Die Außenpolitik der USA

Das amerikanische Präsidentenamt gilt zu Recht als eine der mächtigsten politischen Positionen weltweit. Das hängt erstens damit zusammen, dass die USA seit vielen Jahrzehnten unangefochtene Weltmacht sind und über erhebliche Machtmittel verfügen. Diese stehen dem Präsidenten zur Verfügung. Zweitens verfügt der Präsident über eine hohe Legitimation, weil er direkt gewählt ist. Drittens hat er in der politischen Auseinandersetzung mit der Legislative erhebliche Einflusschancen, seine Politik auch durchzusetzen. Gleichwohl kann er in der Außenpolitik nicht schalten und walten wie er will, sondern muss für seine Politik werben und andere davon überzeugen: die eigene Partei, die Legislative, die Öffentlichkeit – und andere Regierungen und Gesellschaften, wenn die USA internationale Führung übernehmen wollen. Der amerikanische Präsident wird unabhängig von der Legislative vom Volk – über ein Wahlleutekollegium – gewählt. Er ist Staatsoberhaupt, Regierungschef und Oberkommandierender der Streitkräfte in einer Person und spielt auch noch eine gewichtige Rolle im legislativen Prozess der USA. Dies bedeutet eine besonders starke Legitimation, um seine politischen Aufgaben zu erfüllen, die sich ihm als oberste Autorität der Exekutive (Chief Executive) und Oberbefehlshaber der Streitkräfte (Commander-in-Chief) stellen. Dazu gehören auch außenpolitische Planungen, Entscheidungen und Umsetzungen.

Der amerikanische Kongress ist ein faszinierender Untersuchungsgegenstand. Er kann auf eine lange und reiche Geschichte zurückblicken und hat für die Entwicklung der USA in jeder historischen Phase eine jeweils wichtige, wenn auch sehr unterschiedliche Rolle gespielt. Seine Legislaturperiode beginnt seit dem 20. Amendment der Bundesverfassung (1933) jeweils am 3. Januar eines ungeraden Jahres und dauert zwei Jahre. Derzeit ist der 115. Kongress zusammengetreten, der vom 3. Januar 2017 bis zum 3. Januar 2019 tagen wird. Der Kongress kann sich weder selbst auflösen, noch kann er vom Präsidenten aufgelöst werden. Deshalb stehen die jeweiligen Legislaturperioden fest.

In den Vereinigten Staaten von Amerika wird die Formulierung außenpolitischer Entscheidungen vom Präsidenten dominiert. Da jener gemäß der Verfassung als Staatsoberhaupt das Land gegenüber anderen Staaten und der internationalen Gemeinschaft repräsentiert, kommt dem Präsidenten diese zentrale Rolle rechtlich zu. In der Ausübung dieser Kompetenz wird er erstens vom Kongress – insbesondere vom Senat – kontrolliert und zweitens von einer Vielzahl von bürokratischen Akteuren – insbesondere auch bei der Implementation außenpolitischer Entscheidungen – unterstützt und beeinflusst. In diesem Kapitel soll der zweite Aspekt betrachtet und dargelegt werden. Im Mittelpunkt stehen dabei die Fragen, welche bürokratischen Akteure eine Rolle in der Formulierung von Außenpolitik einnehmen, welche thematischen Aspekte diese Akteure bearbeiten, und wie wirkungsmächtig sie die Außenpolitik der Vereinigten Staaten von Amerika beeinflussen können. Für die Beantwortung der Frage nach der Wirkungsmächtigkeit ist es notwendig, die Organisation, Größe und das Budget der einzelnen bürokratischen Stellen zu analysieren.

Die amerikanischen Dienste müssen dazu beitragen, viele sich teilweise überschneidende und sich möglicherweise auch widersprechende außenpolitische Ziele zu erreichen. Zu diesen Bestrebungen zählen die Durchsetzung der amerikanischen Sicherheits- und politischen Interessen, die Abwehr der Spionage durch andere Staaten und deren Dienste, die Begünstigung von Wohlstand, Sicherheit und Offenheit in einer globalisierten Welt sowie die Sicherung strategischer Allianzen. Außerdem müssen die innenpolitischen Zielsetzungen, wie die des Heimatschutzes, des allgemeinen Schutzes vor Bedrohungen – durch andere Staaten, durch ausländische und inländische Terroristen und durch Proliferation – mit der Gewährleistung der Demokratie, der bürgerlichen Freiheiten, der Rechtsstaatlichkeit und des Rechts auf Privatsphäre in Einklang gebracht werden.

Bei der Analyse der innenpolitischen, vor allem der wirtschaftlichen Faktoren amerikanischer Außenpolitik sind Militär-Industriepolitik und der militärisch-industrielle Komplex zwei zentrale Konzepte, die das außenpolitische Verhalten der Weltmacht USA erklären helfen. Ein klares Feindbild hat in der amerikanischen Geschichte immer wieder dazu gedient, die Wirtschaft zu fördern und Geld für Militär und Geheimdienste zu mobilisieren. Es besteht heute wieder die Gefahr selbsterfüllender Prophezeiungen sowie die Unsicherheitslage eines globalen Rüstungswettlaufs: vor allem zwischen China und den USA und ihren Alliierten, die Tribut für die Pax Americana zollen müssen.

Die öffentliche Meinung spielt in den USA eine besondere Rolle. Dies hängt einerseits mit dem herausgehobenen demokratischen Selbstverständnis des Landes seit der Amerikanischen Revolution und mit Woodrow Wilsons Absage an die Geheimdiplomatie während des Ersten Weltkrieges zusammen. Andererseits gibt es einen Zusammenhang mit der amerikanischen Avantgarderolle in der Mediennutzung und Meinungsforschung. In Deutschland reichen die Anfänge der Meinungsforschung zwar bis ins Kaiserreich zurück, die USA erlangte mit ihren opinion polls aber bei der Entwicklung repräsentativer Meinungsfragen eine Vorbildfunktion. Von George Gallup holte sich die Pionierin der deutschen Meinungsforschung, Elisabeth Noelle, ihr know-how, mit dem sie in der Nachkriegszeit das Institut für Demoskopie (wörtlich bedeutet die griechische Wortzusammensetzung Volksbeschau) in Allensbach aufbaute. Die amerikanischen Besatzungsbehörden führten unmittelbar nach der Niederwerfung des Dritten Reiches in ihrer Besatzungszone Umfragen über die öffentliche Stimmung durch, um Aufschluss über die Einstellung gegenüber den Besatzungsmächten und den noch vorhandenen Grad der Nazifizierung beziehungsweise des Autoritarismus zu erhalten.

Außenpolitik setzt sich aus vielen Komponenten zusammen. Interessen und Institutionen, Personen und Entscheidungsprozesse – und alles dies wird durch Normen grundiert. Historische Erfahrungen, bewährte Orientierungen, Konzepte des Wünschbaren erhalten eine gemeinsame Verdichtung im normativen Gefüge, das die Politik trägt. Dieser allgemeine Befund gilt in besonders markanter Weise für die USA. Die vielschichtige Einwanderungsgesellschaft bedarf besonders dringlich der normativen Identität, als Halt und Stabilitätsfaktor. Im Grunde ist Amerika als eine normative Idee zu begreifen. Also stellt sich die Frage, welche Normen die amerikanische Außenpolitik tragen. Der Inhalt lässt sich im Kern als liberal und individualistisch, als egalitär und anti-etatistisch beschreiben. Von Generation zu Generation wird jedoch mit unterschiedlicher Intensität an diese Ideale geglaubt. Die normative Identität amerikanischer Außenpolitik begrenzt der Sorgehorizont der Ideale nicht auf das amerikanische Territorium. Die USA begrüßen die Geltung dieser Ideale weltweit.

Das Verhältnis der Vereinigten Staaten zu internationalen Organisationen und Institutionen wird von wissenschaftlichen Beobachtern übereinstimmend als ambivalent, paradox und widersprüchlich charakterisiert. Auf der einen Seite engagierten sich die USA und amerikanische zivilgesellschaftliche Organisationen in besonderer Weise zugunsten der Gründung und Stärkung internationaler Organisationen und amerikanische Regierungen drückten gleich drei Nachkriegsordnungen einen multilateralen Stempel auf. Auf der anderen Seite blieb das Verhältnis der USA zu internationalen Organisationen skeptisch und gestaltete sich zeitweise geradezu feindlich. Dem System kollektiver Sicherheit in Form des Völkerbundes, maßgeblich inspiriert von Präsident Woodrow Wilson, traten die USA gar nicht bei. Die Einrichtung der internationalen Handelsorganisation, die nach den Plänen Präsident Trumans zum Kernstück der Nachkriegsordnung im wirtschaftlichen Bereich werden sollte, lehnte der amerikanische Kongress ab. Und die von Präsident George H. Bush 1991 ausgerufene Neue Weltordnung geriet schon unter seinem Nachfolger in die Krise. Im Laufe der 1990er Jahren spitzte sich die Kritik an internationalen Organisationen sowie dem außenpolitischen Leitbild des Multilateralismus immer weiter zu und kulminierte während der ersten Amtszeit Präsident George W. Bushs mit der Kündigung eines zentralen Vertrages der Rüstungskontrolle und der Kampfansage an andere multilaterale Abkommen. Erst während der Präsidentschaft Obamas entwickelten die USA wieder ein konstruktiveres Verhältnis zu internationalen Organisationen, auch wenn der scheidende Präsident eher von Partnerschaften als von Multilateralismus spricht. Im Folgenden werden im ersten Schritt das ambivalente Verhältnis der USA zu internationalen Organisationen etwas eingehender beschrieben und im zweiten Schritt verschiedene Erklärungen des amerikanischen Verhaltens vorgestellt. Mögliche Erklärungen nehmen zum einen auf externe Faktoren und hier insbesondere die Machtposition der USA Bezug, zum anderen auf interne Faktoren wie den amerikanischen Exzeptionalismus, die Präferenzen von Wählern und Interessengruppen und die Struktur des politischen Systems.

Der Staat wurde erfunden, um die Sicherheit seiner Bürger zu gewährleisten – Sicherheit vor einander und Sicherheit vor anderen. Die innere Sicherheit, wie sie im Gewaltmonopol und der Hobbes’schen Idee des Leviathans zum Ausdruck kommt, ist in unserem Zusammenhang nicht interessant; umso bedeutender ist jedoch die Rolle des Staates beim Schutz vor äußeren Bedrohungen – sie zu erfüllen ist seine primäre Aufgabe.

Die US-amerikanische Währungspolitik umfasst zunächst die auf Preisstabilität und Beschäftigungswachstum gerichtete nationale Geldpolitik der Vereinigten Staaten. Aufgrund der dominanten Stellung des Dollars in der Weltwirtschaft zählt zur US-Währungspolitik weiterhin auch die internationale Dimension der nationalen Geldpolitik. Dieser Beitrag zeigt zunächst die strukturellen Voraussetzungen der US-Währungspolitik auf. Daran anschließend werden die wichtigsten Institutionen und Akteure vorgestellt. Wie die US-Regierung mit währungspolitischen Instrumenten außen- und sicherheitspolitische Interessen verfolgt, wird schließlich anhand des Fallbeispiels unilateraler Finanzsanktionen erläutert.

Die Außenhandelspolitik der USA lässt sich in vier Dimensionen analysieren:

Alle vier Dimensionen werden im Folgenden unter strukturellen und historischen Aspekten analysiert.

Die Außenpolitik der USA ist in doppelter Weise energiepolitisch geprägt. Zum einen müssen amerikanische Entscheidungsträger die energiepolitischen Folgen ihrer außenpolitischen Entscheidungen und die energiewirtschaftlichen Implikationen weltweiter Ereignisse in ihre Überlegungen miteinbeziehen. Zum anderen ist die amerikanische Vormachtstellung in erheblicher Weise von einer ausreichenden Versorgung mit Erdöl beeinflusst und begünstigt worden: Die USA haben die Versorgung mit Erdöl zum Erhalt und Ausbau ihrer internationalen Machtstellung genutzt und zugleich hat diese Machtstellung ihnen wiederum ermöglicht, Einfluss auf wichtige Ölförderregionen auszuüben. Grundsätzlich kann man zwischen der institutionellen Verteilung energierelevanter Kompetenzen im Inneren der USA und äußeren internationalen Faktoren unterscheiden, die die Bedeutung des Themas Energie für die amerikanische Außenpolitik beeinflussen.

Interamerikanische oder intraamerikanische Beziehungen? Die Begriffswahl hängt von der Sichtweise auf den betrachteten Gegenstand ab. Während der Begriff der intraamerikanischen Beziehungen auf das Verbindende und die Verknüpfung zwischen den Staaten in Nord- und Südamerika abhebt, grenzt der Begriff interamerikanische Beziehungen die USA von den südlichen Nachbarn ab und rückt das Augenmerk auf die häufig konfliktreichen Beziehungen zwischen den USA und den lateinamerikanischen Staaten. Es gibt Argumente für beide Sichtweisen.

Bereits gegen Ende der zweiten Amtszeit Obamas zeigte sich, dass die Spannungen und Differenzen im transatlantischen Verhältnis in der Vergangenheit keinesfalls allein auf die Politik der Bush-Administration zurückzuführen, sondern die logische Konsequenz der strukturellen Veränderungen der Weltpolitik seit dem Ende des Kalten Krieges sind. Der erwartete graduelle Wandel in Richtung Europa hat unter Obama zwar durchaus stattgefunden, offensichtlich aber weder mit dem erhofften Ergebnis eines insgesamt effizienteren transatlantischen Krisenmanagements noch im Sinne einer gefühlten ideellen Wiederannäherung der Partner auf beiden Seiten des Atlantiks. Die von Europäern zunächst geforderte und seit dem Antritt Obamas praktizierte größere Zurückhaltung in Bezug auf das globale Engagement der USA war vielmehr der Erkenntnis Washingtons über die Grenzen amerikanischer Macht(-projektion) in einer von China und der Nuklearmacht Russland mitbestimmten multipolaren Ordnung geschuldet und wird die Europäer unter dem neuen US-Präsidenten noch weit mehr vor ein doppeltes Führungsdilemma stellen.

Geprägt sind die Beziehungen zwischen den USA und Deutschland von Asymmetrien, die den Handlungsspielraum der Regierungen mitbestimmen: Die kontinentale Lage der USA einerseits, die Einbindung Deutschlands in die europäische Staatenwelt andererseits. Die herausgehobene Bedeutung der USA in Weltwirtschaft und Weltpolitik und ihre ordnungssetzende Größe seit die industrielle Kraft des Landes entfesselt wurde. Die Einordnung Deutschlands in diese Gefüge, während gleichzeitig eigene Interessen verfolgt wurden. Die enorme kulturelle Anziehungskraft der USA, die weit stärker auf Deutschland wirkte, als die deutsche Kultur auf die USA. Es sind zwei ungleiche Staaten mit ungleichen Machtressourcen und häufig verschiedenen Interessenlagen – die sich jedoch in den letzten Jahrzehnten fest verbunden in der Staatengruppe des Westens befanden. Der Westen ordnet sich in den internationalen Beziehungen seit einigen Jahren neu. Die NATO wurde auf neue Herausforderungen ausgerichtet und ihre Zukunft ist umstritten (aber das war schon von Beginn an so). Die Verhandlungen um eine gemeinsame Freihandels- und Investitionszone, die zum TTIP-Vertrag führen sollten, blieben zumindest phasenweise schwer auf der Strecke liegen und es ist unklar, ob sie erfolgreich zu Ende geführt werden können. Die technologischen Innovationen wurden in beiden Staaten mit unterschiedlicher Schlagkraft genutzt, wie der NSA-Skandal verdeutlicht hat. Die wechselvolle Geschichte der Beziehungen zwischen den USA und Deutschland werden in den nächsten Jahren weitergehen; sie sind nicht an ihr Ende gekommen.