Die Flurbereinigung vor dem Hintergrund des Art. 14 GG

Durch die Flurbereinigung — eine Neuordnung des ländlichen Grundbesitzes — werden Eigentümern Grundstücke entzogen und im Gegenzug neue, zusammengelegte Grundstücke zugeteilt. Die Einleitung der Flurbereinigung erfolgt gem. § 4 FlurbG von Amts wegen. Dabei kann sich der Einzelne dem Verfahren nicht entziehen; er ist aufgrund seiner Stellung als Eigentümer oder Erbbauberechtigter zwangsläufig an der Flurbereinigung beteiligt. Somit können die mit der Flurbereinigung verbundenen Eingriffe in das Eigentumsgrundrecht als klassische Eingriffe bewertet werden.¹

Art. 14 GG ist ein Grundrecht, das sich nur schwer bestimmen lässt, weil es zahlreiche unterschiedliche Eigentümerpositionen umfasst, die zudem stets dem gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und gesetzgeberischen Wandel unterworfen sind.⁹ Deshalb ist es erforderlich, bei der Ermittlung des Eigentumsschutzes in drei Schritten vorzugehen:

Bei der Untersuchung der Flurbereinigung werden nicht nur die mit ihr verbundenen Eingriffe in das Grundeigentum dargestellt, sondern es wird darüber hinaus aufgezeigt, wie sich die Veränderung der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen auf die Auslegung einzelner Vorschriften des Flurbereinigungsgesetzes, d. h. auf die flurbereinigungsrechtlichen Inhalts- und Schrankenbestimmung i. S. d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG ausgewirkt hat. Dazu muss zuerst geklärt werden, wie sich diese Änderungen auf den Eigentumsschutz des Art. 14 GG auswirken. Da die zur Ermittlung des Eigentumsschutzes erforderliche Verhältnismäßigkeitsprüfung im Wesentlichen von den Differenzierungsmaximen³⁹ des Art. 14 GG geprägt wird, werden diese zunächst ermittelt und dargestellt. Dann wird untersucht, in welchem Verhältnis die Inhalts- und Schrankenbestimmungen zu den Differenzierungsmaximen stehen. In diesem Zusammenhang zeigt sich die Besonderheit, dass die Differenzierungsmaximen einerseits bei der Überprüfung der Rechtmäßigkeit von Inhalts- und Schrankenbestimmungen zu berücksichtigen sind, andererseits jedoch von den Inhalts- und Schrankenbestimmungen bedingt und ausgestaltet werden. Schließlich wird erläutert, wie sich gesellschaftliche und wirtschaftliche Veränderungen auf diese den Eigentumsschutz bestimmenden Faktoren auswirken und welche Folgen das für den Schutzumfang der konkreten Eigentümerposition hat.

Der Schutzbereich von Art. 14 GG umfasst eine Vielzahl verschiedenartiger Rechtspositionen. Deren Schutzumfang ist anhand einer Verhältnismäßigkeitsprüfung zu bestimmen, bei der die Interessen der Allgemeinheit und der Rechtsinhaber gegeneinander abzuwägen sind. Die Abwägungsbelange lassen sich in fünf Gruppen, die sogenannten Differenzierungsmaximen, zusammenfassen. Diese spielen sowohl bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit von Inhalts- und Schrankenbestimmungen in einzelnen Gesetzen als auch beim Neuerlass von Inhalts- und Schrankenbestimmungen eine Rolle, wobei sie der Gesetzgeber zu berücksichtigen hat. Darüber hinaus besteht die Besonderheit, dass, soweit dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum offensteht, er Einfluss auf die Bedeutung der Differenzierungsmaximen nehmen kann. Gesellschaftliche und wirtschaftliche Veränderungen haben ebenfalls Einfluss auf die Differenzierungsmaximen, woraus ersichtlich wird, dass sich diese Veränderungen auf den Umfang des Eigentümerschutzes des Art. 14 GG auswirken können.

Seit der Naßauskiesungs-Entscheidung ist durch das Bundesverfassungsgericht klargestellt, dass eine Einschränkung des Eigentums nur durch Inhaltsund Schrankenbestimmungen, die Legal- und die Administrativenteignung erfolgen kann. Dies sind jeweils eigenständige Rechtsinstitute, die das Grundgesetz deutlich voneinander abgrenzt.¹⁰² Sie stehen in Bezug auf den konkreten Fall in einem Ausschließlichkeitsverhältnis.¹⁰³

Von der Rechtsprechung und dem überwiegenden Teil der Literatur wird die Flurbereinigung seit Langem als Inhalts- und Schrankenbestimmung i. S. d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG eingeordnet¹⁶³, wobei dies unterschiedlich begründet wird. Dennoch bedarf dieses Ergebnis einer genaueren Untersuchung, weil einzelne Argumente aufgrund der Entwicklung in Rechtsprechung und Gesetzgebung an Gewicht verloren haben oder nicht mehr stichhaltig sind.¹⁶⁴ Im Folgenden werden zunächst die Argumente der h. M. dargelegt, um sich anschließend mit diesen kritisch auseinanderzusetzen.

Das Interesse der Beteiligten gem. § 4 FlurbG wird regelmäßig durch die Beurteilung der Struktur des betroffenen Gebietes und durch die sogenannten Aufklärungsversammlungen ermittelt. Diese Praxis entspricht den Vorgaben des Art. 14 GG; einer durch Abstimmung ermittelten Zustimmung der Beteiligten bedarf es aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht.

Gem. § 4 FlurbG kann die Flurbereinigungsbehörde die Flurbereinigung anordnen, wenn sie diese für erforderlich und das Interesse der Beteiligten für gegeben hält. Sowohl bei der Frage, inwieweit die Anordnung der Flurbereinigung der gerichtlichen Überprüfung unterliegt, als auch bei der Auslegung der einzelnen Tatbestandsmerkmale spielen die Vorgaben des Grundgesetzes und insbesondere des Art. 14 GG eine wesentliche Rolle.

Die Anordnung der Flurbereinigung durch die obere Flurbereinigungsbehörde stellt einen Verwaltungsakt i. S. d. § 35 LVwVfG dar. Daher kann sich der Teilnehmer mit Widerspruch und Anfechtungsklage dagegen zur Wehr setzen.⁴⁶⁵ Der Flurbereinigungsbeschluss kann nur mit der Begründung angefochten werden, die sachlichen Voraussetzungen für eine Flurbereinigung gem. den §§1 und 4 FlurbG lägen nicht vor, die Anordnung sei fehlerhaft oder die Abgrenzung des Flurbereinigungsgebiets verstoße gegen die Ermessensrichtlinien des § 7 FlurbG.⁴⁶⁶ Dagegen kann der Grundeigentümer nicht mit Erfolg geltend machen, dass bei ihm ein betriebswirtschaftlicher Erfolg der Flurbereinigung nicht eintreten würde. Er hat weder ein Recht, von der Flurbereinigung ausgeschlossen zu werden, noch das Recht, dass alle seine Grundstücke in das Verfahrensgebiet einbezogen werden.⁴⁶⁷ Denn „um den Gesamterfolg der Verbesserung der Agrarstruktur zu sichern, [muss auch denjenigen] die Beteiligung am Verfahren zugemutet werden […], die durch die Flurbereinigung keine Vorteile erzielen“⁴⁶⁸.

Im Wertermittlungsverfahrens wird der Wert der alten Grundstücke gem. §§ 27 ff. FlurbG ermittelt. Die Ermittlung erfolgt dabei gem. § 28 Abs. 1 FlurbG grundsätzlich nach dem Nutzen, welchen die Grundstücke jedem Besitzer bei gemeinüblicher ordnungsgemäßer Bewirtschaftung gewähren können. Ausnahmsweise ist nicht der Nutzen maßgeblich, sodass es gem. § 29 Abs. 1 FlurbG bei Bauflächen und Bauland auf den Verkehrswert ankommt. Die so ermittelten Bewertungen sind für die Teilnehmerbeiträge (§ 19 Abs. 1 S. 2), die Landabzüge (§ 47 Abs. 1 S. 1) und die Geldausgleiche (§ 54 Abs. 1 S. 2) maßgeblich. Gleichzeitig bilden sie, was die gewichtigste Folge darstellt, die Grundlage für die durch den Flurbereinigungsplan erfolgende Landabfindung gem. § 44 Abs. 1 S. 1 und S. 2 FlurbG. Deshalb kommt bereits der Wertermittlung für den Eigentümer große Bedeutung zu⁴⁸⁹, und es entstehen häufig Streitigkeiten, ob eine bestimmte — möglicherweise wertbildende — Eigenschaft bei der Wertermittlung zu berücksichtigen ist⁴⁹⁰. Nichtberücksichtigte Eigenschaften spielen dann aufgrund des Aufbaus des Flurbereinigungsverfahrens, wonach jeder Verfahrensschritt immer erst auf den bestandskräftig abgeschlossenen vorangegangenen Verfahrensschritt folgt, bei der Landabfindung keine Rolle⁴⁹¹, sodass eine solche Position ohne einen entsprechenden Ausgleich verloren geht, was einen schwerwiegenden Eingriff in Art. 14 GG darstellt.⁴⁹² Wegen dieser gewichtigen Rolle der Wertermittlung muss gewährleistet sein, dass die Ermittlung der relevanten Eigenschaften der Grundstücke unter Beachtung der Vorgaben des Art. 14 GG erfolgt.

Gem. den §§28 ff. FlurbG sind grundsätzlich alle für den Tausch relevanten Werte im Wertermittlungsverfahren festzustellen, das im Rahmen der Flurbereinigung einen selbstständigen Verfahrensabschnitt darstellt. Dies gilt unabhängig davon, ob der Wert durch die landwirtschaftliche Nutzung oder durch andere Eigenschaften, wie z. B. die Baulandqualität, geprägt wird. Dieses 1953 in das FlurbG⁴⁹³ aufgenommene Prinzip musste sich in der Entwicklung der Flurbereinigung erst gegenüber einer anderen Lösung durchsetzen, wonach die Grundstücke ausschließlich nach ihrem landwirtschaftlichen Nutzen zu bewerten seien.⁴⁹⁴ Die anderen Wertfaktoren sollten dann erst im Rahmen der Abfindung berücksichtigt werden, indem z. B. für die Einbringung von Bauland wieder Bauland von ähnlicher Qualität zugeteilt werden sollte.⁴⁹⁵ Diese Ansicht stützte sich im Wesentlichen auf die Schwierigkeiten der Behörden bei der Ermittlung und Bewertung der außerhalb der landwirtschaftlichen Nutzung liegenden Wertfaktoren. Schließlich bereite es große Schwierigkeiten, die Tauschwerte in ein angemessenes Verhältnis zu setzen und bei der Bewertung sei seit jeher der landwirtschaftliche Nutzungswert maßgeblich.⁴⁹⁶

Nur eine wertgleiche Abfindung der Beteiligten ist mit dem durch Art. 14 Abs. 1 GG gewährleisteten Schutz des Bestandes des Eigentums vereinbar. Da die Wertermittlung die Grundlage für die Abfindung ist, muss das Gesetz sicherstellen, dass im Rahmen der Wertermittlung alle wertbildenden Eigenschaften der Grundstücke zutreffend erfasst werden. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht den Grundsatz aufgestellt, dass „der Wert eines Grundstücks durch seine Eigenschaften, d. h. durch seine natürliche Beschaffenheit und seine tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse bestimmt wird, die für den Ertrag, die Benutzung und die Verwertung wesentlich sind“⁵⁴⁴. Diese Formulierung zeigt, dass bei der Wertermittlung bezüglich der Frage, wie welche Werte zu erfassen sind, die einzelnen Differenzierungsmaximen⁵⁴⁵ eine wesentliche Rolle spielen. Im Gesetz kommt dies darin zum Ausdruck, dass zwischen zwei Arten der Wertermittlung differenziert wird: Zwischen der Wertermittlung nach dem Nutzen und der Wertermittlung nach dem Verkehrswert.

Die Flurbereinigungsbehörde schließt die Wertermittlung durch die Feststellung ihrer Ergebnisse gem. § 32 S. 3 FlurbG als Verwaltungsakt ab. Dagegen kann sich der Teilnehmer mit Widerspruch und Anfechtungsklage⁵⁸⁰ zur Wehr setzen. Der Widerspruch ist gem. § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO innerhalb eines Monats nach der öffentlichen Bekanntmachung einzulegen und die Anfechtungsklage ist gem. § 74 Abs. 1 S. 1 VwGO innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids zu erheben.

§ 37 FlurbG enthält den Auftrag zur Neugestaltung des Flurbereinigungsgebiets. Er steht in engem Zusammenhang mit § 1 FlurbG. Während dieser die Flurbereinigung definiert, beschreibt § 37 FlurbG den Handlungsrahmen der Flurbereinigung.⁵⁹³ Bei der Bestimmung des Handlungsrahmens spielt Art. 14 GG eine gewichtige Rolle, denn weil die Flurbereinigung nur dann als zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung qualifiziert werden kann, wenn sie den Interessen der Beteiligten dient,⁵⁹⁴ findet der Handlungsrahmen dort seine Grenze, wo nicht mehr die privaten Belange der Teilnehmer, sondern öffentliche Interessen im Vordergrund stehen.

Der Wege- und Gewässerplan mit landschaftspflegerischem Begleitplan (Wege und Gewässerplan) ist die Grundlage für die Neugestaltung des Flurbereinigungsgebiets.⁵⁹⁹ In ihm ist insbesondere das neue Wege- und Gewässernetz festzulegen. Seine Festsetzungen sind auf die Zukunft gerichtet und bilden die Struktur für die noch vorzunehmende Neuordnung im Verfahrensgebiet.⁶⁰⁰ Gegenstand des Planes nach § 41 FlurbG sind die gemeinschaftlichen und öffentlichen Anlagen im Flurbereinigungsgebiet. Der Flurbereinigungsbehörde steht bei der Entscheidung über den Plan nach § 41 FlurbG ein Planungsermessen zu. Dies ist auch ohne eine ausdrückliche Regelung oder Erwähnung im Flurbereinigungsgesetz unstreitig, da eine Planung ohne Gestaltungsfreiheit nicht denkbar ist.⁶⁰¹ Bei der Entscheidung hat die Flurbereinigungsbehörde die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander abzuwägen.

Gem. § 58 Abs. 1 S. 1 FlurbG fasst die Flurbereinigungsbehörde die Ergebnisse des Verfahrens im Flurbereinigungsplan zusammen. Durch diesen wird bestimmt, wie das Flurbereinigungsgebiet tatsächlich und rechtlich neu gestaltet wird. Er „fasst eine Vielzahl von Verwaltungsakten, die gegen eine Vielzahl von Beteiligten ergehen, zusammen“⁶⁵⁰ und ist daher als eine Allgemeinverfügung i. S. d. § 35 Abs. 2 LVwVfG zu qualifizieren.⁶⁵¹ Der Plan gibt zunächst die von der Flurbereinigungsbehörde getroffene Neuordnung des Flurbereinigungsgebiets wieder; aufgrund des sogenannten Grundsatzes der Planeinheit ist darin der Wege- und Gewässerplan aufzunehmen. „Er enthält aber auch die verbindliche Entscheidung über die Abfindung eines jeden Beteiligten“⁶⁵², wobei diese Entscheidung selbst wiederum aus mehreren einzelnen Entscheidungspunkten bestehen kann. Gem. § 61 S. 1 FlurbG ordnet die Flurbereinigungsbehörde nach Unanfechtbarkeit des Flurbereinigungsplans seine Ausführung an. Mit dem in der Ausführungsanordnung bestimmten Zeitpunkt tritt der im Flurbereinigungsplan vorgesehene neue Rechtszustand an die Stelle des bisherigen. Damit wird ein Rechtsübergang außerhalb des Grundbuchs bewirkt.⁶⁵³ Der Flurbereinigungsplan ist demnach das verfahrensrechtliche Instrument, mit dem den Teilnehmern das Eigentum an den Einlagegrundstücken entzogen und ihnen neues Eigentum an den Abfindungsgrundstücken übertragen wird. Bei der Auslegung der einschlägigen Vorschriften hierzu, insbesondere soweit es um die Sicherstellung einer wertgleichen Abfindung geht, spielen die Vorgaben des Art. 14 GG eine gewichtige Rolle.

Die Regelungen im Flurbereinigungsgesetz stellen sich im Ergebnis als zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmungen i. S. d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG dar. Bei der Beurteilung der Flurbereinigung als Gesamtmaßnahme ebenso wie bei der Beurteilung der einzelnen Maßnahmen der Flurbereinigung kommt im Wesentlichen den im Folgenden dargestellten vier Gesichtspunkten große Bedeutung zu. Sie stellen im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung am Maßstab des Art. 14 GG jeweils Aspekte dar, die grundsätzlich für die Zulässigkeit von Einschränkungen der Rechte der Grundeigentümer sprechen; sie bilden daher die Grundlage für die Rechtfertigung der mit der Flurbereinigung verbundenen Eingriffe in das Grundeigentum.