Die Institutionalisierung europäischer Nahostpolitik

Bis zum Ende des Zweiten Weltkriegs im Jahr 1945 war Frankreich neben Großbritannien die zweite, dominierende europäische Macht im Nahen Osten. Während sich das britische Einflussgebiet von Nordafrika über die Levante bis zu den Anrainerstaaten des Persischen Golfs erstreckte und im Einzelnen Ägypten, Sudan, Palästina, (Trans-)Jordanien, Irak, Kuwait, Bahrain, Katar, die Vereinigten Arabischen Emirate, Oman und (Süd-)Jemen umfasste, konzentrierte sich das französische Einflussgebiet im Nahen Osten auf den Maghreb und die Levante und umfasste im Einzelnen Marokko, Algerien, Tunesien, den Libanon und Syrien. Auf den politischen, ökonomischen und (erdöl-)strategischen Aspekten, die Frankreichs dortige Stellung bis Ende des Zweiten Weltkriegs in entscheidender Weise prägten, liegt in den nachstehenden Ausführungen der Fokus.

Als die beiden größten Herausforderungen französischer Nahostpolitik nach Ende des Zweiten Weltkriegs erwiesen sich der Prozess der Entkolonisierung und der Nahostkonflikt. Angesichts des französischen Machtverlusts in der Levante und eines sich abzeichnenden Machtverlusts im Maghreb war die französische Politik in dieser kritischen Phase in erster Linie darauf gerichtet, negative Folge- und Begleiterscheinungen dieser beiden Hauptherausforderungen – seien sie politischer, seien sie ökonomischer Natur – so weit wie möglich abzuwenden oder zumindest abzuschwächen. Dabei verfolgte die französische Diplomatie, wie die nachstehenden Ausführungen zeigen werden, einen pragmatischen und interessenorientierten Ansatz, dem klar Vorrang vor einer normorientierten Politik gewährt wurde.

Die Stellung Frankreichs im Nahen Osten befand sich seit Ende des Zweiten Weltkriegs im Wandel. Als eine der größten Herausforderungen, der sich Frankreich seither stellen musste, erwies sich der Prozess der politischen und ökonomischen Entkolonisierung, der dem französischen Streben nach Einflusswahrung im Nahen Osten diametral entgegenstand. Wenngleich die Unabhängigkeit Syriens und Libanons 1946, Marokkos und Tunesiens 1956 sowie Algeriens 1962 dem französischen Einfluss in der arabischen Staatenwelt kein vollständiges Ende setzte, so bedeutete sie für Frankreich doch einen erheblichen Machtverlust in der Levante und im Maghreb.

Dem Prozess der Etablierung eines europäischen Nahostregimes im Laufe der 1970er Jahre lagen Verhandlungen als spezifische Form europäischer und europäisch-arabischer Interaktion zugrunde. Aus diesem Grund rekurriert die vorliegende Untersuchung, die sich dem französischen Beitrag zu diesem Regimebildungsprozess widmet, auf den akteurzentrierten Institutionalismus als analytischem Instrument, da sich dieser Ansatz im Unterschied zu «klassischen» Theorien Internationaler Beziehungen oder Theorien der Europäischen Integration wie dem (Neo-)Realismus, dem Liberalismus oder dem Funktionalismus durch seinen Fokus auf die Analyse von Interaktionen auszeichnet.

Den eben skizzierten Klassifizierungen folgend stellt die französische Exekutive ein klassisches Beispiel für einen korporativen Akteur mit hierarchischer Steuerung dar. Was die französische Regierung dabei von anderen westlichen Regierungssystemen unterscheidet, ist die Intensität bzw. das Ausmaß dreier typischer Merkmale korporativer Akteure, nämlich ihre große Unabhängigkeit von den letztendlichen Nutznießern ihres Handelns, die strikte Anwendung von Hierarchie als dominantem Governance-Modus und das daraus resultierende hohe Maß an kollektiver Handlungsfähigkeit. Da diese Merkmale in Kombination mit einer in den 1970er Jahren vergleichsweise großen Fähigkeit zu strategischem Handeln in Europa wie vor allem in Nahost wesentlich zur Effektivität französischer EPZ-Nahostpolitik beigetragen haben, soll auf ihnen im Folgenden der Fokus liegen.

Effektive ökonomische Integration, wie sie den Vätern der 1957 unterzeichneten und 1958 in Kraft getretenen Römischen Verträge vorschwebte, kann ohne ein Mindestmaß an politischer Koordination kaum gelingen. Der wiederholt von verschiedener Seite vorgebrachte Wunsch nach Abstimmung in politischen Fragen reicht daher an die Anfänge Europäischer Integration zurück. Im Zentrum französischer Forderungen stand dabei der Wunsch nach einer engeren Kooperation der europäischen Staaten auf den Gebieten der Außenpolitik, Verteidigung, Wirtschaft und Kultur, wie er insbesondere in den beiden Fouchet-Plänen von 1961 und 1962 deutlich formuliert wurde.

Über den akteurzentrierten Institutionalismus hinaus greift die vorliegende Untersuchung auf die Regimetheorie, im Französischen als «théorie des régimes» bzw. «théorie des régimes internationaux» bezeichnet, zurück. Die Ursprünge dieser Theorie reichen in die 1970er Jahre zurück. Standen bis zu diesem Zeitpunkt formale internationale Organisationen im Fokus der Analyse zwischenstaatlicher Kooperation, so setzte sich allmählich die Erkenntnis durch, „dass internationale Politik als multilaterale Kooperation auch außerhalb formeller Organisationen und über sie hinaus gemacht [wurde]“.

Wie bereits mehrfach angeklungen ist die Institutionalisierung europäischer Nahostpolitik im Laufe der 1970er Jahre als Aufbau eines verhaltensund kooperationsstrukturierenden Regelwerks zu verstehen, weshalb sie in vorliegender Untersuchung als Prozess der Etablierung eines europäischen Nahostregimes konzipiert ist. Das spezifische Merkmal dieses EPZ-Nahostregimes bestand darin, dass es keinen einheitlichen Einzugsbereich aufwies. Vielmehr fand der Regimebildungsprozess einerseits rein im europäischen Rahmen der EPZ statt und andererseits im Rahmen interregionaler sowie internationaler Kooperationsmechanismen, an denen die EPZ beteiligt war.

Basierend auf den normativ-ontologischen Prämissen französischer Außenpolitik, wie sie in der Einleitung erläutert wurden – und dabei vor allem auf dem Primat der nationalen Interessen –, und in Verbindung mit den eben angestellten Erläuterungen zu den analytischen Grundlagen der vorliegenden Untersuchung und den systemischen Vorbedingungen französischer EPZ-Nahostpolitik, lässt sich das Leitmotiv dieser Politik während der 1970er Jahre ableiten: Frankreich strebte nach der Einnahme und Behauptung der Rolle eines hegemonialen Regimeakteurs im Prozess der Institutionalisierung europäischer Nahostpolitik.

Im Kern sind die Hintergründe der ab 1970 einsetzenden französischen EPZ-Nahostpolitik im Scheitern der Umsetzung einer Friedensordnung im Nahen Osten nach französischem Muster zu suchen sowie in der zunehmenden Bedeutung der Supermächte im Nahen Osten, und dabei vor allem der USA. Den aktuellen Anlass boten der Abnutzungskrieg 1969/70 und der Schwarze September 1970, die die wachsenden Probleme der französischen Regierung, im Prozess der Etablierung einer Friedensordnung in Nahost eine relevante und eigenständige Position zu behaupten, deutlich zutage treten ließen.

Zu einer bedeutenden Weiterentwicklung des jungen EPZ-Nahostregimes kam es im Nachgang des Oktoberkriegs 1973 und des ersten Ölpreisschocks 1973/74. Die erneute Gewalteskalation in Nahost und die ölpolitische Konfrontation zwischen arabischen Produzentenländern und westlichen Verbraucherländern wirkten als Katalysator für die Überführung des Prozesses der Institutionalisierung europäischer Nahostpolitik durch nahostpolitische Koordinierung und die Erstellung eines ersten gemeinsamen EPZ-Nahostberichts hin zu einem Prozess dualer Regimebildung durch gemeinsame Erklärungen und interregionale Kooperationsmechanismen. Angestoßen wurde diese Entwicklung wesentlich von der französischen Regierung.

Die von Herbst 1970 bis Sommer 1974 reichende Frühphase der Institutionalisierung europäischer Nahostpolitik im Rahmen der EPZ war zweifelsohne stark vom Engagement der französischen Regierung geprägt. Die wesentlichen von französischer Seite ergriffenen Initiativen umfassten im Einzelnen: die Festlegung des Nahen Ostens als Konsultationsgegenstand der Sechs (später Neun) auf dem ersten EPZ-Ministertreffen im November 1970; die Erstellung eines ersten gemeinsamen EPZ-Nahostberichts und dessen Billigung durch die europäischen Außenminister im Mai 1971; die Mitwirkung an der Ausarbeitung der Brüsseler Erklärung vom 6. November 1973; sowie die Konzipierung des im Juni 1974 formell eröffneten Euroarabischen Dialogs.

Die Weiterentwicklung des EAD nach Übergabe des europäischen Aidemémoires an die arabischen Staaten im Juni 1974 vollzog sich in mehreren Schritten: Sie begann mit der Eröffnungssitzung des Dialogs am 31. Juli 1974 in Paris, anlässlich derer der Außenminister Kuwaits, der Generalsekretär der Arabischen Liga, der Vorsitzende der Europäischen Kommission und die europäische Präsidentschaft – im zweiten Halbjahr 1974 hatte Frankreich den Vorsitz im Rat und in der EPZ inne – erstmals offiziell zusammenkamen. Sie führte weiterhin auf der ersten europäisch-arabischen Expertentagung vom 10.

Dass das Jahrzehnt der 1970er Jahre ein Jahrzehnt der Neuverregelung der internationalen Beziehungen war, zeigte sich auf globaler Ebene insbesondere im Bereich der Nord-Süd-Beziehungen. Angestrebt wurde dabei aus Sicht der Entwicklungsländer nicht weniger als eine Neuordnung ihres Verhältnisses zum industrialisierten Norden in politischer wie wirtschaftlicher Hinsicht. Aus diesen Bestrebungen resultierte die Festigung bestehender sowie die Neugründung zusätzlicher Foren und Gremien, innerhalb derer das Nord-Süd-Verhältnis diskutiert bzw. verhandelt wurde.

Die Rolle, die die französische Regierung in der Hochphase europäisch-arabischer Kooperation von 1975 bis 1977 einzunehmen gedachte, unterschied sich ihrem Ansatz nach kaum von ihrer Rolle in der Frühphase des EPZ-nahostpolitischen Regimebildungsprozesses von 1969/70 bis 1974. Dass Paris etwa weiterhin um die Einnahme der Rolle eines Initiators bemüht war, zeigte vor allem die KIWZ, die auf Anregung Valéry Giscard d’Estaings ins Leben gerufen wurde und der französischen Regierung die Möglichkeit geben sollte, sich in einer Weise an internationaler energiepolitischer Kooperation zu beteiligen, wie sie es im Rahmen des EAD nicht konnte und im Rahmen der Internationalen Energieagentur nicht wollte. Darüber hinaus belegen die diversen Entwicklungs- und Industrialisierungsprojekte, die die französische Regierung für die einzelnen Kooperationsbereiche des EAD vorgeschlagen hat, dass auch die Rolle eines Agendasetters aufrechterhalten werden sollte.

Nachdem sich der EAD in den Jahren bis einschließlich 1976 vor allem in institutioneller Hinsicht konsolidiert hatte, gelang in den Jahren 1977 und 1978 eine stärker materielle Konsolidierung. Die entscheidenden Impulse gingen dabei von den drei Tagungen der Generalkommission aus, die im Februar 1977 in Tunis, im Oktober 1977 in Brüssel und im Dezember 1978 in Damaskus abgehalten wurden. Nachdem die erste GK-Tagung vom Mai 1976 in Luxemburg die Tätigkeiten im Rahmen der sieben Arbeitsgruppen und der diversen Expertengruppen entscheidend in Gang gesetzt hatte, konnte die zweite GK-Tagung in Tunis vom 10. bis zum 12.

Möglich gemacht hatte die eben beschriebene, materielle Konsolidierung des EAD der Jahre 1977/78 vor allem die Weiterentwicklung des deklaratorischen EPZ-Nahostregimes, war doch die Weiterentwicklung der europäischen Haltung zur Frage der Palästinenser – neben der Durchsetzung wirtschaftlich-technologischer Interessen – erklärtes Kernziel der arabischen Dialogseite und damit eine unabdingbare Voraussetzung für jede weitere Vertiefung des EAD. Von besonderer Bedeutung für die beiden Tagungen der EAD-Generalkommission vom Februar 1977 in Tunis und vom Oktober 1977 in Brüssel waren daher die ihnen vorangegangen Erklärungen von London vom 31. Januar 1977 und vom 29.

Wenngleich die genannten Londoner Erklärungen der Neun und der europäisch-arabische Gleichklang hinsichtlich der Resolution 32/5 der UNGeneralversammlung den EAD zweifelsohne abstützten, zeichneten sich nichtsdestotrotz ab November 1977 erste Schwierigkeiten im nahostpolitischen Regimebildungsprozess der Europäer ab. So sollte sich die zunehmende Isolation Ägyptens in der arabischen Staatenwelt, ausgelöst durch den Besuch des ägyptischen Staatspräsidenten Sadat in Jerusalem im November 1977, auf die europäisch-arabische Zusammenarbeit äußerst lähmend auswirken und den EAD nach Unterzeichnung des ägyptischisraelischen Friedensvertrags am 26. März 1979 schließlich völlig zum Erliegen bringen.

Während der ägyptisch-israelische Frieden vom 26. März 1979 wie beschrieben auf den Euro-arabischen Dialog eine lähmende Wirkung ausübte und ihn schließlich gänzlich zum Erliegen brachte, stellten die islamische Revolution im Iran 1978/79 und der zweite Ölpreisschock 1979 zwei Ereignisse dar, die aufgrund ihrer ökonomischen Konsequenzen sowie ihrer Konsequenzen für die Stellung der Neun im Nahen Osten einen gewissen Handlungsdruck aufbauten. In der Folge zeigte vor allem die französische Regierung ein verstärktes Engagement zur Überwindung der krisenhaften Lage durch neue Initiativen und Impulse, die auf eine Reaktivierung und Weiterentwicklung der europäischen Nahostpolitik abzielten.

Im Laufe der ereignisreichen Hoch- und vorläufigen Schlussphase des EPZnahostpolitischen Regimebildungsprozesses der späten 1970er Jahre war die französische Mitwirkung an diesem Prozess in recht unterschiedlichem Maße von Erfolg gekrönt. Weniger erfolgreich war dabei zweifelsohne der französische Beitrag zum kooperationsstruktierenden Pfeiler der europäischen Nahostpolitik. Zwar trug die französische Regierung durch ihr Engagement zugunsten konkreter Entwicklungs- und Industrialisierungsprojekte erheblich zur materiellen Konsolidierung des EAD bei, wie die vielfältigen Projekte, die auf den beiden GK-Tagungen von Brüssel im Oktober 1977 und in Damaskus im Dezember 1978 beschlossen wurden, deutlich belegen.