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Über dieses Buch

Einleitung Edwin Czerwick/Wolfgang H. Lorig/Erhard Treutner Die in diesem Band vorgelegten Beiträge zur öffentlichen Verwaltung in der Demokratie der Bundesrepublik Deutschland analysieren und reflektieren eine Thematik, die sowohl aus demokratietheoretischer wie demokratiepraktischer als auch aus verwaltungstheoretischer und verwaltungspraktischer Perspektive von erheblicher Relevanz ist (Dreier 1991; Czerwick 2001). Gleichwohl handelt es sich dabei bislang eher um ein Desiderat der Verwaltungsforschung. Dies erstaunt insofern, als die öffentliche Verwaltung von größter Bedeutung für das Leben eines jeden einzelnen Bürgers, für politisches Entscheiden und das politische Institutionensystem ist. Die Gründe dafür, warum das komplexe Verhältnis von öffentlicher Verwaltung und Demokratie in Deutschland – anders als in den Vereinigten Staaten von Amerika – auf ein geringes wissenschaftliches Interesse stößt, sind keineswegs offensichtlich. Ein Grund könnte darin liegen, dass in Deutschland noch immer ein Verständnis von Verwaltung dominiert, das Max Weber vor hundert Jahren pointiert dargelegt hat. Dabei wird aber die für ihn so zentrale Fragestellung, wie Demokratie und individuelle Freiheit in einem durch die Machtstellung der Bürokratie eingeschränkten Sinne noch möglich 1 sind (Weber 1988: 333), gänzlich ignoriert. Zur Überwindung dieses Defizits möchte der hier vorgelegte Sammelband beitragen. Sein Schwerpunkt liegt auf verwaltungswissenschaftlichen Fra- stellungen, indem untersucht wird, welche Bedeutung die Demokratie bzw. das demokratische System für die öffentliche Verwaltung hat und wie das de- kratische System in Deutschland auf das Verwaltungshandeln einwirkt. Im Gegensatz dazu werden die möglichen Auswirkungen des Verwaltungshandelns auf das demokratische System zwar nicht ausgeblendet, erfahren aber eine etwas geringere Beachtung.

Inhaltsverzeichnis

Frontmatter

Einleitung

Einleitung

Die in diesem Band vorgelegten Beiträge zur öffentlichen Verwaltung in der Demokratie der Bundesrepublik Deutschland analysieren und reflektieren eine Thematik, die sowohl aus demokratietheoretischer wie demokratiepraktischer als auch aus verwaltungstheoretischer und verwaltungspraktischer Perspektive von erheblicher Relevanz ist (Dreier 1991; Czerwick 2001). Gleichwohl handelt es sich dabei bislang eher um ein Desiderat der Verwaltungsforschung. Dies erstaunt insofern, als die öffentliche Verwaltung von größter Bedeutung für das Leben eines jeden einzelnen Bürgers, für politisches Entscheiden und das politische Institutionensystem ist. Die Gründe dafür, warum das komplexe Verhältnis von öffentlicher Verwaltung und Demokratie in Deutschland – anders als in den Vereinigten Staaten von Amerika – auf ein geringes wissenschaftliches Interesse stößt, sind keineswegs offensichtlich. Ein Grund könnte darin liegen, dass in Deutschland noch immer ein Verständnis von Verwaltung dominiert, das Max Weber vor hundert Jahren pointiert dargelegt hat. Dabei wird aber die für ihn so zentrale Fragestellung, wie Demokratie und individuelle Freiheit in einem durch die Machtstellung der Bürokratie eingeschränkten Sinne noch möglich sind (Weber 1988: 333), gänzlich ignoriert.
Edwin Czerwick, Wolfgang H. Lorig, Erhard Treutner

Rechtliche Rahmenbedingungen öffentlichen Verwaltens

Frontmatter

Demokratie und Exekutive

Bevor im Folgenden aus verfassungsrechtlicher Sicht der Versuch unternommen wird, die demokratische Legitimation des Verwaltungshandelns in der Bundesrepublik Deutschland zu untersuchen, ist es zunächst unerlässlich, aus den vielen Demokratiebegriffen (Präsidial-, Basis-, Volks-, Räte-, Radikal-, Partizipationsdemokratie etc.) den des Grundgesetzes herauszudefinieren, zumindest aber den Kernbereich dessen zu bestimmen, was Demokratie in unserem Verfassungssystem bedeutet. In einem weiteren Schritt wird nach dieser Analyse zu klären sein, ob das Staatsformmerkmal „Demokratie im Sinne des Grundgesetzes“ überhaupt noch angesichts der fortschreitenden Integration Europas in der Bundesrepublik Geltung besitzt. Da die Gesetzgebung des Bundestages, der das Deutsche Volk als Träger der Souveränität repräsentiert, immer mehr durch die Rechtssetzung der EU verdrängt wird, stellt sich diese Frage vorrangig und verlangt nach dem Aufweisen von Lösungen, um einen drohenden Verfassungsbruch zu vermeiden. Nur unter der Prämisse eines demokratischen Deutschlands kann sich danach die Untersuchung anschließen, wie es um das Verhältnis von Demokratie zu Verwaltung bestellt ist.
Kurt Kippels

Die demokratische Legitimation der öffentlichen Verwaltung

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Responsivität und Verantwortlichkeit der öffentlichen Verwaltung

Beide in diesem Beitrag zentralen Begriffe – „Responsivität“ (abgeleitet vom lateinischen Verb „respondere“ – antworten) sowie „Verantwortung“ – sind Variationen des Wortstammes „Antwort“. Eine Antwort, oder die Tätigkeit des Antwortens, impliziert aber immer zwei Personen oder Personengruppen: eine, die antwortet und eine, die die Antwort erhält (und vielleicht davor eine Frage gestellt hat). Wenn man also über Responsivität und Verantwortung (im folgenden sollen die Begriffe, sofern sie gemeinsam auftreten, mit R&V abgekürzt werden) der öffentlichen Verwaltung (im folgenden: ÖV) nachdenkt, so impliziert dies unmittelbar ein Nachdenken darüber, wer in der ÖV wem antwortet, wie er das tut und warum. Zwar sind Verwaltungswissenschaftler durch ihren Forschungsgegenstand leicht dazu verleitet, in „Systemen“ und deren Beziehungen zu denken. R&V sind aber nur sinnvoll zu konzeptualisieren, wenn sie an handelnde Individuen gebunden sind, denen Verantwortlichkeit zugeschrieben werden kann und die Verantwortung übernehmen. Maßnahmen, die darauf zielen, die R&V der ÖV zu sichern, sind daher in der Essenz Maßnahmen, die darauf zielen, individuelles Verhalten zu beeinflussen, zu kontrollieren oder – im Falle von Fehlverhalten – zu sanktionieren.
Nathalie Behnke

Verwaltung und Partizipation: Von der Hierarchie zur partizipativen Governance?

Lange Zeit wurde die deutsche Verwaltung im internationalen Vergleich als vorbildlich angesehen. Sie galt als Prototyp der Bürokratie, die im durchaus positiven Sinne gekennzeichnet ist durch fachmäßige Schulung, feste Kompetenzen, Arbeitsteilung und hierarchische Unterordnung. Seit den 1980er Jahren wurden in der Politikwissenschaft aber zunehmend die Effektivitätsprobleme hierarchischer Steuerung problematisiert und in den 1990 Jahren wurde im Zuge von Haushaltskrise und erstarkender betriebswirtschaftlicher Verwaltungswissenschaft die vermeintliche Ineffizienz der hierarchischen Verwaltung hervorgehoben. Wettbewerb, Anreize und Enthierarchisierung sollten dem New Public Management zufolge die bürokratischen Strukturen ersetzen und insbesondere die Effizienz der Verwaltung steigern.
Lars Holtkamp

„Innere Demokratisierung“ der öffentlichen Verwaltung

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Die „Demokratisierung“ des Verwaltungspersonals in Deutschland

Im Jahre 1965, als Bundeskanzler Ludwig Erhard regierungsoffiziell das „Ende der Nachkriegszeit“ proklamierte, benannte Wolfgang Zapf die „Verwalter der Macht“ als wichtige „Träger der gesellschaftlichen Kontinuität“ über Umbrüche im Verfassungssystem und auf dem Feld der politischen Elitenrekrutierung hinweg (Zapf 1965: 77). Zu gleicher Zeit beklagte Ralf Dahrendorf die notorische „Seßhaftigkeit der Verwaltungselite in den Stürmen politischen Wandels“ (Dahrendorf 1965: 280) als ein wesentliches Hemmnis für die nachhaltige Durchsetzung der „liberalen Demokratie in Deutschland“ (Ebenda: 39). Ein Jahrzehnt später stellte Theodor Eschenburg unwidersprochen fest: „In den drei Umbrüchen von 1918, 1933 und 1945 hatte das Berufsbeamtentum, wenn auch unter ganz unterschiedlichen Erscheinungsformen und Auswirkungen, sich mit dem ihm eigenen Beharrungsvermögen zu halten gewusst“ (Eschenburg 1976: 70; 1974: 89). Erst gegen Ende der 1960er Jahre, als sich ein epochaler „Generationswechsel“ innerhalb der höheren Beamtenschaft vor dem Hintergrund tief greifender gesellschaftlich-politischer Neuorientierungen vollzogen habe, sei die säkulare „Tendenz zur Verwaltungskontinuität“ wenn schon nicht gebrochen, so doch merklich abgeschwächt worden“ (Ebenda: 89).
Michael Ruck

Mitbestimmung im öffentlichen Dienst

„Die Beteiligungsrechte des Personalrats stellen in der Bundesrepublik eine gewachsene Einrichtung dar. Sie besitzen eine Tradition und werden allgemein anerkannt.“ (Böhme 2001: 252). Diese Aussage, die in dieser pauschalen Form sicherlich zutreffend ist, wirft unmittelbar die Frage nach dem Zusammenhang von Beteiligungsrechten der Mitarbeiter im öffentlichen Dienst und der demokratischen politischen Ordnung auf. Ist die Arbeitnehmermitbestimmung für den privatwirtschaftlichen Bereich inzwischen zu einer Selbstverständlichkeit geworden, so wird sie für den öffentlichen Sektor dagegen noch immer von manchen Autoren als Ausnahmetatbestand behandelt. Dies steht zum einen mit der Allgemeinwohlbindung staatlichen Handelns und zum anderen mit der Demokratiekonzeption des Grundgesetzes in Verbindung, wonach nahezu jede staatliche Tätigkeit sich auf den Willen des Gesetzgebers zurückführen lassen muss (Böckenförde 1992). Nicht zuletzt aus diesen Gründen hat sich zur Vermeidung unnötiger Auseinandersetzungen um die Rechte der Personalräte die Praxis herausgebildet, sogenannte „Mitbestimmungstatbestände“ mit genauer Definition der Reichweite des Personalratshandelns zu versehen.
Werner Dörr

Die öffentliche Verwaltung in der Gegenwartsgesellschaft

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Das Verhältnis von öffentlicher Verwaltung und öffentlicher Meinung im demokratischen politischen System Deutschlands

Demokratie setzt Öffentlichkeit voraus (Habermas 1990; Fraenkel 1991: 236–237), die wiederum eine Bedingung für die Ausbildung einer öffentlichen Meinung ist. Von daher bestehen zwischen Demokratie, Öffentlichkeit und öffentlicher bzw. veröffentlichter Meinung vielfältige Abhängigkeiten und Wechselwirkungen (Klier 1990). Öffentlichkeit lässt sich demokratietheoretisch in idealtypischer Weise als der Raum bezeichnen, in dem sich die Mitglieder eines Gemeinwesens über die gesellschaftlich anzustrebenden Ziele, die darauf bezogene Verteilung knapper Güter und Werte sowie über die dabei anzuwendenden Verfahren und zu treffenden Entscheidungen in ungezwungener Form diskursiv auseinandersetzen (sollen) (Peters 1994). Natürlich muss eine solche „idealtypische“ Vorstellung von Öffentlichkeit durch eine „realistische“ Betrachtungsweise ergänzt werden, die darauf abhebt, dass Öffentlichkeit im Wesentlichen von den kommunikativen Aktivitäten der Medien, der Parteien und Verbände sowie von den Regierungen geprägt wird.
Edwin Czerwick

Die Europäische Metropolregion Rhein-Neckar als Beispiel für wirtschaftsinitiierte Verwaltungskooperation

Am Ausgang des 20. Jahrhunderts gingen viele Wissenschaftler und Politiker von einem Ende der Stadtregionen aus. Entscheidende Gründe dafür waren die Entwicklungen in der Telekommunikationstechnologie sowie die fortschreitende Globalisierung. Der computerisierte Arbeitsplatz könne überall eingerichtet werden: in der Stadt, im Vorort oder irgendwo auf dem Land. Gerade aus wirtschaftlichen Gründen sei es logisch, in den kostengünstigsten Räumen oder Regionen zu produzieren, weshalb der städtische Raum keine Rolle mehr spiele (vgl. Sassen 1996: 15), so eine typische Argumentation. Die „neue“ Stärke der Region ist aber – paradoxerweise – ihre territoriale Begrenzung. Wenn wichtige Standortfaktoren, wie beispielsweise Verkehrsanbindungen, Fachkräfteangebot und Infrastruktur, existieren, lohnt es sich für Unternehmen, gerade dort zu investieren. Schnell von A nach B zu kommen oder Erwartungssicherheit in Bezug auf staatliches Handeln sind auch für „global player“ entscheidende Gründe für die Standortwahl. Erfährt möglicherweise die tot geglaubte Region ein Comeback? Um die entsprechenden Rahmenbedingungen zu schaffen, scheint gerade das „regionale Wissen“ entscheidend.
Ulrich Sarcinelli, Mathias König, Wolfgang König

Kooperative Verwaltung – Ausdruck einer demokratisierten öffentlichen Verwaltung?

Ausgangspunkt dieser kleinen Analyse ist die Frage, ob kooperatives Verwaltungshandeln die öffentliche Verwaltung stärker demokratisch legitimiert oder aber unter demokratietheoretischen Aspekten als bedenklich einzuschätzen ist. Hierzu gibt es durchaus unterschiedliche Positionen. Bevor diese ausführlicher diskutiert werden sollen, ist zunächst zu definieren, was an dieser Stelle unter kooperativem Verwaltungshandeln verstanden wird. Beim kooperativen Verwaltungshandeln steht das nicht-hoheitliche Agieren der Verwaltung im Vordergrund (Benz 1990: 84-85; 1994: 36, Fn. 14; Dreier 1993: 651-652; Schulze-Fielitz 1994: 657-658; Treutner 1998). Kooperative Verwaltung ist entsprechend eine öffentliche Verwaltung, die sich des kooperativen Verwaltungshandelns bedient. Besonderes Augenmerk ist dabei auf die Ordnungsverwaltung zu richten, von der am ehesten angenommen werden kann, dass sie dem hoheitlichbürokratischen Modell in besonderer Weise verpflichtet ist.
Nicolai Dose

Verwaltungsdemokratie durch Verwaltungsreformen?

Frontmatter

New Public Management und die Demokratisierung der öffentlichen Verwaltung

Das Thema „New Public Management und die Demokratisierung der öffentlichen Verwaltung“ verlangt eine Definition der Begriffe und eine Klärung der möglichen Beziehungen zwischen den Begriffsinhalten. Beginnen wir mit letzterem. Es kann sein, dass überhaupt keine inhaltliche Beziehung zwischen den Begriffen besteht und wir der Gefahr erliegen, etwas über das Verhältnis von Äpfeln und Glühbirnen zu konstruieren. Diese Vermutung wird gestützt durch die Inhalte der betriebswirtschaftlichen Verwaltungsmodernisierung in Deutschland einerseits, die zwar weitgehend der internationalen Bewegung des „New Public Management“ (NPM) folgt, aber durchaus eine eigene Prägung erfahren hat, und andererseits durch den politischen Ansatz einer Demokratisierung, hier verstanden als verstärkter Teilhabe der Bürger1 und ihrer Repräsentanten – „der Politik“ – sowie der Mitarbeiter an Entscheidungen der und in der öffentlichen Verwaltung. Gibt es überhaupt Schnittmengen zwischen diesen beiden Bereichen, wenn man bedenkt, dass es den Bürgern weitgehend gleichgültig ist, was in einer öffentlichen Verwaltung vor sich geht? Sie sind an kundenorientiertem Service, an der Erfüllung ihrer Wünsche und der positiven Bescheidung ihrer Anträge interessiert und weniger daran, wie Verwaltungsergebnisse zustande kommen.
Katrin Möltgen, Wolfgang Pippke

Die kundenorientierte Verwaltung – zu den Facetten eines Leitbildes der Verwaltungsmodernisierung

In Deutschland gewann die New Public Management - Bewegung erst in den 1990er Jahren im Kontext von Haushaltskrise und deutscher Wiedervereinigung an Bedeutung. Vorreiter bei der Implementierung dieses „unternehmerischen Managements“ (König 2000) war in Deutschland, einem late starter der Staatsmodernisierung im internationalen Vergleich, die kommunale Ebene. Die konzeptionelle Anleitung für den Umbau des traditionellen Modells kommunaler Selbstverwaltung hin zum „Dienstleistungsunternehmen“ oder „Konzern Stadt“ lieferte die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) mit ihrem so genannten „Neuen Steuerungsmodell“ (NSM), häufig als deutsche Variante von New Public Management (NPM) gedeutet. Dabei kann allerdings nicht von einem einheitlichen Reformmodell gesprochen werden, eher von „einer mehr oder weniger strukturierte(n), länder- und kulturspezifische(n) Vielfalt von Reformelementen“ (Schedler 2003: 717).
Katrin Möltgen, Wolfgang H. Lorig

Zusammenfassung

Frontmatter

Demokratische Verwaltung im demokratischen Staat

Das Verhältnis von öffentlicher Verwaltung und Demokratie ist schon immer spannungsreich gewesen (Czerwick 2001). Zwar hat dieses Spannungsverhältnis im Konzept der legislatorisch programmierten Verwaltung eine vorübergehende normative Lösung gefunden, doch kann diese Lösung immer weniger überzeugen (Czerwick 2007a), weil sie der Realität öffentlicher Verwaltung im demokratischen System der Bundesrepublik Deutschland nur noch partiell entspricht. Von daher dürfte es angebracht sein, darüber nachzudenken, unter welchen Bedingungen dieses Verfassungskonzept beibehalten werden kann und welche Veränderungen dazu auffordern, diese zu ergänzen oder weiter zu entwickeln. Es dürfte kaum sinnvoll sein, an diesem Konzept selbst dann noch festhalten zu wollen, wenn offensichtlich ist, dass es nicht (mehr), wie gedacht, praxisrelevant ist und damit auch seine legitimatorische Kraft schwindet.
Edwin Czerwick, Wolfgang H. Lorig, Erhard Treutner

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