zur Energiewende abgeschlossen werden kann (Bundesregierung).“ Bundesregierung, https://​www.​bundesregierung.​de/​Content/​DE/​Lexikon/​StichworteAZ/​E/​ethikkommission.​html. Zugegriffen: 11. November 2016.

Die weiteren zwei politischen Ziele „Wettbewerbsfähigkeit“ und „Versorgungssicherheit“ sind dem klassischen energiepolitischen Zieldreieck entnommen, die rechtlich in § 1 Energiewirtschaftsgesetz verankert sind; als drittes Element zählt hierzu das Ziel der „Umweltverträglichkeit“.

Ausführliche Darstellung weiter unten.

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Kosten für die Einbindung der Erneuerbaren-Energien-Anlagen in das Verteilnetz sowie für den weiträumigen Transport des erzeugten Stroms aus diesen Anlagen (Übertragungsnetz).

Die Dissertation (Chemnitz i. E.) über die „Umsetzung der Energiewende im Föderalismus“ beschäftigt sich im Rahmen einer empirischen Analyse detaillierter mit diesen Problemlagen. Auch wenn der Schwerpunkt auf einen Vergleich der Bundesländer liegt, wird auch im Rahmen der Arbeit der folgenden Frage nachgegangen: Wie erfolgt die Koordination der Energiewende zwischen den Ländern (horizontal) selbst und zwischen den Ebenen (vertikal: EU – Bund – Länder – Kommunen) sowie zwischen den Fachressorts von Regierungen und Verwaltungen, die neu miteinander verwoben werden müssen.

Dabei ist „Dringlichkeit ein notwendiges Attribut aller Zwecke“ (Luhmann 1994 [1971], S. 156)“. Die Zeit spielt somit eine große Rolle bei der Umsetzung der Energiewende und wird im Sinne von Luhmann zu einem knappen Gut. Durch Terminsetzung und Befristung wird die Spannung aufgebaut, erhöht und aufrechterhalten, warum bis zum einem bestimmten Zeitpunkt die mit dem Zweck verbundenen Ziele erreicht werden müssen. Damit erhält der Zweck aber auch Hinweise darauf, was geschieht, wenn die Ziele der Energiewende nicht innerhalb des Zeitrahmens erreicht werden.

Vgl. zur definitorischen Abgrenzung Tausch, Kompromiss und Konsens Benz (2007), Scharpf (2006 [2000]). Zu den Strategien zur systematischen Minimierung des Konsensbedarfs bei Problemlagen der Konsenserzeugung vgl. Scharpf et al. (1976).

Hierbei handelt es sich um eine vierköpfige unabhängige Expertenkommission, deren Stellungnahmen zusammen mit dem Bericht der Bundesregierung zur Energiewende veröffentlicht und Bundestag und Bundesrat zugeleitet werden.

Deutlich bezeichnet der Sachverständigenrat in seinem am 02.11.2016 veröffentlichten Jahresgutachten 2016/2017, das Steuerungspaket des Klimaschutzes, das eng verbunden ist mit der Energietransformation, aus volkswirtschaftlich bewertender Sicht „radikales Maßnahmenpaket zum Umbau der deutschen (Industrie-)Gesellschaft“ ist (Sachverständigenrat Jahresgutachten 2016/2017, S. 439).

Das bis zum Jahr 2050 laufende Programm der Energiewende, auch in diesem Beitrag synonym als Energietransformation bezeichnet, umfasst nicht nur die Energiewirtschaft, sondern die Wirtschaft insgesamt und darüber hinaus Gesellschaft und individuelle Lebensweisen im Sinne einer langfristigen und umfassenden Transformation eines „großtechnischen Systems“ (Mayntz 1997 [1993]).

Die Energiewende steht in einer Reihe groß angelegter politischer Reformvorhaben in Deutschland. Dazu zählen in den 1970er Jahren der Strukturwandel in der Kohle- und Stahlindustrie, die „Modell-Deutschland“-Politik der sozial-liberalen Koalition bis zu einem ersten neo-liberalen Strategiewechsel nach 1982, die deutsche Vereinigung und die Reformagenda 2010 der rot-grünen Regierung Schröder.

In den Jahren 1998 bis 2005 war Deutschland das einzige Land, das im Rahmen von Selbstverpflichtungserklärungen der Verbände den Zugang zu den Energiemärkten (Netzzugang/-nutzung) regelte. Parallel wurden ab 2002 der Handel an der Börse (heutige European Energy Exchange) und der außerbörsliche Handel aufgebaut. Ab 2005 wurden die Selbstverpflichtungen durch den regulierten Marktzugang (Bundesnetzagentur) abgelöst, sodass seit diesem Zeitpunkt Markt und Regulierung das energiewirtschaftliche Geschehen bestimmen. Bis 2005 konnte sich allerdings aufgrund des nicht ausreichend funktionierenden Wettbewerbs durch Konzentrationsbewegungen der Energieversorgungsunternehmen eine oligopolistische Marktstruktur für leitungsgebundene Energien herausbilden.

Die Dissertation (Chemnitz) über die „Umsetzung der Energiewende im Föderalismus“ wird über diesen Beitrag hinaus im Rahmen einer empirischen Detailanalyse der Vergleich der Umsetzung der Energiewende in den Bundesländern Baden-Württemberg, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein durchgeführt. Hierbei werden u. a. auch die Entscheidungen in den Landtagen sowie die Koordination und Steuerung zwischen den Entscheidungs- und Handlungsebenen unter Berücksichtigung der Akteurs- und Interaktionskonstellationen (Mayntz und Scharpf 1995; Scharpf 2006) erfasst.

Hierbei sind die bundesstaatliche Grundlage der Bundesrepublik Deutschland oder die Hoheitsrechte der Länder berührt (vgl. Schmidt 2007, S. 203).

Wird ein Einspruch mit der Mehrheit der Bundesratsstimmen eingelegt, findet eine Rückbindung an den Bundestag statt, der wiederum mit der Kanzlermehrheit den Einspruch zurückweisen kann; gelingt es dem Bundestag nicht, ist das Einspruchsgesetz gescheitert.

Der vorliegende Beitrag konzentriert sich im Wesentlichen auf zwei Bundesorgane (Bundestag und Bundesrat) und lässt z. B. das Bundesverfassungsgericht aufgrund der zeitpunktbezogenen Entscheidungen außen vor.

Auf die unterschiedlichen Mehrheiten im Bundestag und Bundesrat sowie über die parteipolitischen Kräfteverhältnisse wird an entsprechender Stelle in diesem Beitrag eingegangen.

Vgl. Lippert (2012). Lippert unterscheidet hierbei den allgemeinen Konsens, der sich auf die gesamte Wertschöpfungskette bezieht, von dem sektoralen Konsens, der sich auf die Primärenergieträger bezieht und kooperativ begründet wird; zumeist liegt eine Vereinbarung zwischen dem Staat und den Wirtschaftsunternehmen vor, der legislativ flankiert und umgesetzt wird. Die Ausführungen in diesem Beitrag folgen dieser Unterscheidung weitestgehend. Im Gegensatz zu Lippert, der das Ende des Konsens Anfang der 1990er Jahre verortet, wird allerdings in diesem Beitrag auf Basis der Energiekonzepte ein früherer Bruch identifiziert, wie noch nachfolgend aufgezeigt wird.

Begründet wurde dies damals so wie heute auch mit dem gleichen Begründungsmuster: „Die Bundesregierung sieht dadurch die Chance, mit der Kommission über alle Optionen zu sprechen und deren Empfehlungen für eine konsensfähige Energiepolitik in ihren Entscheidungsprozeß einzubeziehen (Deutscher Bundestag, Drucksache 12/1799 vom 11.12.1991, S. 5).“

Paraphierte Vereinbarung vom 14.06.2000; unterschriebene Vereinbarung vom 11.06.2001.

Dass es sich beim Atomausstieg und der Energiewende 2011 auch nicht um einen mit der Wirtschaft gefundenen Konsens handelte, verdeutlichte die Aussage des damaligen Präsidenten des Bundesverbandes der Deutschen Industrie (Keitel) nach dem gesetzlichen Beschluss: „In weiten Teilen der Wirtschaft zeigt man sich höchst irritiert darüber, wie die Regierung Merkel die 'Energiewende' umgesetzt hat. Keitel wählte die höfliche Diktion, es sei schwierig, diesen radikalen Kurswechsel ungefragt zu akzeptieren (NZZ am 08.10.2011, S. 11).“

Die Kernenergie kann mit dem Beschluss zum Ausstieg in 2011 eindeutig dem alten System zugeordnet werden; alle weiteren energiewirtschaftlichen Modelle konventioneller und nicht konventioneller Art unterliegen dem Transformationsdiskurs.

Folgende Dokumente liegen der Analyse in diesem Kapitel zugrunde: Deutscher Bundestag, Dokumentations- und Informationssystem, Vorgänge der 17. Wahlperiode zu den Drucksachen 17/3050 i. V. m. 17/3049, 17/3426 (Energiekonzept), 17/3051 und 17/3052 (11./12. Änderung des Atomgesetzes zur Laufzeitverlängerung und zur Umsetzung EU-Richtlinie), 17/3053 (Energie- und Klimafonds) sowie 17/3054 (Kernbrennstoffsteuergesetz); Abstimmungsergebnisse gemäß Plenarprotokoll 17/68 vom 28.10.2010, S. 7222 ff.

Im Vorfeld der Bundestagsabstimmung schalteten im August 2010 rund 40 Spitzenvertreter aus Wirtschaft und Politik sowie seitens der Gewerkschaften einen „Energiepolitischen Apell“ in den großen Tageszeitungen, der sich im Wesentlichen gegen den Kernenergieausstieg und dem Rückzug aus der Kohle richtete. Hauptinitiatoren waren die Vertreter der vier Energiekonzerne E.ON, RWE, Vattenfall und EnBW, deren Vertreter gleichzeitig den Verein Energiezukunft für Deutschland gründeten, der den energiepolitischen Diskurs begleiten sollte. Vgl. u. a. Pressemeldungen Financial Times Deutschland vom 20.08.2010, https://​web.​archive.​org/​web/​20100822155432/​http://​www.​ftd.​de/​politik/​deutschland/​:​lobbyismus-der-energiepolitisch​e-appell-im-wortlaut/​50159145.​html. Zugegriffen: 5. November 2016; FAZ vom 21.08.2010: http://​www.​faz.​net/​aktuell/​wirtschaft/​unternehmen/​energiepolitisch​er-appell-40-manager-greifen-roettgens-politik-an-1643264.​html. Zugegriffen: 5. November 2016.

Mit dem 11. Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes wurde die Laufzeitverlängerung beschlossen und mit dem 12. Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes wurde die Richtlinie 2009/71/EURATOM über den Gemeinschaftsrahmen für nukleare Sicherheit (Sicherheitsvorkehrungen) in nationales Recht umgesetzt.

Bezüglich des Kernbrennstoffsteuergesetzes ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass nach der gescheiterten Klage der Versorger vor dem Europäischen Gerichtshof, dessen Richter in der Steuer keinen Verstoß gegen EU-Recht sahen, zwischenzeitlich die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gefallen ist, dass das Kernbrennstoffgesetz mit dem Grundgesetz unvereinbar und damit nichtig ist. Vgl. Bundesverfassungsgericht, Verfahren 2016, Ziffer 25/2 BvL 6/13, http://​www.​bundesverfassung​sgericht.​de/​DE/​Verfahren/​Jahresvorausscha​u/​vs_​2016/​vorausschau_​2016_​node.​html. Zugegriffen: 2. August 2016; Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 13. April 2017, Pressemitteilung 42/2017 vom 7. Juni 2017, https://​www.​bundesverfassung​sgericht.​de/​SharedDocs/​Pressemitteilung​en/​DE/​2017/​bvg17-042.​html. Zugegriffen: 1. August 2017.

Vgl. Unterrichtung Bundesrat Drucksache 609/10 vom 01.10.2010; Antrag der Bundesländer Drucksache 633/10 vom 08.10.2010; Empfehlung der Ausschüsse (Umwelt federführend, Finanzen, Inneres und Wirtschaft in beratener Funktion) Drucksache Bundesrat 633/1/10 vom 22.10.2010; Beschluss Bundesrat Plenarprotokoll 876 vom 05.11.2010, S. 410–415.

Zu den Beschlüssen vgl. Bundesrat Plenarprotokoll 877 vom 26.11.2010, S. 441–451; zu den Vorgängen Bundesrat: Bundesrat, Parlamentsdokumente, http://​www.​bundesrat.​de/​DE/​dokumente/​dokumente-node.​html, Dokumente zu den Vorgängen 683/10, 684/10, 686/10 und 687/10.

Für eine absolute Mehrheit wären im Bundesrat 35 Stimmen notwendig. Nach der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen wurde die schwarz-gelbe Regierung von der rot-grünen Koalition abgelöst, sodass zum Zeitpunkt der Entscheidung die schwarz-gelbe Regierungsmehrheit 31 Stimmen und die rot-rot-grüne Oppositionsmehrheit 21 Stimmen auf sich vereinigten; das neutrale Lager zählte 17 Stimmen.

Beschlussdrucksache des Bundesrats 687/10(B) vom 26.11.2010, S. 2 f.

Weitere 14 Stimmen wurden darüber hinaus nicht abgeben; davon 6 CDU/CSU, 2 FDP, 5 SPD, 1 B90/Die Grünen.

So fälschlicherweise bei Czada (2013) zum Atomausstiegsbeschluss im Bundestag zu finden: „[…] eine entsprechende, noch im Sommer 2011 zustande gekommene Änderung des Atomgesetzes von einer Allparteienmehrheit getragen wurde, […] (Czada 2013, S. 273; eigene Hervorhebung).“ Analog Czada (2014): Dort spricht er über eine „politische Allparteienkoalition (Czada 2014, S. 10 Online-Version)“, die es faktisch nicht gegeben hat.

Vgl. ausführlich Anhang.

Vgl. u. a. von Blumenthal (2008, S. 101).

Zur Bedeutung des Vermittlungsausschusses bei Konfliktlösungen unter der Voraussetzung einer Dominanz der Opposition im Bundesrat vgl. z. B. Lhotta (2000).

Mündete in zahlreiche Novellen und insbesondere in umfangreiche Reformen des Erneuerbaren Energien Gesetz in der 18. Legislaturperiode: „EEG 2.0 und 3.0“ führten die Ausschreibungspflicht ein und verringerten damit den Anteil des EEG-Stroms, der ohne Wettbewerb vergütet wird.

Die bundesweite Verteilung der lokalen Netzkosten steht immer noch zur Diskussion; gelöst ist lediglich die bundesweite Verteilung der regionalen Übertragungsnetzentgelte ab 2019 (Netzentgeltmodernisierungsgesetz).

Mündete in das umfangsreiche Konsultationsverfahren zum Strommarktdesign nebst Kapazitätsreserve; Fortführung über das Konsultationsverfahren Strom 2.0 (Strom 2030).

Eine Einigung wurde erst auf dem Energiegipfel im Frühjahr 2013 erzielt und mündete in die Planfeststellungsverordnung; die Aufgabe wurde auf die Bundesnetzagentur übertragen.

Die Zweifel an der soliden dauerhaften Finanzierung durch Einnahmen aus der Veräußerung von Emissionsberechtigungen, die die damaligen Oppositionsparteien im Bundestag geäußert haben, stellten sich im späteren Verlauf als berechtigt heraus. Durch Fehleinschätzungen hinsichtlich der Zertifikatspreise und fehlendem Risikomanagement brachen die Einnahmen weg und werden z. T. über den Haushalt finanziert.

Zum Beschluss des Vermittlungsausschusses vgl. Bundesrat 13.12.2012: http://​www.​bundesrat.​de/​SharedDocs/​pm/​2012/​194-2012.​html?​nn=​4374836, Zugegriffen: 18. November 2016.

Dass dies nicht unbedingt der Fall sein muss und diese generelle Aussage nicht ohne weiteres zu unterstützen ist, zeigt die Studie zur Fragestellung, ob die Rekommunalisierung eine strategische Option in der Energiewende sein kann, die empirisch anhand des Falls der Stadt Gelsenkirchen beantwortet wurde (Chemnitz 2012).

Vgl. hierzu auch Chemnitz (2012). Gemäß Rechtsprechung geht das Energiewirtschaftsgesetz auch über die leitungsgebundenen Energien hinaus (Lippert 2012).

Vgl. Rechtsprechung BVerfG, 20.03.1984 – 1 BvL 28/82. Siehe hierzu: Neue Juristische Wochenschrift Heft 34, 1984, S. 1872 ff.; Juristischer Informationsdienst, dejure.org:http://​dejure.​org/​dienste/​vernetzung/​rechtsprechung?​Gericht=​BVerfG&​Datum=​20.​03.​1984&​Aktenzeichen=​1%20​BvL%20​28/​82. Dieser Grundsatz gilt auch weiterhin; das Bundesverfassungsgericht hat in anderer Sache am 10.09.2008, aber unter Berücksichtigung dieses Schlusses, entschieden.

Folgende Dokumente liegen der Analyse Energiewende und Atomausstieg 2011 im Bundesrat zugrunde: Zu den Beschlüssen vgl. Bundesrat Plenarprotokoll 884 vom 17.06.2011, S. 292–296, Plenarprotokoll 885 vom 08.07.2011, S. 335–336; zu den Vorgängen Link Dokumentenabruf Bundesrat: Bundesrat, Parlamentsdokumente, http://​www.​bundesrat.​de/​DE/​dokumente/​dokumente-node.​html; Dokumente zu den Gesetzen: Gesetz zur Neuregelung des Rechtsrahmens für die Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien 1) alle Dokumente zu den Vorgängen 341/11 i. V. m. 392/11; Gesetz zur Neuregelung energiewirtschaftsrechtlicher Vorschriften 2) alle Dokumente zu den Vorgängen 343/11 i. V. m. 395/11; Gesetz über Maßnahmen zur Beschleunigung des Netzausbaus Elektrizitätsnetze 3) alle Dokumente zu den Vorgängen 342/11 i. V. m. 394/11; Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Errichtung eines Sondervermögens „Energie- und Klimafonds“ 4) alle Dokumente zu den Vorgängen 338/11 i. V. m. 389/11; Gesetz zur Stärkung der klimagerechten Entwicklung in den Städten und Gemeinden 5) alle Dokumente zu den Vorgängen 344/11 i. V. m. 396/11; Erste Gesetz zur Änderung schifffahrtsrechtlicher Vorschriften 6) alle Dokumente zu den Vorgängen 255/11 i. V. m.

Diese Einschränkung gilt, da die Ausschusssitzungen des Bundesrats nicht öffentlich sind und damit die entsprechenden Protokolle der Sitzungen als Datenmaterial der Untersuchung nicht zur Verfügung stehen. Wie der Bundesrat selbst auf seiner Homepage ausführt, ist gerade die Arbeit in den Ausschüssen „nicht unpolitisch“ (Bundesrat, Ausschüsse, Rubrik Arbeitsweise, http://​www.​bundesrat.​de/​DE/​bundesrat/​ausschuesse/​ausschuesse-node.​html. Zugegriffen: 13.11.2016), sodass aufgrund der fehlenden Datenbasis hierüber wertvolle Informationen über die politischen Interessen in den Ländern zum Stand der Beratungen nicht ausgewertet werden konnten. Auch gehen damit an dieser Stelle tiefere Erkenntnisse über die konkreten Positionen (Konsens/Dissens/Konflikt) verloren, die zwischen dem Bund und den Ländern auf der Bundesratsausschussebene (Artikel 53 Grundgesetz) bestehen. Damit gehen in der Synopse („Spalte Interessen/Bundesratsmehrheiten“) die parteipolitischen Interessen weitestgehend verloren, die jedoch im Rahmen der Dissertation mit Hilfe von Interviews und weiterem Datenmaterial konstruiert und entsprechend ergänzt werden. Auch können bei der Abstimmung im Bundesrat die Stimmenabgabe der einzelnen Länder im Einzelnen nicht nachvollzogen werden, da in den Plenarprotokollen lediglich das Abstimmungsergebnis „Mehrheit“/“Minderheit“ ausgewiesen ist.