1. Einleitung

Da das Bürgergeld bzw. die Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) das Existenzminimum sowie die Arbeitsmarktintegration von erwerbsfähigen Leistungsberechtigten sicherstellt, ist das SGB II eine der zentralen Säulen der deutschen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik. Nach § 1 SGB II (Aufgabe und Ziel der Grundsicherung für Arbeitsuchende) ist es oberstes Ziel des Gesetzes, den Leistungsberechtigten zu ermöglichen, ein Leben zu führen, das der Menschenwürde entspricht. Es soll die Eigenverantwortung der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten und der mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen stärken und dazu beitragen, dass sie ihren Lebensunterhalt unabhängig von der Grundsicherung aus eigenen Mitteln und Kräften bestreiten können. Insbesondere soll die Grundsicherung die Aufnahme oder Beibehaltung einer Erwerbstätigkeit fördern und den Lebensunterhalt sicherstellen, sofern dieser nicht auf andere Weise gedeckt werden kann. Die Gleichstellung von Männern und Frauen stellt hierbei ein durchgängiges Prinzip dar. Im Rahmen der Grundsicherung werden Leistungen zur Beratung, zur Beendigung oder Verringerung von Hilfebedürftigkeit – insbesondere durch Eingliederung in Ausbildung oder Arbeit – sowie zur Sicherung des Lebensunterhalts erbracht.

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Die arbeitsmarkt- und sozialpolitische Relevanz des SGB II verdeutlicht Abbildung 1.1, welche die Zahl der Arbeitslosen dieses Rechtskreises mit jener der Arbeitslosenversicherung (SGB III) ins Verhältnis setzt. Gemessen an allen arbeitslosen Personen liegt der Anteil der Arbeitslosen, die dem SGB II angehören, im Durchschnitt der vergangenen Jahre bei ca. zwei Dritteln. Ergänzend zeigt sich die fiskalische Relevanz des SGB II daran, dass für das Jahr 2025 im Bundeshaushalt 44,97 Mrd. Euro für die Ausgaben in diesem Rechtskreis vorgesehen sind, was gut neun Prozent des gesamten Budgets des Bundes (488,61 Mrd. Euro) entspricht. Hinzu kommen die kommunalen Anteile an den Leistungen für Unterkunft und Heizung sowie den Verwaltungskosten der Jobcenter, für welche jedoch keine konsolidierten Angaben vorliegen.

Für die Umsetzung des SGB II sind die Jobcenter verantwortlich. Zum Stand Januar 2025 gliedert sich das Bundesgebiet in 404 Jobcenterbezirke, die weitestgehend dem Zuschnitt der kreisfreien Städte und Landkreise entsprechen. Bei der Mehrheit der Jobcenter (300) handelt es sich um gemeinsame Einrichtungen (gE), in denen die Bundesagentur für Arbeit (BA) und die jeweilige Kommune die Aufgaben des SGB II gemeinsam erbringen. Gerade aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive stellen die gE ein interessantes Untersuchungsobjekt dar, da diese Behörden im deutschen Bundesstaat eine verfassungsmäßig verankerte Ausnahme vom grundsätzlichen Verbot der Mischverwaltung darstellen. Die beiden Träger stehen sich nicht in einem hierarchisch geprägten Verhältnis, sondern gleichrangig gegenüber (Korte 2024a: 1430). Zusätzlich zu den gE existieren 104 Jobcenter, die durch zugelassene kommunale Träger (zkT, auch „Optionskommunen“), die die Aufgaben des SGB II ohne Beteiligung der BA erbringen, betrieben werden.

Das SGB II eröffnet den lokalen Akteuren (gE: örtliche Agentur für Arbeit und Kommune; zkT: nur Kommune) ausgeprägte Handlungsspielräume. Neben der strategischen Ausrichtung, in Form des sog. „örtlichen Arbeitsmarkt- und Integrationsprogramms“, entscheiden sie u. a. über organisatorische und personalwirtschaftliche Angelegenheiten der Jobcenter (§ 44c Abs. 2 SGB II). Zwar existiert ein breiter Literaturbestand zur Implementation des SGB II bzw. zur Aufgabenwahrnehmung der Jobcenter (vgl. Kap. 4). Häufig stellt bei diesen Betrachtungen die quantitative und/oder qualitative Wirkungsanalyse von gewissen Instrumenten, Maßnahmen oder strategischen Ausrichtungen der Jobcenter einen wichtigen Bestandteil dar. Auffällig ist jedoch, dass in diesen Untersuchungen kaum die jeweils spezifische Aufbau- und Ablauforganisation der Jobcenter berücksichtigt wird. Sofern überhaupt organisationale Merkmale als unabhängige Variablen einbezogen werden, begrenzt sich dies meist auf die Unterscheidung zwischen den beiden Trägermodellen (gE vs. zkT).

Vor dem Hintergrund, dass die Leistung (‚performance‘)¹ einer Organisation im Allgemeinen aus einer Kombination aus Umweltbedingungen, der Strategie ihrer organisationalen Entscheidungsträger und ihrer organisatorischen Beschaffenheit resultiert (Scott/Davis 2016: 338), ist es erstaunlich, dass Letzteres kaum in den Implementationsstudien berücksichtigt wird. Eine differenzierte Analyse der organisationalen Strukturen und Prozesse der Jobcenter könnte nicht nur zu einem besseren Verständnis der Wirkzusammenhänge innerhalb dieses wichtigen arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Feldes beitragen, sondern auch praktische Implikationen für die Optimierung der Politikimplementierung liefern. Um einen verwaltungswissenschaftlich-organisationssoziologischen Beitrag zur Schließung dieser Forschungslücke zu leisten, setzt sich die vorliegende Arbeit das Ziel, zunächst zu prüfen, inwiefern sich die Organisationsstruktur der Jobcenter unterscheidet und anschließend zu eruieren, welche Faktoren jene beeinflussen. Hierbei wird sich aufgrund des spezifischen Feldzuganges (vgl. Kap. 6) auf die größte der beiden Gruppen der Trägermodelle, die gemeinsamen Einrichtungen, konzentriert. Die hier zugrunde gelegte Forschungsfrage lautet daher wie folgt:

Welche Variationen zeigen sich in der Verwaltungsorganisation der gemeinsamen Einrichtungen und wie können Gemeinsamkeiten und Unterschiede erklärt werden?

In diesem Kontext ist dann auch das Zusammenwirken der jeweiligen Träger von Interesse, zu welchem ebenfalls bisher kaum Erkenntnisse vorliegen. Durch die beiden Träger fließen potenziell unterschiedliche Ressourcen, Interessen und Perspektiven in die Aufgabenwahrnehmung der gE ein. Insgesamt erhöht die Komplexität des Steuerungsmodells der gemeinsamen Einrichtungen auch die Anzahl der relevanten Akteure, die einen Einfluss auf die Verwaltungsorganisation dieser Jobcenter nehmen können (vgl. Kap. 2).

Zur Eingrenzung des Vorhabens werden für die Untersuchung der abhängigen Variable zwei Aufgabenbereiche der Jobcenter, die im Gegensatz zur „regulären“ Arbeitsvermittlung eine geringere Standardisierung aufweisen, näher betrachtet: Zum einen wird das beschäftigungsorientierte Fallmanagement (bFM) in den Blick genommen, welches „eine handlungsfeldspezifische Variante des allgemeinen Case Managements“ (Göckler/Rübner 2019: 21)² darstellt und dann zum Einsatz kommt, wenn im individuellen Fall multiple Problemlagen (sog. „Vermittlungshemmnisse“) vorliegen (Göckler/Rübner 2019: 68 ff.). Es handelt sich hierbei um ein (semi-)professionelles Verfahren, das in der Gesetzesbegründung zum SGB II als „Kernelement der neuen Leistung“ (Deutscher Bundestag 2003a: 44) bezeichnet wird. Die Bedeutung dieses Verfahrens wird u. a. daran sichtbar, dass die Hälfte der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten im SGB II drei oder mehr Vermittlungshemmnisse aufweist, wobei sich mit jedem Hemmnis die Abgangschancen in Erwerbstätigkeit halbieren (Beste/Trappmann 2016: 1 ff.).

Für die Beantwortung der o. g. Forschungsfrage wird der existierende Forschungsstand durch umfangreiche eigene quantitative und qualitative Erhebungen und Auswertungen ergänzt. So stützt sich die vorliegende Arbeit auf ein Mixed-Methods-Design, in dessen Zuge gE bzw. Mitarbeitende von gE zur Verwaltungsorganisation in den beiden Aufgabenbereichen, zur Rolle von institutionellen Mechanismen sowie zur Relevanz von externen und internen Akteuren im Rahmen von Organisationsveränderungen befragt wurden. Insbesondere vor dem Hintergrund des in weiten Teilen explorativen Charakters des Forschungsvorhabens, sollen durch die Triangulation die jeweils grundlegend bestehenden Stärken der Vorgehensweisen kombiniert und die jeweiligen Schwächen abgemildert werden.

Im Anschluss an dieses Einleitungskapitel nimmt Kapitel 2 die Jobcenter sowie ihre Kontextbedingungen in den Blick. Bevor die beiden ausgewählten Aufgabenbereiche näher betrachtet werden, werden der Politikwandel hin zu einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik, der sich vollends mit den Hartz-Reformen vollzieht, sowie die Reformprozesse der Bundesagentur für Arbeit, die auch auf die Jobcenter Rückwirkungen entfalten, beleuchtet. Anschließend werden wesentliche Regelungsinhalte des SGB II, seine Genese sowie die Verfassungskonformität der gemeinsamen Einrichtungen und ihr Steuerungsmodell beschrieben.

Kapitel 3 stellt den analytischen Rahmen dieser Arbeit dar, indem dort die theoretische Einbettung der Untersuchung vorgenommen wird. Neben konzeptionellen Vorüberlegungen zum Konstrukt Organisation sowie zu Spezifika von öffentlichen (Sozial-)Verwaltungen, werden die beiden organisationssoziologischen Theorien des Situativen Ansatzes und des soziologischen Neo-Institutionalismus im Hinblick auf die Forschungsfrage aufgearbeitet. Das Kapitel schließt mit einem Versuch, trotz teils abweichender Annahmen, das Potenzial einer Integration dieser Theorien aufzuzeigen.

Darauf aufbauend beschäftigt sich Kapitel 4 mit dem existierenden Forschungsstand zur Aufgabenwahrnehmung der Jobcenter. Während zu Beginn verdeutlicht wird, dass Variationen auch abseits der Verwaltungsorganisation bestehen, werden anschließend die Verwaltungsorganisation der Jobcenter im Allgemeinen und die organisationale Umsetzung in den beiden Aufgabenbereichen betrachtet. Zuletzt werden daraufhin mögliche Faktoren, die die Verwaltungsorganisationen beeinflussen, herausgestellt.

Ausgehend von den Erläuterungen in den Kapiteln 2 bis 4 wird in Kapitel 5 das hieraus abgeleitete Modell präsentiert. Zudem wird dort die Forschungsfrage in abgrenzbare Unterfragestellungen zerlegt. Sodann wird in Kapitel 6 das methodische Vorgehen der quantitativen und qualitativen Teilstudien erläutert. Hier werden die jeweilige Datenerhebung, realisierte Stichprobe sowie Datenauswertung dargestellt und Hinweise zur Datendarstellung gegeben.

Kapitel 7 gliedert sich entlang der in Kapitel 5 formulierten Unterfragstellungen und enthält die empirischen Ergebnisse der Untersuchung. Zuerst wird daher deskriptiv auf das Ausmaß der Variationen in der Verwaltungsorganisation der untersuchten Jobcenter eingegangen. Im Anschluss daran wird der Einfluss der abgeleiteten strukturellen bzw. institutionellen Faktoren untersucht. Abschließend wird die Relevanz der Akteure herausgearbeitet.

In Kapitel 8 werden unter Rückbezug auf die theoretischen Annahmen die wesentlichen empirischen Ergebnisse sowie das methodische Vorgehen diskutiert. Insbesondere werden auch die Limitationen des Forschungsvorhabens skizziert. Schließlich fasst Kapitel 9 die zentralen Ergebnisse der Arbeit zusammen und zieht daraus Implikationen für Wissenschaft und Praxis.