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Über dieses Buch

Die Landwirtschaft in Deutschland, Europa und weltweit befindet sich in einem dramatischen Umbruchprozess. Einerseits bieten Liberalisierung und Marktöffnung, neue technologische Entwicklungen, die wachsende Weltbevölkerung und neue Kundenwünsche vielen landwirtschaftlichen Betrieben neue Möglichkeiten. Andererseits stehen viele Landwirtinnen und Landwirte in internationaler Konkurrenz, sind zum betrieblichen Wachstum mit hohem Investitionsrisiko gezwungen, sind Teil strikt regulierter Wertschöpfungsketten und müssen steigenden gesellschaftlichen Ansprüchen genügen. Zugleich machen sich viele Menschen Sorgen, dass die Prozesse der Rationalisierung und Modernisierung der landwirtschaftlichen Produktion auf Kosten von Natur-, Umwelt- und Tierschutz gehen. Auf vielen Ebenen wird daher bereits nach einer neuen Verständigung darüber gesucht, was die Gesellschaft von der Landwirtschaft erwartet, und welche Unterstützung die Landwirtinnen und Landwirte im Gegenzug dafür erwarten dürfen. Vor diesem Hintergrund entwickelt das vorliegende Open Access-Buch eine wissenschaftlich fundierte Kritik der Umweltauswirkungen der Landwirtschaft und der politischen Logik der Agrarpolitik. Es präsentiert ein neues Leitbild mit konkreten Indikatoren sowie alternative strategische Handlungsoptionen. Die umfassende Analyse wird zu einem Vorschlag für eine neue Architektur der europäischen Agrarpolitik gebündelt, die eine breite Diskussion um einen Neuen Gesellschaftsvertrag für die Landwirtschaft in Deutschland und Europa anstoßen soll.

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Inhaltsverzeichnis

Frontmatter

Open Access

1. Einleitung

Zusammenfassung
Dieses Buch stellt die Ergebnisse des Projekts „Zukunftsfähige Agrarpolitik – Natur erhalten, Umwelt schützen (ZA-NExUS)“ vor. Ziel war es, wissenschaftlich basierte Optionen für die künftige Ausgestaltung der Agrarpolitik aus der Perspektive des Natur- und Umweltschutzes zu formulieren. Ausgehend von einer Bestandsaufnahme der Umweltwirkungen der Landwirtschaft wird analysiert, warum die Agrarpolitik den Natur-, Umwelt- und Klimaschutz nur langsam aufgreift. Daraus wird eine Stärken-Schwächen-Analyse des bestehenden Steuerungsrahmens abgeleitet und ein Leitbild für eine nachhaltige Agrarpolitik entwickelt. Auf dieser Basis werden Handlungsansätze und Optionen für eine Weiterentwicklung der Agrarpolitik formuliert. Das Konzept eines Gesellschaftsvertrags für den Agrarsektor soll dabei helfen zu klären, was die Gesellschaft und die Landwirtschaft voneinander erwarten können.
Peter H. Feindt, Christine Krämer, Andrea Früh-Müller, Alois Heißenhuber, Claudia Pahl-Wostl, Kai P. Purnhagen, Fabian Thomas, Caroline van Bers, Volkmar Wolters

Open Access

2. Policy-Paper: „Ein zukunftsfähiger Gesellschaftsvertrag mit der Landwirtschaft: Plädoyer für eine neue Agrarpolitik“

Zusammenfassung
Dieses Policy-Paper ist das wichtigste Ergebnis des ZA-NExUS-Projekts, das wissenschaftlich basierte Optionen für die künftige Ausgestaltung der Agrarpolitik aus der Perspektive des Natur- und Umweltschutzes formulieren sollte. Es wurde im Januar 2017 auf einer Pressekonferenz mit der damaligen Bundesministerin Dr. Barbara Hendricks der Öffentlichkeit vorgestellt. Ausgehend vom Konzept eines zukunftsfähigen Gesellschaftsvertrags mit der Landwirtschaft wird eine neue Architektur der Agrarpolitik mit folgenden Kernelementen vorgeschlagen: Prämien für Landschaftsvielfalt und für Basismaßnahmen im Agrarumwelt- und Klimaschutz, regionale Agrarumwelt- und Klimaschutzprogramme, ein Kooperationsprogramm Natur und Landwirtschaft sowie ein effektives Ordnungsrecht. Hinzu kommt ein Innovationsprogramm zur Entwicklung von Mehrwertmärkten für umweltfreundliche Produkte durch Verbraucherkommunikation, praxisorientierte Forschung und Beratung.
Peter H. Feindt, Christine Krämer, Andrea Früh-Müller, Alois Heißenhuber, Claudia Pahl-Wostl, Kai P. Purnhagen, Fabian Thomas, Caroline van Bers, Volkmar Wolters

Open Access

3. Kurzdarstellung der Ausgangssituation: Umwelteffekte der Landwirtschaft

Zusammenfassung
Auf Basis einer systematischen Literaturrecherche umreißt dieses Kapitel den Sachstand zu den Wechselwirkungen zwischen Landwirtschaft und natürlichen Ressourcen in Deutschland. Der Fokus liegt auf der Beeinflussung der Naturressourcen Boden, biologische Vielfalt, Klima, Landschaftsbild, Luft und Wasser durch die Wirkfaktoren stoffliche Einträge und Flächennutzung. Die Zusammenschau zeigt, dass ein guter Zustand der schützenswerten Naturressourcen bisher häufig nicht erreicht wurde. Rechtlich und politisch festgelegte Zielwerte werden oft verfehlt oder es fehlen Daten zum Erfolgsmonitoring. Für wichtige Teilbereiche gibt es bislang nur wenig ambitionierte oder überhaupt keine Zielsetzungen, bestehende Ziele sind oft nicht ausreichend operationalisiert (Regelungsdefizit) oder die Kontroll- und Sanktionsmechanismen sind unzureichend (Vollzugsdefizit). Außerdem fehlen Anreizmechanismen für Schutzmaßnahmen oberhalb der gesetzlichen Mindestauflagen.
Peter H. Feindt, Christine Krämer, Andrea Früh-Müller, Alois Heißenhuber, Claudia Pahl-Wostl, Kai P. Purnhagen, Fabian Thomas, Caroline van Bers, Volkmar Wolters

Open Access

4. Agrarpolitische Rahmenbedingungen

Zusammenfassung
Dieses Kapitel zeigt auf, dass eine institutionelle Pfadabhängigkeit der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union zu einer historisch verfestigten Sonderstellung des Agrarsektors geführt hat. In der Folge dominieren einkommenspolitische Ziele die Agrarpolitik. Natur- und Umweltschutzanliegen bleiben randständig und müssen vorwiegend mit ordnungsrechtlichen Mitteln durchgesetzt werden. Dabei bestehen Regelungs- und Implementationsdefizite, oft infolge von Ausnahmeregelungen für die Landwirtschaft. Handlungsdruck könnte sich jedoch aus drei neueren Entwicklungen des Rechtsrahmens ergeben: der Einbeziehung der bislang separaten Agrarmarktordnungen in die allgemeinen Regelungen des EU-Binnenmarkts, den haftungsrechtlichen Folgen der Verbraucherschutzstandards entlang der Wertschöpfungsketten sowie aus transnationalen privatrechtlichen Standards. Anregungen für eine Weiterentwicklung der Governance-Ansätze geben neue Konzepte wie Resilienz und adaptives Management sowie verhaltenswissenschaftliche Ansätze.
Peter H. Feindt, Christine Krämer, Andrea Früh-Müller, Alois Heißenhuber, Claudia Pahl-Wostl, Kai P. Purnhagen, Fabian Thomas, Caroline van Bers, Volkmar Wolters

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5. SWOT-Analyse der derzeitigen Agrarpolitik aus Sicht des Natur- und Umweltschutzes

Zusammenfassung
Dieses Kapitel stellt eine Analyse der Stärken, Schwächen, Chancen und Risiken der gemeinsamen Agrarpolitik der EU aus Sicht des Natur- und Umweltschutzes vor. Das Ergebnis ist ambivalent: Einerseits bildet die Gemeinsame Agrarpolitik einen stabilen institutionellen Rahmen mit guter Finanzausstattung und vielen umweltpolitischen Instrumenten. Andererseits führen die Dominanz agrarpolitischer Akteure, Status-quo-Denken und geringe Beteiligungsmöglichkeiten zur systematischen Schwächung der natur- und umweltpolitischen Ansätze, zu Regelungs- und Vollzugsdefiziten, mangelnder Datenlage sowie geringer Effektivität und Effizienz. Chancen entstehen aus der Etablierung von Tierwohl, Natur-, Umwelt- und Verbraucherschutz als Legitimationsgrundlage für die Agrarzahlungen, aus europarechtlichen Anforderungen an ein hohes Schutzniveau im Binnenmarkt, aus einem erheblichen öffentlichen Mobilisierungspotenzial sowie aus technischen Entwicklungen. Finanzpolitische und internationale Verteilungskämpfe, politische Polarisierung und Radikalisierung sowie nachteilige Veränderungen der Agrarökosysteme, nicht zuletzt durch menschliche Einwirkung, sind wichtige Risiken.
Peter H. Feindt, Christine Krämer, Andrea Früh-Müller, Alois Heißenhuber, Claudia Pahl-Wostl, Kai P. Purnhagen, Fabian Thomas, Caroline van Bers, Volkmar Wolters

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6. Ein zeitgemäßes Leitbild für eine nachhaltige Agrarpolitik

Zusammenfassung
Dieses Kapitel präsentiert ein Leitbild für eine multifunktionale, natur- und umweltverträgliche Landwirtschaft sowie 15 Leitlinien für eine zukunftsfähige Agrarpolitik. Leitbild und Leitlinien versuchen, eine Brücke zwischen der derzeit vorherrschenden Produktions- und Einkommensorientierung der Agrarpolitik und den Anliegen des Natur- und Umweltschutzes zu schlagen. Das Leitbild wird mit konkreten quantitativen und qualitativen Zielen unterlegt, um Fortschritte messen zu können. Weiterhin diskutieren wir zentrale Dilemmata und Zielkonflikte der Agrarpolitik, um die Positionierung des Leitbilds, aber auch die Kosten seiner Verwirklichung zu verdeutlichen. Ein qualitativer Soll-Ist-Vergleich zwischen den 15 Leitlinien und der derzeitigen Agrarpolitik dient dazu, die anstehenden agrarpolitischen Aufgaben zu verdeutlichen.
Peter H. Feindt, Christine Krämer, Andrea Früh-Müller, Alois Heißenhuber, Claudia Pahl-Wostl, Kai P. Purnhagen, Fabian Thomas, Caroline van Bers, Volkmar Wolters

Open Access

7. Bausteine zur Integration des Natur- und Umweltschutzes in eine zukunftsfähige Agrarpolitik

Zusammenfassung
Dieses Kapitel diskutiert die verschiedenen Instrumente der Agrarpolitik im Hinblick auf ihren Beitrag zur Realisierung des Leitbilds einer multifunktionalen, natur- und umweltverträglichen Landwirtschaft: Ordnungsrecht und gesetzliche Mindeststandards für die landwirtschaftliche Praxis, Budgetausstattung und -aufteilung, flächenbezogene Direktzahlungen, regional und standörtlich ausgerichtete Zahlungen, Zusammenspiel mit nicht-staatlichen Standards und öffentlich-privater Ko-Regulierung, Monitoring- und Sanktionssysteme, sowie unterstützende Elemente wie Beratung und verbraucherorientierte Maßnahmen. Die Analyse zeigt, dass bei jedem Element der Agrarpolitik verschiedene Instrumenten-Varianten mehr oder weniger zur Verwirklichung des Leitbildes beitragen. Nur eine Kombination aller Bausteine kann die verschiedenen agrarpolitischen Problemkomplexe lösen. Ein guter Politikansatz erfordert dabei sowohl ein überzeugendes Gesamtkonzept als auch eine geeignete Ausgestaltung der einzelnen Instrumente.
Peter H. Feindt, Christine Krämer, Andrea Früh-Müller, Alois Heißenhuber, Claudia Pahl-Wostl, Kai P. Purnhagen, Fabian Thomas, Caroline van Bers, Volkmar Wolters

Open Access

8. Skizzierung und Bewertung umweltpolitischer Strategien für eine zukünftige Agrar- und Umweltpolitik

Zusammenfassung
Dieses Kapitel formuliert und bewertet drei strategische Optionen für den ergebnisorientierteren Einsatz der erheblichen Finanzmittel der Agrarpolitik: (1) eine stärkere Verknüpfung der Direktzahlungen mit der Erbringung von öffentlichen Leistungen, etwa durch anspruchsvollere Cross-Compliance- und Greening-Anforderungen, (2) eine Mittelumschichtung von den flächenbezogenen Direktzahlungen hin zu stärker ziel- und ergebnisorientierten Maßnahmen der Zweiten Säule und/oder (3) ein Übergang zu einem integrierten System aufeinander aufbauender Prämien und Programme, welche sich zusammen mit einem verbesserten Ordnungsrecht systematisch auf die Natur- und Umweltschutzprobleme im Agrarsektor richten. Weiterhin diskutieren wir eine mögliche Umstellung der Regulierungslogik im Agrarsektor auf „prinzipienbasierte Regulation“. Die Voraussetzungen und Implikationen der verschiedenen Optionen werden analysiert und die jeweilige Machbarkeit, Effektivität, Effizienz und die Konstellationen von Unterstützern und Gegnern abgeschätzt.
Peter H. Feindt, Christine Krämer, Andrea Früh-Müller, Alois Heißenhuber, Claudia Pahl-Wostl, Kai P. Purnhagen, Fabian Thomas, Caroline van Bers, Volkmar Wolters

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9. Schlussbetrachtung

Zusammenfassung
Das Schlusskapitel reflektiert die Vorgehensweise des ZA-NExUS-Projekts, fasst die wesentlichen Ergebnisse zusammen und formuliert den weiteren Forschungs- und Entwicklungsbedarf. ZA-NExUS wird als entschieden inter- und transdisziplinäres Projekt an der Schnittstelle von Wissenschaft und Politik beschrieben, dessen fächerübergreifende Zusammensetzung und dessen Zeitplan, der an der Dynamik einer groß angelegten politischen Reformdiskussion orientiert war, sich jenseits der etablierten Routinen wissenschaftlichen Arbeitens bewegten. Die SWOT-Analyse und die darauf aufbauende Formulierung eines agrarpolitischen Leitbilds bildeten dabei die konzeptionelle Brücke zwischen interdisziplinärer Wissenssynthese und transdisziplinärer Entwicklung von Handlungsansätzen. So wurden die kritische Bestandsaufnahme der Auswirkungen der Landwirtschaft auf die natürlichen Ressourcen und die Analyse der politischen und rechtlichen Logik der Agrarpolitik mit der Entwicklung und Bewertung strategischer Alternativen verknüpft. Die Übersetzung der wissenschaftlichen Ergebnisse in ein Policy-Paper hatte einen nachweisbaren Einfluss auf die agrarpolitische Diskussion in Deutschland.
Peter H. Feindt, Christine Krämer, Andrea Früh-Müller, Alois Heißenhuber, Claudia Pahl-Wostl, Kai P. Purnhagen, Fabian Thomas, Caroline van Bers, Volkmar Wolters

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