8. Diskussion

Wie in Abschnitt 3.3.1.2 erläutert, sind institutionelle Logiken in eine übergeordnete soziale Struktur eingebettet. Es handelt sich somit nicht um individuelle oder organisationale Entscheidungsregeln, sondern kollektive Normen, Werte und Regeln, die auf einer (sub-)gesellschaftlichen Ebene verankert sind und das Verhalten von Akteuren in einem spezifischen institutionellen Kontext prägen. Ob die in der vorliegenden Arbeit identifizierten Logiken im soeben dargestellten Sinne tatsächlich „institutionalisiert“ sind, lässt sich auf Grundlage des empirischen Materials nicht abschließend beantworten. Hierfür hätte beispielsweise nach Abschluss der qualitativen Teilstudie eine erneute quantitative Befragung, in welcher die Verbreitung der identifizierten Logiken erhoben wird, zielführend sein können.

Insgesamt deutet sich in den geführten Interviews an, dass auf organisationaler Ebene marktlichen Logiken eine hervorgehobene Stellung zukommt. Demgegenüber finden sich im Interviewmaterial beispielsweise verhältnismäßig wenig Passagen, die die Regelungsorientierung betonen. Dies ist vermutlich auf die Charakteristika der ausgewählten Aufgabenbereiche zurückzuführen, da der Bereich Markt- und Integration, insbesondere das beschäftigungsorientierte Fallmanagement sowie die Arbeitgeberbetreuung, im Gegensatz zur Leistungsgewährung, in deutlich geringerem Maße rechtlich normiert ist (vgl. Kap. 2). Insofern ist davon auszugehen, dass die Berücksichtigung anderer Aufgabenbereiche zu teils abweichenden Ergebnissen geführt hätte. Durch zusätzliches qualitativ-empirisches Material hätten eventuell weitere institutionelle Logiken identifiziert werden können, auch die Salienz einzelner Logiken im Interviewmaterial hätte sich hierdurch verschieben können.

Darüber hinaus hätte durch eine Längsschnittbetrachtung herausgearbeitet werden können, ob die Salienz einzelner Logiken im Zeitverlauf variiert.

Durch eine höhere Fallzahl der Jobcenter der qualitativen Teilstudie hätten vermutlich die moderierenden Wirkungen der Attribute des Organisationskontextes der Jobcenter auf die institutionellen Logiken näher betrachtet werden können. Letztlich wären hierdurch mitunter bessere Rückschlüsse auf konkretere Auswirkungen der Logiken auf die Verwaltungsorganisation der Jobcenter möglich gewesen.

Wie oben dargestellt, wird deutlich, dass die Wirkung von institutionellen Logiken zwischen Organisationen aufgrund des spezifischen Organisationskontextes variieren kann. Uneindeutig ist hingegen, ob sich die Wirkung institutioneller Logiken auch zwischen verschiedenen Aufgabenbereichen innerhalb einer Organisation unterscheidet. Am Beispiel des beschäftigungsorientierten Fallmanagements deutet sich an, dass in diesem Bereich die professionalitätsorientierte Logik die marktlichen und staatlichen Logiken überlagert. So führen die Interviewten u. a. aus, dass im beschäftigungsorientierten Fallmanagement mehr Freiheiten für die Beschäftigten und weniger Druck herrsche. Fraglich ist jedoch, ob dies – in jedem Fall – Ausdruck einer Anerkennung der professionellen Autonomie der Fallmanager ist oder auch aus der praktischen Erwägung resultiert, dass Fortschritte der bei der Bearbeitung der herausfordernden Situationen der Klienten im Case Management nur schwer quantitativ zu messen sind (vgl. Abschn. 7.3). Die aus den qualitativen Interviews abgeleitete geringere Wettbewerbsorientierung der Fallmanager ist daher alleine kein geeigneter Indikator für die Beurteilung der Wirkungsmacht der professionalitätsorientierten Logik. Ähnlich verhält es sich beispielsweise mit dem geringeren Betreuungsschlüssel im Fallmanagement, der in vielen Jobcentern der empfohlenen Höhe im Fachkonzept entspricht. Auch dieser Umstand kann auf die Wirkung der professionalitätsorientierten Logik hinweisen oder lediglich faktischen Kapazitätsbeschränkungen der Fallmanager geschuldet sein. Übergreifend wird hieran sichtbar, dass die Zuschreibung konkreter Merkmale der Verwaltungsorganisation zu einzelnen oder interagierenden Logiken nicht ohne Weiteres vorgenommen werden kann. Für das bFM verdeutlicht ein Blick auf die Implementierungsstufen (Abschn. 7.1.2.5), dass sehr unterschiedliche Rahmenbedingungen für ein professionell-fachlich fundiertes Fallmanagement in den untersuchten Jobcentern existieren. Dies deutet eher darauf hin, dass die professionalitätsorientierte Logik im organisationalen Feld insgesamt eine geringe Institutionalisierung aufweist. Dies stützt auch der Befund, dass fast 20 Jahre nach Inkrafttreten des SGB II nicht in allen Jobcentern ein bFM implementiert ist.

Die Datenerhebung mittels Proxy-Informanten erfolgte aus forschungspraktischen Gründen. Um die gegenüber der Aggregierung von Mitarbeiterbefragungen bestehenden Nachteile abzumildern, wurden drei Fragebögen entwickelt, die unterschiedliche Aspekte der Verwaltungsorganisation der Jobcenter erfassen. Dennoch ergeben sich auch bei diesem Vorgehen Auswirkungen auf das Datenmaterial. Neben den generellen Einschränkungen, dass „von außen“ nicht immer eindeutig zwischen den offiziellen (formale Organisation) und geltenden Regeln (informale Organisation) sowie zwischen der normativen und Verhaltensstruktur einer Organisation zu differenzieren ist und manche Regelungen nur in der Kommunikation nach außen gelten, spielen insbesondere bei Befragungen mittels Proxy-Informanten Interpretationsspielräume der Befragten eine Rolle. Beispielhaft sei auf jene Fragen im quantitativen Fragebogen verwiesen, die danach unterscheiden, ob es sich bei gewissen Regelungen um Vorgaben oder Empfehlungen handelt. Aggregierte Daten aus Mitarbeiterbefragungen könnten aufzeigen, ob es unterschiedliche Interpretationen unter den Beschäftigten gibt. Bei der Nutzung von Proxy-Informanten folgt der Wert für die gesamte Untersuchungseinheit aus der Interpretation einer einzelnen Person. Zwar zielen nahezu alle Fragen auf manifeste Sachverhalte und nicht auf latente Konstrukte wie etwa die Organisationskultur ab, dennoch bestehen auch hier in unterschiedlichem Maß Interpretationsspielräume. Dies veranschaulichen die fehlerhaften Angaben hinsichtlich des von den Jobcentern gewählten Fallmanagement-Ansatzes (vgl. Abschn. 7.1.2.2) und der Beteiligung an einem gemeinsamen Arbeitgeber-Service (vgl. Abschn. 7.1.3.2). Fraglich ist somit das Ausmaß der Validität der erhobenen quantitativen Daten.

Die Gewinnung von Jobcentern für die quantitative Teilstudie stellte eine zentrale Herausforderung dar (vgl. Abschn. 6.1). Die Unterstützung der Bundesagentur für Arbeit bei der Herstellung des Feldzugangs war daher entscheidend für den Forschungsprozess. Die Merkmale der Proxy-Informanten zeigen jedoch auf, dass die weit überwiegende Mehrheit der Befragten bei der Bundesagentur für Arbeit angestellt ist, was auf eine gewisse Selektivität hinweist. Ebenso bestehen in Bezug auf gewisse Organisationsmerkmale (Regionaldirektionsbezirk, SGB-II-Vergleichstyp, ELB-Quote) und Merkmale der Trägerkommunen der Jobcenter (Größenklasse, Ländlichkeit) Verzerrungen im Vergleich zu den Anteilen in der Grundgesamtheit der gemeinsamen Einrichtungen. Aufgrund dieser Umstände ist davon auszugehen, dass keine absolute Generalisierbarkeit der quantitativen Ergebnisse vorliegt, jedoch Tendenzen abgelesen werden können.

Im Rahmen der Fragebogenkonzeptionierung bestand die Herausforderung, dass nur in sehr begrenztem Umfang auf existierende Fragen zur Verwaltungsorganisation der Jobcenter – wenn, dann v. a. aus dem Kontext der Evaluation der Experimentierklausel – zurückgegriffen werden konnte. Hinzu kam, dass allgemein kaum zeitgemäße, erprobte und methodisch geprüfte Skalen oder Items zur Messung organisationaler Merkmale existieren und die im Rahmen des Situativen Ansatzes verwendeten Erhebungsinstrumente nahezu ausschließlich auf die Beschreibung der organisationalen Ebene und nicht einzelner Aufgabenbereiche abstellen. Ein wesentlicher methodischer Beitrag der vorliegenden Arbeit besteht daher in der Entwicklung zweckmäßiger Items und Indizes zur Erfassung der Verwaltungsorganisation der Jobcenter. Letztlich gelang es jedoch nicht für alle Bürokratiedimensionen adäquate „objektive“ Items zu formulieren. Des Weiteren basieren die für die Messung der Bürokratisierung entwickelten Indizes für das bFM und die Arbeitgeberbetreuung auf je Aufgabenbereich spezifischen Items, da nicht nur das Ausmaß der formalen Organisation, sondern auch die Inhalte der Regelungen erfasst werden sollten, was eine direkte Vergleichbarkeit erschwert. In besonderem Maße war die Entwicklung geeigneter Fragen für die Bestandsaufnahme der Arbeitgeberbetreuung eine Herausforderung. Im Gegensatz zum bFM stellt die Arbeitgeberbetreuung kein professionelles Verfahren dar und es existieren seitens der Bundesagentur für Arbeit deutlich weniger organisationale Vorgaben und Empfehlungen, was die Spezifika dieses Aufgabenbereichs insgesamt weniger greifbar macht.

Die Korrelationen zwischen den drei gemessenen Bürokratiedimensionen des beschäftigungsorientierten Fallmanagements fallen nur zwischen der Standardisierung und Formalisierung signifikant und moderat aus. Die gering ausgeprägten Zusammenhänge zwischen der Spezialisierung und Standardisierung sowie der Spezialisierung und Formalisierung sind hingegen nicht signifikant. Dies widerspricht den weithin, zumindest auf organisationaler Ebene, empirisch beobachteten positiven Zusammenhängen zwischen der Spezialisierung, Standardisierung und Formalisierung. Es bleibt unklar, wie dieses Ergebnis zu interpretieren ist. Die vorhandene Korrelation zwischen der Standardisierung und Formalisierung überrascht allein schon aufgrund der konzeptionellen Nähe der beiden Dimensionen nicht, da zumindest mit der Formalisierung auch immer eine Art der Standardisierung einhergeht. Der fehlende Zusammenhang zwischen der Spezialisierung und den beiden anderen Bürokratiedimensionen könnte zum einen damit zusammenhängen, dass überhaupt nur 37 der Jobcenter der quantitativen Teilstudie, und damit weniger als die Hälfte, über mindestens eine zielgruppenspezifische Fallmanagement-Variante verfügen, woraus eine vergleichsweise geringe Varianz auf diesem Index resultiert. Zum anderen kann es auch möglich sein, dass die Einrichtung einer spezifischen Fallmanagement-Variante weniger funktionalistischen als vielmehr (geschäfts-)politischen Erwägungen folgt. Dies würde bedeutet, dass es hierbei eher um die Frage geht, welchen Zielgruppen aufgrund der geschäftspolitischen Ausrichtung spezifische Ressourcen zukommen sollen, als um die Frage, welche Anzahl an zielgruppenspezifischen Fallmanagement-Varianten, gemessen an der Situation des jeweiligen Jobcenters, adäquat wäre. Diese Argumentation folgt somit eher einer institutionalistischen Perspektive und würde den Grundannahmen des Situativen Ansatzes widersprechen. Die dargestellten Ergebnisse falsifizieren den Situativen Ansatz nicht, wenn – so wie es durch Studien im Rahmen des Situativen Ansatz bisher nahezu ausschließlich geprüft wurde – der erwartete Zusammenhang zwischen den drei Bürokratiedimensionen nur auf organisationaler Ebene und nicht innerhalb von Aufgabenbereichen besteht. Dies hätte nur beantwortet werden können, wenn das Augenmerk der vorliegenden Arbeit auf die organisationale Ebene verlagert und das Forschungsdesign erheblich angepasst worden wäre. Eine alternative Erklärung könnte in der o. g. teils eingeschränkten Validität der quantitativen Daten liegen.

Der entwickelte Index für die Implementierungsstufen des bFM ermöglicht in stark vereinfachter Form eine Aussage zur organisationalen Qualität des in den untersuchten Jobcentern implementierten Fallmanagements. Aufgrund mangelnder allgemeingültiger Kriterien, wurden hierfür durch den Autor der vorliegenden Arbeit unter Berücksichtigung einschlägiger Literatur zum Case Management und beschäftigungsorientierten Fallmanagement geeignete Aspekte aus der quantitativen Teilstudie herangezogen. Aufgrund dieser Konstruktion kann der Index hinsichtlich seiner Zusammensetzung und der Gewichtung der einzelnen Indikatoren sicherlich diskutiert werden. Zudem summiert er lediglich einzelne Aspekte auf und folgt nicht einem von Göckler et al. (2014) vorgenommenen Vorgehen, das vier aufeinander aufbauenden Entwicklungsstufen jeweils spezifische Merkmale zuschreibt, die für das Erreichen der jeweiligen Stufe erfüllt sein müssen (vgl. Abschn. 4.4). Nichtsdestotrotz bestehen signifikante, mittlere Zusammenhänge zwischen der Implementierungsstufe des bFM und der Standardisierung sowie der Formalisierung. Zumindest in Bezug auf das beschäftigungsorientierte Fallmanagement scheint somit tendenziell eine höhere Bürokratisierung mit einer höheren organisationalen Qualität einherzugehen.

Wie bereits erwähnt, konnte die Verwaltungsorganisation der Arbeitgeberbetreuung im Vergleich zum beschäftigungsorientierten Fallmanagement nur in Ansätzen operationalisiert werden. Dies macht Vergleiche zwischen den beiden Aufgabenbereichen prinzipiell schwierig. Es zeigt sich jedoch, dass ein signifikanter, mittlerer Zusammenhang zwischen der Formalisierung des bFM und der der Arbeitgeberbetreuung besteht. Vor dem Hintergrund der fehlenden Operationalisierung anderer Dimensionen kann dies zumindest als ein Indiz dafür interpretiert werden, dass das Ausmaß der Bürokratisierung in den beiden Aufgabenbereichen korreliert. Dies würde dann darauf hindeuten, dass hinsichtlich der Bürokratie keine diametralen Unterschiede zwischen verschiedenen Aufgabenbereichen innerhalb der untersuchten Jobcenter bestehen.

Als wichtigste Situationsvariable für die Verwaltungsorganisation hat sich sowohl aus den theoretischen Überlegungen (vgl. Abschn. 3.2.1.2) als auch aus dem Forschungsstand (vgl. Abschn. 4.5) und der qualitativen Teilstudie die Größe der Jobcenter ableiten lassen, die in der vorliegenden Arbeit über die Vollzeitäquivalente (VZÄ) operationalisiert wird. Die Korrelationsanalyse zeigt auf, dass signifikante, mittlere Zusammenhänge lediglich zwischen den VZÄ und der Formalisierung des bFM sowie der Anzahl der VZÄ und der Implementierungsstufe des bFM existieren. Größere Jobcenter weisen somit tendenziell eine höhere Formalisierung und eine höhere Implementierungsstufe des beschäftigungsorientieren Fallmanagements auf. Aufgrund des fehlenden Zusammenhangs zwischen der Spezialisierung und den anderen beiden Bürokratiedimensionen des bFM war bereits zu erwarten, dass auch zwischen der Anzahl der VZÄ und der Spezialisierung des bFM kein Zusammenhang besteht. Überraschenderweise ist jedoch auch zwischen der Anzahl der VZÄ und der Standardisierung des bFM sowie zwischen der Anzahl der VZÄ und der Formalisierung der Arbeitgeberbetreuung kein Zusammenhang zu beobachten. Demzufolge müssten andere Faktoren für das Ausmaß der Standardisierung des bFM und der Formalisierung der Arbeitgeberbetreuung verantwortlich sein. Wie bereits hinsichtlich des Zusammenhangs zwischen den drei Bürokratiedimensionen des bFM erläutert, gilt auch hier, dass die dargestellten Ergebnisse den Situativen Ansatz nicht falsifizieren, wenn der erwartete Zusammenhang zwischen der Organisationsgröße und den Bürokratiedimensionen nur auf organisationaler Ebene und nicht innerhalb von Aufgabenbereichen besteht. Zumindest im Hinblick auf die Formalisierung der Arbeitgeberbetreuung könnte eine weitere, alternative Erklärung darin bestehen, dass aufgrund der Dominanz der BA bzw. der Agenturen für Arbeit (AA) in den gemeinsamen Arbeitgeber-Services, die dadurch geprägte Bürokratisierung der Arbeitgeberbetreuung der Jobcenter besser durch die kombinierte Berücksichtigung der Organisationsgrößen des jeweiligen Jobcenters und der örtlichen AA erklärten werden kann. So kann z. B. ein relativ kleines Jobcenter im Agenturbezirk einer verhältnismäßig großen AA liegen. Unter der Annahme, dass die auf Basis des Situativen Ansatzes postulierten Annahmen auch für AA gelten, würde ein solches Jobcenter einen höheren Grad an Formalisierung aufweisen als ein vergleichbares Jobcenter in einem Agenturbezirk mit einer kleineren AA. In diesem Fall wäre die Formalisierung der Arbeitgeberbetreuung weniger eine direkte Folge der Größe des Jobcenters selbst, sondern vielmehr ein Effekt, der aus der Größe des Jobcenters und v. a. der AA resultiert. Aufgrund fehlender Daten zu den VZÄ der AA kann dies jedoch nicht quantitativ nachgeprüft werden.

Die Ergebnisse der qualitative Teilstudie geben Aufschluss darüber, dass nach der Einschätzung der Interviewten – neben der Organisationsgröße – weitere situative Faktoren wie (bundes-)politische Einflüsse, die mit den Klienten bzw. einer sich wandelnden Klientenstruktur einhergehende Anforderungen sowie die personelle und finanzielle Ausstattung auf die Verwaltungsorganisation der Jobcenter auswirken. Im Gegensatz zur Organisationsgröße, deren Einfluss auf die Verwaltungsorganisation der Jobcenter aus dem Situativen Ansatz abgeleitet wurde, ergeben sich hinsichtlich der anderen erwähnten Faktoren jedoch keine konkreten Annahmen zu potenziellen Zusammenhängen. Am ehesten ist, aus dem Interviewmaterial heraus, davon auszugehen, dass eine höhere Anzahl wesentlicher Klientengruppen tendenziell zu mehr Spezialisierungen auf organisationaler Ebene führt, wobei sich „wesentlich“ auf den Anteil einer Klientengruppe (z. B. Alleinerziehende, Geflüchtete etc.) an der Gesamtzahl der Klienten bemisst. Für die Faktoren Finanzen und Personal lassen sich auch solche recht allgemeinen Annahmen nicht postulieren, eher scheinen eine adäquate finanzielle und personelle Ausstattung notwendige Bedingungen für Organisationsveränderungen darzustellen.