6. Der Status quo des öffentlichen Einkaufs

Im folgenden Abschnitt werden die vorliegenden Erhebungen in chronologischer Reihenfolge ihres Erscheinens erläutert.

Das BMBF beauftragte im Jahr 2008 die Wegweiser GmbH, die TU Berlin und Orrick Hölters & Elsing¹ mit einer Untersuchung zur „innovativere[n] Beschaffung“. Die Ergebnisse sind nachzulesen in der Publikation „Einkäufer Staat als Innovationstreiber – Entwicklungspotenziale und Handlungsnotwendigkeiten für eine innovativere Beschaffung im öffentlichen Auftragswesen Deutschlands“. Die Autoren versuchen das öffentliche Beschaffungsvolumen für die Jahre 2001 bis 2006 sowie den innovationsrelevanten Anteil am Beschaffungsvolumen zu bestimmen. Insgesamt ermitteln sie Beschaffungsvolumina zwischen etwa 210 Milliarden Euro (2001) und etwa 247 Milliarden Euro (2006). Die Erhebung greift auf Daten des statistischen Bundesamtes und Haushaltspläne aus dem Jahr 2008 zurück; Sachaufwände und Sachinvestitionen gehen in die Berechnung ein. Für Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (FEU) wird auf Basis der Angaben zum Materialaufwand innerhalb der Jahres- und Geschäftsberichte auf ein Beschaffungsvolumen hochgerechnet. Eine weitere Detaillierung des Vorgehens wird im Rahmen des Wegweiser-Berichts allerdings nicht vorgenommen (Lorenz et al., 2009).

Die OECD gibt etwa alle zwei Jahre die Publikation „Government at a Glance“ heraus, in Abbildung 6.1 und Tabelle 6.1 sind die dort aufgeführten Zahlen zum Beschaffungsvolumen von 2007 bis 2015 zusammengefasst. Als einer von zwölf Bereichen wird die öffentliche Beschaffung über die Mitgliedsstaaten hinweg verglichen. Das Gesamtbeschaffungsvolumen, die strategische Beschaffung, die elektronische Beschaffung und die zentralisierte Beschaffung sind jeweils mit Indikatoren hinterlegt. Die OECD bedient sich einer annähernd gleichen Methodik wie folgend die EU, somit sind Abweichungen zwischen beiden Erhebungen nur marginal (OECD, 2009a; 2011; 2013; 2015; 2017).

Für die Entwicklung des Beschaffungsmarktes kann zudem die jährliche Erhebung der EU „Public Procurement Indicators“ herangezogen werden. Sie zieht unter anderem das Gesamtbeschaffungsvolumen, das Gesamtbeschaffungsvolumen als Prozentsatz des BIP, das Volumen und die Anzahl der in der Datenbank Tenders Electronic Daily (TED) veröffentlichten Beschaffungen heran. Laut den EU Public Procurement Indicators entwickelte sich das öffentliche Beschaffungsvolumen für Deutschland von 2011 bis 2015 wie in Abbildung 6.2 und Tabelle 6.2 illustriert:

Die Erhebung greift auf die in der Eurostat hinterlegten Statistiken zurück, das heißt auf Haushaltspläne und innerhalb dieser auf die beschaffungsnahen Ausgabeblöcke, zum Beispiel „intermediate consumption“ (mittlere Verbrauchs-/Konsumausgaben), „gross fixed capital formation“ (Bruttoanlageinvestitionen) und „social transfers in kind – purchased market production“ (Sozialleistungen, welche in Form von materiellen Gütern ausgegeben werden). Nicht enthalten in den EU Public Procurement Indicators sind Beschaffungsvolumina für Verteidigung und Sicherheit sowie FEU. In 2011 waren Leistungen staatlicher Versorgungsbetriebe noch berücksichtigt (European Commission, 2012a, S. 1 ff.), die zum Zwecke der Vergleichbarkeit mit den Folgejahren in Abbildung 6.2 jedoch herausgerechnet wurden (European Commission, 2016e).

Eßig und Schaupp führten im Jahr 2016 im Namen des Kompetenzzentrums für innovative Beschaffung (KOINNO) und des Forschungszentrums für Recht und Management öffentlicher Beschaffung (FoRMÖB) eine „Ermittlung des innovationsrelevanten Beschaffungsvolumens des öffentlichen Sektors als Grundlage für eine innovative öffentliche Beschaffung“ durch. Sie nahmen eine Abschätzung des gesamten öffentlichen Beschaffungsvolumens vor, um hieraus das innovationsrelevante Beschaffungsvolumen abzuleiten. In dieser Studie werden sowohl Sozialaufwendungen als auch FEU berücksichtigt, die Daten stammen aus Haushaltsplänen sowie Geschäftsberichten. Insgesamt beläuft sich demnach für das Jahr 2016 das Beschaffungsvolumen auf 348,5 Milliarden Euro. Davon entfallen etwa 32 Milliarden Euro auf den Bund, 26,5 Milliarden Euro auf die Länder, 65 Milliarden Euro auf die Kommunen, 9,5 Milliarden Euro auf Sozialversicherungen und 215,5 Milliarden Euro auf FEU (Schaupp & Eßig, 2016, S. 51).

Nach der Erhebung im Rahmen des Projektes zur Vergabestatistik im Jahr 2014 (Baumann et al., 2014, S. 49 ff.), an welcher 194 Vergabestellen mit einem Gesamtbeschaffungsvolumen von 5,58 Milliarden Euro teilnahmen², ergibt sich in der Betrachtung der Anzahlen gemäß Tabelle 6.3, dass circa 87 % der Vergaben auf den Unterschwellenbereich (USB) und etwa 13 % auf den Oberschwellenbereich (OSB) entfallen (die Zahlenbasis stammt aus 2013). Dies bestätigend, kommen auch die Autoren des Gutachtens zur öffentlichen Beschaffung aus 2007 zu dem Schluss, „dass Vergaben unterhalb der EU-Schwellenwerte etwa 80–90 % aller Vergaben ausmachen“ (Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, 2007, S. 7).

In der Aufteilung auf unterschiedliche Ebenen entfällt gemäß Tabelle 6.3 die Mehrzahl aller Aufträge auf den Kommunalbereich mit 41 %, gefolgt von der Landes- und Bundesebene (32 % versus 19 %).

Neben dem Blick auf die Anzahl ist in Ergänzung auch die Betrachtung des Volumens wichtig. Das Volumen der Aufträge verteilt sich gemäß Tabelle 6.4 zu etwa 64 % auf den Unterschwellenbereich und zu etwa 36 % auf den Oberschwellenbereich. Die Studie der Europäischen Kommission „Study on administrative capacity in the EU“ kommt für Deutschland sogar zu dem Schluss, dass (basierend auf Zahlen der TED aus 2013) nur 6 % aller Vergaben auf den Oberschwellenbereich entfallen und Deutschland das EU-Land mit der diesbezüglich geringsten Quote sei (European Commission, 2016c, S. 89).

In der Aufteilung auf unterschiedliche Ebenen sind gemäß Tabelle 6.4 die Bundesstellen mit 37 % führend, gefolgt von der Landesebene mit 34 % und letztlich der Kommunalebene mit 22 %. Indes nennt die Studie „Kommunale Beschaffung im Umbruch – Große deutsche Kommunen auf dem Weg zu einem nachhaltigen Einkauf?“ für den Kommunalbereich einen Anteil von 40–60 % am gesamten Beschaffungsvolumen (Beck & Schuster, 2013, S. 8). Hier gibt es also ebenfalls statistischen Klärungsbedarf.

Trotz – oder gerade aufgrund – der Unklarheiten in den Zahlen, wird die Bedeutung der Transparenz des Unterschwellenbereichs deutlich: Es handelt sich um einen Bereich, der keinesfalls zu vernachlässigen, sondern vielmehr klar zu beleuchten ist.

Hierbei zu beachten ist, dass sich der kommunale Bereich über eine weit höhere Zahl von Vergabestellen erstreckt als die Landes- oder Bundesebene. Zur Struktur der Vergabestellen nehmen Rambøll und das Institut für den Mittelstand (IfM) an, dass sich die „angenommenen 30 000 Vergabestellen zu 12 % auf Bundesebene, zu 30 % auf Landesebene und zu 58 % auf kommunale Ebene verteilen“ (Kröber et al., 2008, S. 34). Für Vorgehensmodelle und die Definition passender Maßnahmen ist es daher wichtig, die stark fragmentierte kommunale Ebene in geeigneter Weise zu berücksichtigen.

Eine weitere Frage betrifft jene nach der Verteilung der öffentlichen nationalen Vergaben auf die unterschiedlichen Verfahrensarten. Die Verfahrensarten sind die öffentliche Ausschreibung, die freihändige Vergabe mit Teilnahmewettbewerb, die beschränkte Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb, die freihändige Vergabe ohne Teilnahmewettbewerb und die beschränkte Ausschreibung ohne Teilnahmewettbewerb.

Zu einer Antwort trägt die Studie „Kostenmessung der Prozesse öffentlicher Liefer-, Dienstleistungs- und Bauaufträge aus Sicht der Wirtschaft und der öffentlichen Auftraggeber“ aus dem Jahr 2008 bei (Kröber et al., 2008). Die Autoren berechnen die Fallzahlen für nationale Vergaben anhand der Gesamtsumme aller öffentlichen Aufträge von geschätzten 262 Milliarden Euro. Von diesem Betrag werden 5,2 Milliarden Euro in Abzug gebracht für EU-Vergaben, die statistisch erhoben werden müssen. Der Anteil, welcher gemäß Bundesbauverband auf die Vergabeordnung für Bauleistungen Abschnitt A (VOB/A) entfällt, liegt bei etwa 30 Milliarden Euro, sodass für die Vergabeordnung für Dienstleistungen Abschnitt A (VOL/A) noch 226,8 Milliarden Euro verbleiben. Laut Vergabeordnung für freiberufliche Leistungen (VOF) darf unterschwellig nicht vergeben werden. Um hieraus Verfahrenszahlen zu ermitteln, mussten Kröber et al. durchschnittliche Auftragswerte schätzen und durch Expertengespräche validieren. Die Auftragswerte sind in der Studie mit 200.000 Euro bei VOB/A-Verfahren und 100.000 Euro bei VOL/A-Verfahren eingeordnet. Es ergeben sich damit pro Jahr etwa 150 000 Vergaben nach VOB/A und etwa 2,27 Millionen Vergaben nach VOL/A (Kröber et al., 2008, S. 142).

Damit lässt sich folgendes Bild für die VOB/A zeichnen:

Und für die VOL/A folgt:

Daraus resultiert, dass der Anteil der öffentlichen Ausschreibung gemäß Abbildung 6.3 bei immerhin 27 % für die VOB/A liegt (zusammen mit der beschränkten Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb sowie der freihändigen Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb bei knapp 44 %), der Anteil für die VOL/A gemäß Abbildung 6.4 jedoch nur bei knapp 9 % (zusammen mit der beschränkten Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb sowie der freihändigen Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb bei 23 %). Umgekehrt lag der Anteil der nicht-öffentlichen Verfahren für die VOB/A (beschränkte Ausschreibung ohne Teilnahmewettbewerb und freihändige Vergabe ohne Teilnahmewettbewerb) gemäß Abbildung 6.3 bei 56 % und für die VOL/A gemäß Abbildung 6.4 bei 77 % (Kröber et al., 2008, S. 142 ff.). Zu berücksichtigen ist, dass diese Zahlen mehr als zehn Jahre alt sind. Inwiefern sie eine Näherung an die Realität darstellen, lässt sich ohne Weiteres nicht überprüfen.

In der Studie „Einkäufer Staat als Innovationstreiber“, die sich ebenfalls auf Zahlen aus dem Jahr 2008 bezieht, wurden ähnliche Ergebnisse konstatiert, wobei dort nach föderalen Ebenen, aber nicht nach Vergabeordnungen unterschieden wurde: Das am wenigsten formalisierte und den Wettbewerb am stärksten beschränkende Vergabeverfahren der freihändigen Vergabe wird nach Abbildung 6.5 im nationalen unterschwelligen Bereich mit durchschnittlich knapp 41 % am häufigsten genutzt. Insbesondere auf der Ebene des Bundes wurde über die Hälfte der 2008 vergebenen Aufträge hierüber abgewickelt. Ein ergänzender Teilnahmewettbewerb im Vorfeld der freihändigen Vergabe erfolgte bei weiteren 7 % der Studienteilnehmer. Die öffentliche Ausschreibung kommt demgegenüber lediglich auf einen Anteil von etwa 23 %, obwohl dieses Verfahren die Regel ist, von der laut Vergaberecht nur in Ausnahmefällen abgewichen werden darf (Lorenz et al., 2009, S. 86).³

Im Gutachten für die öffentliche Beschaffung attestiert man für Bundesbehörden sogar, dass der Anteil der freihändigen Vergaben im Jahr 2005 88,4 % betrug (Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, 2007, S. 7).

Die Erhebungen zeigen deutlich, dass für Vergaben unterhalb der Schwellenwerte überwiegend intransparentere Verfahren genutzt werden. Dies müsste im Rahmen einer aktuellen Vergabestatistik (siehe Abschnitt 6.2.2) für den Unterschwellenbereich überprüft werden.

Nach der VergStatVO auf Basis von § 114 Abs. 2 GWB sind öffentliche Auftraggeber verpflichtet, bestimmte Daten zu öffentlichen Aufträgen zu Beschaffungsvorgängen im Oberschwellenbereich (§ 3 VergStatVO und Anlagen 1–7 der VergStatVO je nach Auftraggeber) und eingeschränkt auch im Unterschwellenbereich an das BMWi zu übermitteln (§ 4 VergStatVO).

Die zu übermittelnden Daten des Oberschwellenbereichs entsprechen jenen im Formular zur Mitteilung über vergebene Aufträge. Sie sind nach der Zuschlagserteilung im EU Amtsblatt beziehungsweise in der TED zu veröffentlichen (Europäische Union, 2019b). Für den Unterschwellenbereich müssen für Vergaben oberhalb von 25.000 Euro und bis zu den in § 106 GWB benannten Schwellenwerten (siehe Abschnitt 6.2.1.6) folgende Angaben gemacht werden:

Diese Angaben entsprechen im Wesentlichen den aktuellen rechtlichen Vorgaben (siehe vertiefend Abschnitt 6.3.2). Auch im Falle einer Öffnung dieser begrenzten Daten wäre es nicht möglich, das Einkaufsvolumen je Lieferant zu ermitteln, da der finale Lieferant als Datum nicht einmal statistisch übermittelt werden muss.

Das BMWi ist seit 2014 dabei, für die Erstellung dieser bundesweiten Vergabestatistik ein Tool zu entwickeln, mit dem künftig elektronisch und weitgehend automatisch relevante Vergabedaten nationaler und EU-weiter Ausschreibungen erfasst und ausgewertet werden können.

Laut einer Befragung durch das Projekt zur Erhebung der Ist-Situation im Jahr 2014 seien die vorhandenen Verfahren zur Übertragung von Daten an die EU arbeitsintensiv, fehleranfällig und verbesserungswürdig. Des Weiteren werden diese Daten vorrangig erhoben, um gesetzlichen Verpflichtungen nachzukommen – sie werden jedoch nicht als strategisches Lenkungsinstrument für den Einkauf genutzt. Eine Analyse der Daten erfolgt weder nach innen gerichtet, zum Beispiel im Rahmen der Nutzung von Synergieeffekten, noch nach außen, um etwa strategische Ziele wie die Förderung von Innovationen oder Nachhaltigkeit oder die stärkere Berücksichtigung von KMUs in den Vergabeprozessen umzusetzen (Baumann et al., 2014, S. 23 ff.).

Deutlich wird auch, dass einige Experten durchaus den Mehrwert einer einheitlichen Vergabestatistik darin sehen, dass

„… systematisch erhobene, erfasste und auswertbare Daten zur transparenteren Gestaltung der öffentlichen Beschaffung in Deutschland und politischen Rechenschaftslegung, zur Beantwortung parlamentarischer und Bürgeranfragen sowie auch zur Korruptionsbekämpfung beitragen (können)“ (Baumann et al., 2014, S. 30).

Noch darüber hinaus gehen die Forderungen zur Erhebung von Daten im Unterschwellenbereich (Baumann et al., 2014, S. 36 f.). Die befragten Experten seien sich einig über den Mehraufwand, der hieraus für Vergabestellen resultiere, gleichwohl sei es im Zuge umfassender Auswertungen zur Vergabe essentiell, den Unterschwellenbereich genauso wie den Oberschwellenbereich zu erfassen. Bezüglich Tiefe und Umfang der Erfassung gingen die Meinungen allerdings auseinander: Einige Experten würden sich für die gleichen Indikatoren wie für den Oberschwellenbereich aussprechen, andere nur für einen ausgewählten Umfang je nach Ziel (zum Beispiel ausgewählte Indikatoren bei EU-Statistikmeldungen, umfangreiche Indikatoren zur strategischen Steuerung). Allgemein befürworte man Bagatellgrenzen (allerdings ohne konkrete Vorschläge für diese), unterhalb derer keinerlei Erfassungen durchgeführt werden müssen. Interessant ist, dass es bereits einige Vergabestellen gibt, die Daten im Unterschwellenbereich analog jenen des Oberschwellenbereichs erfassen, wie Abbildung 6.11 zeigt.

Die Betrachtung getrennt nach Art der Vergabestellen ergibt ein gemischtes Bild. 14 % der Bundesstellen, 37 % der Landesstellen und 19 % der Kommunen melden für den Unterschwellenbereich die gleichen Daten wie für den Oberschwellenbereich. 10 % bis 19 % der Vergabestellen geben sogar an, dass sie darüber hinaus gehen. Dies sind in Summe 27 % der Stellen auf Bundesebene, 56 % auf Landesebene und 29 % auf kommunaler Ebene. Aus dieser Abbildung gehen nicht die Verfahrensarten hervor und daher auch nicht, ob dies nur nationale Vergaben mit EU-Charakter oder auch nationale Vergaben nach VOL/A und VOB/A betrifft. Wesentlich ist, dass die nationalen Vergaben mit EU-Charakter nur einen sehr geringen Anteil einnehmen – laut Vergabestatistik des BMI aus 2017 machen diese gerade einmal knapp 5 % aus¹⁴ (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2019b). Dennoch sieht man, dass durchaus ein erster Ansatz für eine Datenerhebung vorhanden wäre, der bereits teilweise – vorrangig durch Landesbehörden – genutzt wird (Baumann et al., 2014, S. 64).

Mit der automatisch erzeugten Vergabestatistik wäre es zusammengefasst möglich, eine erste Datenbasis für Bund, Länder und Kommunen für den Oberschwellenbereich (und stark eingeschränkt für den Unterschwellenbereich) zu erhalten (siehe Abschnitt 6.1).

„Erstmals kann damit zum Beispiel das jährliche Beschaffungsvolumen von Bund, Ländern und Kommunen und dessen Verteilung auf Liefer-, Dienst- und Bauleistungsaufträge verlässlich ermittelt werden“ (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2019d).

Jedoch muss auch festgestellt werden, dass die Chancen der neuen Vergabestatistik mit Blick auf weitergehende Einsatzwecke und Potentiale für den Unterschwellenbereich leider weitgehend ungenutzt geblieben sind.

Die technische und organisatorische Umsetzung der Vergabestatistik erfolgt durch das Statistische Bundesamt (Destatis). Die Inbetriebnahme der Vergabestatistik ist für das Jahr 2020 geplant. Bis zum Einsatz des neuen Vergabestatistiktools gilt § 8 VergStatVO. Hiernach müssen öffentliche Auftraggeber jährlich eine Aufstellung über die im Vorjahr vergebenen öffentlichen Aufträge an das BMWi übermitteln. Dies erfolgt aufgeschlüsselt nach Liefer-, Dienstleistungs- und Bauaufträgen, nach den einzelnen Vergabearten, den Auftragsgegenständen anhand der CVP-Codes sowie nach der Staatsangehörigkeit des erfolgreichen Bieters. Dies umfasst auch mindestens den Wert und die Anzahl der vergebenen Aufträge (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2019d).

Der öffentliche Einkauf beschafft Dienstleistungen und Produkte für seine Bedarfsträger. Dabei kann er auf unterschiedliche Organisationsformen zurückgreifen, je nachdem, welcher Grad an organisatorischer (De-)Zentralisierung sinnvoll erscheint – insbesondere vor dem Hintergrund eigener Ressourcen –, wie hoch der Standardisierungsgrad der zu beschaffenden Dienstleistungen und Produkte ist, wie ausgeprägt die Prozessformalisierung ist und inwieweit Spezialkenntnisse erforderlich sind. So können sechs wesentliche Varianten skizziert werden¹⁵ (siehe auch Abbildung 6.12): Dies sind die Beschaffung über eigene Vergabestellen, welche als zentrale organisatorische Einheit intern bei der jeweiligen Behörde angesiedelt sind und ausschließlich für diese beschaffen (Hattenhauer & Butzert, 2016), oder der Einkauf über eine punktuelle Zusammenarbeit als Zusammenschluss öffentlicher Auftraggeber, ohne dass ein Dritter, etwa eine zentrale Beschaffungsstelle, dazwischengeschaltet ist (zum Beispiel bei der Beschaffung von Spezialbedarfen für die Feuerwehr, Krankenhäuser oder Schulen). Sofern Synergieeffekte über eine größere Bündelung der Bedarfe erzielt werden sollen, ist dies mittels zentraler, institutionalisierter Beschaffungsstellen der öffentlichen Hand gemäß § 120 Abs. 4 GWB denkbar¹⁶. Ihre Aufgabe in Form eines Eigenbetriebs, einer Eigengesellschaft oder eines rechtlich unabhängigen Zweckverbands ist die Deckung der Bedarfe der beteiligten, öffentlichen Auftraggeber. Die zentrale Beschaffungsstelle muss dann die Rechtmäßigkeit des Vergabeverfahrens einhalten und es muss nach außen erkennbar sein, dass sie als zentrale Beschaffungsstelle tätig wird. Sie ist entweder öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich mit 100 % Besitz durch die öffentliche Hand organisiert. Im Falle einer gemischtwirtschaftlichen Gesellschaft handelt es sich um eine zentrale Vergabestelle in privatrechtlicher Form. Die Gesellschafter sind sowohl öffentliche Auftraggeber als auch private Investoren und die Gesellschaft handelt überwiegend für die öffentliche Hand. Auch unabhängige zentrale Beschaffungsstellen können als private Einkaufsagenturen als Vertreter der Kommunen oder als Zwischenhändler tätig werden. Ein Beispiel hierfür ist die TEK-Service AG¹⁷ (TEK-Service AG, 2019). Zu guter Letzt sind unabhängige Beschaffungsstellen zu nennen, die punktuell unterstützend und beratend als privatrechtlich organisierte Geschäftsbesorger tätig werden (Broens, 2019; Christmann et al., 2004, S. 27 ff.; Eßig, 2009, S. 311 ff.; Kloster, 2009, S. 6 ff.). Die (nicht abschließenden) Varianten geben einen Eindruck der Vielfalt der beschaffenden und datenerhebenden Stellen.

Die gemeinsame Basis für alle Organisationsformen ist der öffentliche Einkaufsprozess. Vorliegende Arbeit orientiert sich an der Definition gemäß OCDS:

„For public procurement OCDS defines a unique contracting process as: All the planning, tendering information, awards, contracts and contract implementation information related to a single initiation process. An initiation process may be a tender, a direct contract award, or a call to award a concession“ (Open Contracting Partnership, 2019b).

Demnach besteht der Gesamteinkaufsprozess aus fünf Schritten: Planung, Ausschreibung, Bewertung/Vergabe, Vertrag und Ausführung. Dies wird hier leicht modifiziert zu: Planung, Ausschreibung, Bewertung, Vergabe/Vertrag und Ausführung (siehe Abbildung 6.13). Die Vergabe wird dem Vertrag zugeordnet und die Bewertung als eigener Prozessschritt betrachtet, weil für die Transparenz der Prozessschritt der Bewertung inklusive Offenlegung der Selektionskriterien und Vergabeentscheidung sehr wichtig ist (Transparency International e. V., 2005).

Es handelt sich um einen übergreifenden Prozess; angrenzende Subprozesse wie die Lieferantenentwicklung oder die Gestaltung von Logistikprozessen, zum Beispiel Disposition, Transport und Lagerung, werden hier nicht weiter aufgeführt, da sie für die Arbeit nicht relevant sind. Deutlich wird, dass die Vergabe nur einen Ausschnitt des gesamten Prozesses von der Planung der Bedarfe bis hin zur Leistungserbringung darstellt: Sie fokussiert auf die operative, transaktionale Abwicklung von Ausschreibungen (hier die Prozessabschnitte Ausschreibung, Bewertung und Vergabe/Vertrag) (Eßig, 2008, S. 301).

Der alleinige Fokus auf diesen Ausschnitt wäre jedoch unter dem Blickwinkel einer Öffnung des öffentlichen Einkaufs zu begrenzt, da er den Gesamtzyklus der Beschaffung vernachlässigen würde. So können sich gerade bei der Planung der Bedarfe sowie der Kontrolle der Ausführung erhebliche Einfluss- und Optimierungsmöglichkeiten bieten (Christmann et al., 2004, S. 24; Eßig et al., 2013, S. 26 f.; Institut für den öffentlichen Sektor e. V., 2017, S. 21). Diese Prozessabschnitte sind jene mit dem größten Risiko für Korruption (Heggstadt & Froystad, 2011, S. 2; Transparency International e. V., 2014b, S. 21).

Des Weiteren werden den Prozessschritten insgesamt 31 Datenpunkte (siehe Tabelle 6.10) zugewiesen, die – zumindest in nicht-elektronischer Form – vorliegen (sollten), da sie zum jeweiligen Zeitpunkt erzeugt wurden. Auf diese Punkte wird in der Portalanalyse (siehe Abschnitt 7.​3.​9) und in der Online-Befragung (siehe Kapitel 8) Bezug genommen.

Die genutzten Datenpunkte gemäß Tabelle 6.10 sind weder abschließend noch ein bereits fixiertes Modell. Sie dienen vielmehr der Veranschaulichung. Die Auswahl der Daten beruht auf folgenden Überlegungen:

Im Zentrum des Interesses steht die Abbildung des Einkaufsprozesses über alle Phasen. Die praktische Abbildbarkeit in der Analyse, aber auch in der späteren Online-Befragung, muss gewährleistet werden. Aus diesem Grund wird auf ein sehr umfängliches Datenschema wie zum Beispiel jenes im OCDS mit bis zu 364 Daten verzichtet (Open Contracting Partnership, 2019i), sondern auf maximal 25 bis 30 Datenpunkte zurückgegriffen. Es wird nicht nach Verfahrensart beziehungsweise Vergabeverordnung unterschieden, um die Komplexität nicht unnötig zu erhöhen. Die Quellen des Datenschemas sind die juristischen Vorgaben, eigene Praxiserfahrungen sowie die Implementierungsempfehlungen des Projektes Digiwhist. Letztere enthalten ein reduziertes Datenschema mit etwa 39 Datenpunkten (Mendes & Fazekas, 2018, S. 18).

Einige Kategorien, die bei Digiwhist dem Teilprozess der Vergabe zuzuordnen sind, wurden herausgekürzt – gleichzeitig wurde die Detaillierung begrenzt (zum Beispiel „finaler Lieferant“ ohne Präzisierung der Adresse als separates Datum – dies wird impliziert.), um dafür andere Teilprozesse abzubilden, zum Beispiel die Planung und Ausführung. Im Rahmen eines gegebenenfalls nachgelagerten Projektes kann eine Betrachtung der nun ausgelassenen Daten aber durchaus sinnvoll sein.

Die erhobenen Daten im Planungsprozess geben Auskunft darüber, ob Informationen, welche zur Initiierung der Ausschreibung notwendig sind (ex-ante), veröffentlicht werden (zum Beispiel vorgeschaltete Bedarfsanalysen). Ein hoher Grad an Transparenz in diesem Bereich wäre von öffentlichem Interesse, da unabhängige Akteure überprüfen könnten, anhand welcher Kriterien die ausschreibende Stelle das Vergabeverfahren eröffnet hat.

Die Kriterien, welche im Prozessabschnitt der Ausschreibung geprüft werden, beziehen sich zunächst auf generelle Informationen der Vergabeverfahren. Es geht beispielsweise um die Bezeichnung/Beschreibung der Veröffentlichungen oder um Informationen über die Vergabestelle beziehungsweise den Auftraggeber. Des Weiteren wird in dieser Phase überprüft, welche weiteren – teilweise sensiblen – Informationen bezüglich laufender Ausschreibungen veröffentlicht werden. Dazu zählen beispielsweise Eignungskriterien (wirtschaftliche/finanzielle sowie technische Leistungsfähigkeit des Bewerbers, Mindestjahresumsatz, Bilanzen, ISO-Zertifizierungen) und Fristen (Teilnahme- und Angebotsfristen). Die Daten, welche in der Ausschreibungsphase generiert werden, stellen kritische und notwendige Informationen zur Gewährleistung einer transparenten Vergabe und eines fairen Wettbewerbs dar. Vor allem für potentielle Bieter ist ihre Veröffentlichung von großem Interesse.

In der Prozessphase der Bewertung erfolgt die Prüfung der Eignung der Mitbietenden (basierend auf den zuvor kenntlich gemachten Eignungskriterien), aber auch die Anzahl und Höhe der eingegangenen Angebote und die Gewichtung der Zuschlagskriterien, die zuvor kommuniziert wurden. So ergibt sich eine nachvollziehbare und überprüfbare Bewertungsgrundlage für die Auswahl des finalen Lieferanten.

Die erhobenen Daten in der Vergabephase beziehen sich vor allem auf die ex-post Nachvollziehbarkeit. Eine hohe Transparenz in diesem Bereich ermöglicht Mitbietenden, die den Zuschlag nicht erhalten haben, zu überprüfen, wer den Zuschlag erhalten hat und welche Faktoren dabei für die Vergabestelle entscheidungskritisch waren. Auch für Aufsichtsorgane und Bürger wäre eine detaillierte Aufbereitung von vergebenen Aufträgen notwendig hinsichtlich der Nachvollziehbarkeit der endgültigen Entscheidungsgrundlage(n) für abgeschlossene Vergabeverfahren. Nur so kann man beispielsweise überprüfen, ob bestimmte Unternehmen in einem bestimmten Zeitraum gegenüber Mitbietenden bevorzugt werden. Alles in allem sind die Kriterien der Vergabephase mit großer Sorgfalt zu betrachten, da eine hohe Transparenz tiefe Einblicke in die detaillierte vertragsrechtliche Ausgestaltung erlaubt und der Entscheidungsprozess der Vergabestelle offengelegt wird.

Anhand der Daten, welche in dieser Phase erhoben werden, lässt sich überprüfen, ob die Annahmen, die in der Planungsphase getroffen wurden und die Ausschreibung maßgeblich beeinflussten, realistisch getroffen wurden: Sind die analysierten Bedarfe erfüllt? Ist der erstellte Business Case eingetreten? Außerdem kann in dieser Phase auch nachvollzogen werden, ob etwaige Nachverhandlungen stattgefunden haben. Eine Transparenz in diesem Bereich ermöglicht folglich Rückschlüsse auf die Leistung der Vergabestellen.

Die jeweiligen Daten der einzelnen Prozessschritte werden bereits veröffentlicht oder könnten in bestehenden Formaten wie der Auftrags- oder Vergabebekanntmachung veröffentlicht werden (siehe auch Abbildung 6.14). Inwieweit dies der Fall ist und welche Empfehlungen sich hieraus ergeben, wird in Abschnitt 7.​3.​9.​4 im Rahmen der Portalanalyse näher betrachtet.

In der abschließenden Betrachtungsweise muss der Abgleich der Daten mit den juristischen Vorgaben erfolgen, um zu sehen, welche der Daten bereits heute veröffentlicht werden müssen und welche nicht. Tabelle 6.11 führt auf, welche (möglichen) Daten der Veröffentlichungspflicht unterliegen. Sofern in Klammern nicht anders dargestellt, gelten die Aussagen (J = Ja; N = Nein) für beide Bekanntmachungstypen (Auftragsbekanntmachung, Vergabebekanntmachung).

Tabelle 6.11 verdeutlicht, dass die Veröffentlichung von Daten in den Prozessschritten Planung, Bewertung und Ausführung in keiner der Vergabeordnungen und Bekanntmachungsarten vorgesehen ist. Erwartungsgemäß sind die Vorgaben im Bereich der Ausschreibung am größten, im Prozessschritt Vergabe/Vertrag ist lediglich der finale Lieferant im Sinne der Vergabebekanntmachung vorgesehen. Auf dieses Modell werden folgend die Analysen und Ergebnisse in Abschnitt 7.​3.​9.​4 angewandt.

Die Ministererklärung von Manchester vom 24. November 2005 sah vor, dass bis 2010 „alle öffentlichen Institutionen in Europa die Fähigkeit haben, 100 % ihres Einkaufs elektronisch abzuwickeln“, und „mindestens 50 % der öffentlichen Beschaffungen mit einem Auftragsvolumen oberhalb des EU-Schwellenwerts auf elektronischem Wege durchgeführt werden“ (UK Presidency of the EU 2005, 2005, S. 4 f.). Da einige Jahre später die eVergabe trotz ambitionierter politischer Ziele immer noch bei nur 5 % aller in der EU durchgeführten Vergabeverfahren lag, wurden 2010 mit dem Grünbuch (Europäische Kommission, 2010c) sowie 2012 mit der „Strategie für E-Procurement“ (European Commission, 2012b) diverse Vorschläge zum Ausbau der E-Beschaffung und zur Erreichung der Ziele der Strategie EU 2020 erarbeitet. In den vergangenen Jahren wurde viel Forschung rund um die Vorteile und Nachteile betrieben¹⁸, daher sei in Tabelle 6.12 im Rahmen einer SWOT-Analyse nur auf wesentliche Aspekte verwiesen, die mit E-Procurement verbunden werden (Cattaneo & Lifonti, 2012; European Commission, 2019b; Panda & Sahu, 2012).

Seitdem wurden zahlreiche Maßnahmen ergriffen, um die Vorteile zu verwirklichen und die Hindernisse zu reduzieren. Einer der wesentlichen Treiber war die Vergaberechtsreform in 2016 (siehe Abschnitt 6.2.1.10), aber auch begleitende Projekte auf europäischer Ebene wie zum Beispiel die „Einheitliche Europäische Eigenerklärung (ESPD; European Single Procurement Document)“, „eCertis“ und „Pan-European Public Procurement OnLine (PEPPOL)“¹⁹ (European Commission, 2019e).

Flankierend wurde außerdem die Direktive 2014/55/EU ins Leben gerufen, welche die elektronische Rechnungsstellung vorsieht. Hiervon erhofft man sich positive Nebeneffekte auf die Automatisierung weiterer Phasen, zum Beispiel der elektronischen Bestellung, Zahlung und Archivierung (Europäische Kommission, 2013, S. 4). Immerhin konstatierte die World Bank Group im Benchmarking Report 2017, dass 154 der 180 untersuchten Länder ein E-Procurement-Portal besaßen (The World Bank Group, 2017a). Somit scheint es hier positive Veränderungen zu geben.

Es wurden demnach auf europäischer Ebene wichtige Maßnahmen ergriffen, um die Anwendung elektronischer Lösungen im öffentlichen Einkauf zu forcieren. Mit Blick auf Technologienutzung/-kompetenz, die elektronische Verwaltung und Vorhaltung von Daten sowie die Akzeptanz bei den Anwendern stellen sie eine wichtige technische Ausgangsbasis für die Öffnung des öffentlichen Einkaufs dar. Allerdings begründen die technischen Möglichkeiten, sofern vorhanden, allein noch keine Öffnung des Einkaufs: Sie sind eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung. Zusätzlich müssten diese Maßnahmen nicht nur auf den Oberschwellenbereich, sondern erweiternd auch auf den Unterschwellenbereich angewendet werden.

Die Nutzung von E-Procurement bei öffentlichen Vergaben in Deutschland vor der Vergaberechtsreform in 2016 lag anteilig zwischen 5 % und 15 % (Europäische Kommission, 2013; Langenbach, 2016). Obwohl die Vorteile von den Beteiligten gesehen wurden, war kaum Fortschritt in der Umsetzung zu verzeichnen. So gaben in einer im Jahr 2007 durchgeführten Studie die 155 befragten Körperschaften mit 92 % an, die Vorteile zu erkennen, gleichwohl lag die Anwendung der elektronischen Beschaffung nur bei 30 %. Unter den eingesetzten elektronischen Lösungen befanden sich zu 89 % die Verwendung von E-Mail, zu 65 % die Nutzung elektronischer Einkaufsportale im Internet und zu 55 % Preissuchmaschinen im Internet (Thome et al., 2007). Dies zeigt, dass zu diesem Zeitpunkt eher noch von partiellen statt durchgängigen Lösungen gesprochen wurde. Eine Fallstudie aus 2011 bestätigt ebenfalls, dass auf kommunaler Ebene die Vorteile des E-Procurement überwiegend wahrgenommen würden, aber davon auszugehen sei, dass E-Procurement nicht in der Breite genutzt werde, solange die bestehenden Lösungen als heterogen, unreif und teuer angesehen würden (Huntgeburth et al., 2012, S. 9).

Etwa im gleichen Zeitraum wurde das Projekt „xVergabe“ initiiert. Die „xVergabe“ ist ein im Jahr 2007 gegründetes Projekt des Landes Nordrhein-Westfalen, des Bundesverbands Materialwirtschaft, Einkauf und Logistik (BME) und des Beschaffungsamts des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat (BMI), welches sich bis zum heutigen Tag fortsetzt. Treiber hierfür war die vielfach bemängelte und fehlende Interoperabilität von mehr als 330 Vergabeportalen in der EU (Bagriantseva, 2014). Aus der Heterogenität der eingesetzten Lösungen resultierte, dass es keine Standardisierung von Softwareprodukten geben konnte und dass Bieter gezwungen waren, sich in unterschiedlichste technische Lösungen einzuarbeiten, um an allen Ausschreibungen teilnehmen zu können. Dies kann gerade bei KMUs zu einem unzumutbaren Zusatzaufwand führen und vom Bieterverfahren abhalten, was folglich den Wettbewerb reduziert. Das Projekt „xVergabe“ hatte aus diesem Grund zum Ziel, einen einheitlichen Bieterzugang zu den unterschiedlichen Vergabeportalen der öffentlichen Hand zu schaffen. Es wurde ein plattformübergreifender Daten- und Austauschstandard definiert (Karich, 2017). Diese Schnittstelle wurde 2015 im Rahmen der Maßnahme „E-Beschaffung“ als Bestandteil des Regierungsprogramms „Digitale Verwaltung 2020“ als nationaler Standard bestätigt (Beschaffungsamt des Bundesministeriums des Innern, 2015; Geschäftsstelle IT-Planungsrat im Bundesministerium des Innern, 2019a). Mit einer einzigen Anwendung wäre damit die Teilnahme an Vergabeverfahren von Bund, Ländern und Kommunen möglich. Im Oktober 2019 wurde schließlich durch den IT-Planungsrat bekannt gegeben, dass die bisherige Arbeitsstruktur ausgesetzt wird und eine neue Beschlussvorlage zu erarbeiten ist (Deutsches Vergabenetzwerk GmbH, 2019). Das bedeutet, dass der Standard immer noch nicht flächendeckend zur Anwendung bereitsteht.

Nachdem die elektronische Vergabe schrittweise ab April 2016 eingeführt wurde, ging man zum Jahresende 2016 davon aus, dass etwa zwei Drittel aller Vergabestellen elektronische Kommunikationsmittel verwenden. Allerdings wurden überwiegend Bekanntmachungen und Vergabeunterlagen elektronisch bereitgestellt. Nur in einem Drittel der Verfahren mussten Angebote elektronisch eingereicht werden (Langenbach, 2016). Der gesamtheitliche Austausch der Unterlagen ist ab Oktober 2018 für den Oberschwellenbereich verpflichtend, ab spätestens Januar 2020 für den Unterschwellenbereich (siehe Abschnitt 6.2.1.10). Insgesamt lässt sich feststellen, dass das Prinzip der Freiwilligkeit, welches bis zur Vergaberechtsreform im Jahr 2016 galt, wenig Fortschritt nach sich gezogen hat. Erst die „von oben“ verordnete Reform hat für die notwendigen (ersten) Veränderungen im Oberschwellenbereich gesorgt. Aktuell fehlen allerdings Zahlen zum Status quo der gesamthaften Anwendung elektronischer Mittel sowohl im Ober- als auch im Unterschwellenbereich.

Da Transparenz und Korruption gern eine Wechselwirkung zugeschrieben wird (mehr Transparenz wirkt korruptionsvermeidend, weniger Transparenz fördert korruptes Handeln), soll in diesem Kapitel hierauf mit Bezug auf den öffentlichen Einkauf näher eingegangen werden.