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Das Kapitel bietet eine detaillierte Analyse der Verwaltungsorganisation von Jobcentern, basierend auf quantitativen und qualitativen Daten. Es untersucht die Variationen in der Organisation und identifiziert die Faktoren, die diese beeinflussen. Der Text geht auf die organisationale Ebene der Jobcenter ein, die Verwaltungsorganisation im Aufgabenbereich des beschäftigungsorientierten Fallmanagements und die arbeitgeberorientierten Beratung und Vermittlung. Zudem wird ein Vergleich hinsichtlich der Bürokratisierung der beiden Aufgabenbereiche gezogen. Die Ergebnisse zeigen, dass die Verwaltungsorganisation der Jobcenter sowohl Gemeinsamkeiten als auch Unterschiede aufweist, die durch verschiedene Faktoren beeinflusst werden. Die Analyse liefert wertvolle Einblicke in die Verwaltungsorganisation von Jobcentern und bietet eine Grundlage für weitere Untersuchungen und Verbesserungen in diesem Bereich.
KI-Generiert
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Zusammenfassung
Im vorliegenden Kapitel werden die Ergebnisse der quantitativen und qualitativen Teilstudien gebündelt entlang der Fragestellungen aus Kapitel 5 dargestellt. Zu Beginn wird deskriptiv auf das Ausmaß der Variationen in der Verwaltungsorganisation der Jobcenter eingegangen. Anschließend werden die potenziellen Faktoren, die die Verwaltungsorganisation beeinflussen, untersucht.
Im vorliegenden Kapitel werden die Ergebnisse der quantitativen und qualitativen Teilstudien gebündelt entlang der Fragestellungen aus Kapitel 5 dargestellt. Zu Beginn wird deskriptiv auf das Ausmaß der Variationen in der Verwaltungsorganisation der Jobcenter eingegangen (Abschn. 7.1). Anschließend werden die potenziellen Faktoren, die die Verwaltungsorganisation beeinflussen, untersucht. Hierzu werden in Anlehnung an die Perspektive des soziologischen Neo-Institutionalismus zunächst die organisationalen Felder, in die die Jobcenter eingebunden sind (Abschn. 7.2), sowie die identifizierten institutionellen Logiken (Abschn. 7.3) betrachtet. Danach wird aus Perspektive des Situativen Ansatzes auf den Einfluss der Umweltbedingungen (Abschn. 7.4) und des Organisationskontextes (Abschn. 7.5) der Jobcenter eingegangen. Zuletzt wird gesondert eine akteurszentrierte Perspektive eingenommen (Abschn. 7.6), bevor abschließend eine Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse erfolgt (Abschn. 7.7).
7.1 Ausmaß der Variationen in der Verwaltungsorganisation
Zuerst wird in Abschnitt 7.1.1 ein Überblick zum Stand und zur Entwicklung der organisationalen Ebene der betrachteten Jobcenter gegeben. Abschnitt 7.1.2 befasst sich anschließend mit der Verwaltungsorganisation im Aufgabenbereich des beschäftigungsorientierten Fallmanagements. Danach wird in Abschnitt 7.1.3 auf die Verwaltungsorganisation der arbeitgeberorientierten Beratung und Vermittlung eingegangen. Zuletzt wird in Abschnitt 7.1.4 ein Vergleich hinsichtlich der Bürokratisierung der beiden Aufgabenbereiche gezogen.
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7.1.1 Organisationale Ebene
Die Interviewten der qualitativen Teilstudie nehmen im Hinblick auf die organisationale Ebene der Jobcenter sowohl Gemeinsamkeiten als auch Unterschiede wahr. Weitgehende Einigkeit besteht darin, dass die Jobcenter prinzipiell entlang der beiden Kernbereiche Markt und Integration (M&I) und Leistung strukturiert sind (#4: Abs. 16, #5: Abs. 16, #11: Abs. 4), wobei größere Jobcenter zusätzlich noch über einen eigenen Verwaltungs- bzw. Querschnittsbereich (z. B. bestehend aus Personalmanagement und -qualifizierung, Infrastrukturmanagement, Bearbeitung von Ordnungswidrigkeiten) verfügen würden (#2: Abs. 4, #3: Abs. 8, #10: Abs. 8).1 Zwar gebe es Jobcenter, v. a. zugelassene kommunale Träger, bei denen die Aufgaben Leistung und Vermittlung durch ein und dieselbe Integrationsfachkraft erbracht werden würden, jedoch hätten die meisten Jobcenter hier eine Spezialisierung in der Aufgabenerledigung vorgenommen (#2: Abs. 4).
Die beiden Kernbereiche vergleichend, erläutert eine interviewte Person, dass die Leistungsbereiche der Jobcenter mehr Gemeinsamkeiten aufweisen würden, da dort der gesetzliche Rahmen deutlich enger sei und nicht so viel Spielraum zuließe (#7: Abs. 10). Demgegenüber sei die Welt im Bereich M&I ein „bisschen bunter“ (ebd.; ähnlich #3: Abs. 10). Aber auch hier sei eine gewisse Vergleichbarkeit gegeben,
„weil es natürlich Vermittler geben muss, weil es in gewisser Weise Fallmanager geben muss. Jetzt muss es so was wie 16k-Coaches geben [entsprechend des § 16k SGB II; Anmerkung J. H.]. Aber wie das Jobcenter das dann selbst umsetzt, ist jedes frei.“ (ebd.)
Auffällig am vorangegangenen Interviewauszug ist die unterschiedliche Wortwahl in Bezug auf die „reguläre“ Arbeitsvermittlung und das Fallmanagement: Während es für die interviewte Person „natürlich“ Vermittler geben muss, muss es Fallmanager lediglich „in gewisser Weise“ geben. Zusammen mit der Äußerung einer anderen geschäftsführenden Person, die davon spricht, dass jedes Jobcenter „in der Regel“ (#4: Abs. 16) ein Fallmanagement habe, könnte dies darauf hinweisen, dass das Fallmanagement als weniger zentral bzw. standardisiert angesehen wird als die „reguläre“ Arbeitsvermittlung. Dies könnte einerseits auf den gesetzlichen Rahmen zurückzuführen sein, der das Fallmanagement in Gänze ausspart. Gleichzeitig könnte dies auch eine geringere Bedeutung widerspiegeln, die das Fallmanagement im Vergleich zur Vermittlung innerhalb der Verwaltungsorganisation der Jobcenter einnimmt.
Für einen andere geschäftsführende Person zählt zu den Kernbereichen fast aller Jobcenter, neben M&I sowie Leistung, auch die Eingangszone (#3: Abs. 8). Ihrer Einschätzung nach hätten die meisten Jobcenter, zumindest die gemeinsamen Einrichtungen, diese Strukturierung der Aufbauorganisation, also M&I, Leistung und Eingangszone, der der damaligen Arbeitsagenturen entnommen (#3: Abs. 4). Am Beispiel der Eingangszonen zeigt sich exemplarisch auch, welche Bedeutung individuellen Überzeugungen bzw. Präferenzen von Entscheidungsträgern zukommen kann (vgl. Abschn. 7.5): So führt eine geschäftsführende Person aus, dass sie ein Jobcenter kenne, das keine klassische, physische Eingangszone mehr habe, sondern „nur noch ihr digitales Zentrum“ (#2: Abs. 16). Zwar habe auch sie Prozesse in der Eingangszone ihres Jobcenters digitalisieren lassen, finde es aber weiterhin wichtig, „dass da noch drei, vier Leute von mir sind, wo auch einer mal ohne Termin kommen kann“ (ebd.).
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Als einen weiteren abgrenzbaren Bereich innerhalb der Jobcenter, verweist eine interviewte Person auf die Vermittlung der unter 25-Jährigen (U25). Diese Zielgruppe weise besondere Anforderungen auf und ihre Vermittlung, die in der Regel getrennt von jener der über 25-Jährigen (Ü25) erfolge, sei gesetzlich besonders normiert (#5: Abs. 16): „Das [gemeint ist die getrennte Betreuung; Anmerkung J. H.] machen selbst wir in unserem kleinen Jobcenter“ (ebd.).
Generell wird der Größe der Jobcenter durch die Befragten eine zentrale Bedeutung zugeschrieben (vgl. Abschn. 7.5). Neben dem o. g. zusätzlichen Verwaltungs- bzw. Querschnittsbereich, verfügen größere Jobcenter demnach eher über die Möglichkeit, Spezialisierungen vorzunehmen (vgl. #2: Abs. 6, #5: Abs. 16, #6: Abs. 9). Beispiele sind etwa spezialisierte Teams für Selbstständige, Rehabilitanden und Schwerbehinderte, Alleinerziehende sowie Geflüchtete. Dem Vorteil, dass so eine gewisse Expertise aufgebaut werden kann (#6: Abs. 9), steht jedoch der Nachteil gegenüber, dass krankheits- oder urlaubsbedingte Personalausfälle in kleineren Teams schwerer kompensiert werden können (vgl. #2: Abs. 4). Spezialisierten Teams bzw. „Sonderteams“ kommt für einige Jobcenter aufgrund der hohen Dynamik des organisationalen Feldes, in das die Jobcenter eingebunden sind (vgl. Abschn. 7.2), eine besondere Bedeutung zu. Sie stellen mitunter eine geeignete Möglichkeit dar, auf neue operative bzw. thematische Schwerpunkte reagieren zu können. Einerseits können, wie eine Teamleitung nachfolgend schildert, bestehende Teams flexibler für die Bearbeitung neuer Schwerpunkte herangezogen werden:
„Also, ich sage jetzt mal, bestimmte politische Entscheidungen, wie zum Beispiel der Job-Turbo, kann gut auch durch [das Team, das diese Person leitet; Anonymisierung durch J. H.] umgesetzt werden. Und ich könnte mir schon vorstellen, dass, wenn in den nächsten Jahren – und das weiß man ja wirklich nicht, wie Entwicklungen sein werden – / Hat eine Geschäftsführung sehr wohl die Möglichkeit, unser Team hier sehr gut dafür zu nutzen, ja. Und es könnte entsprechend auch angepasst werden. Sei es wir haben irgendwann mal den Schwerpunkt, dass sich ganz besonders um Frauen gekümmert werden muss oder um Alleinerziehende, ist dieses Team hier so flexibel aufgebaut, dass man es genau für einzelne Zielgruppen auch gut nutzen kann, um am Ende die Ziele für das Jobcenter zu erreichen.“ (#15: Abs. 36)2
Andererseits scheint die temporäre Einrichtung von neuen spezialisierten Teams bzw. Sonderteams eine durchaus gängige Bewältigungsstrategie für den Umgang mit neuen Anforderungen zu sein:
„Ich würde schon sagen, dass wir einem regelmäßigen Veränderungsprozess unterliegen, in dem neue Teams oder neue Einheiten, wie groß die dann auch immer sein mögen, geschaffen werden oder halt auch wieder reduziert werden, indem man das Ganze rückabwickelt. Beides passiert doch recht regelmäßig, begleitet durch mögliche Projektformen, die vom BMAS, vom Bund oder der EU dann halt eben implementiert werden. Die haben dann in der Regel sowieso eine Laufzeit und mit dem Auslaufen muss man dann natürlich die Mitarbeiter auch wieder in das bestehende Konstrukt integrieren. Und am Ende des Tages zwingt sowohl die Kundenentwicklung als auch die politische Anforderung uns schon auch natürlich darauf zu reagieren. Und ich würde schon sagen, dass der Veränderungsprozess doch die einzige Konstante ist.“ (#7: Abs. 26)
Unter anderem anhand solcher spezialisierten Teams bzw. Sonderteams wird deutlich, dass es für – gewisse – Akteure im Feld zumindest implizit eine „Sollstruktur“ der Jobcenter zu geben scheint, auch wenn sich diese anhand der Interviews nicht vollständig nachzeichnen lässt. Aus dieser „Sollstruktur“ resultiert, dass bestimmte organisationale Elemente nicht unmittelbar vorgesehen bzw. stärker begründungsbedürftig sind. Dies veranschaulichen die weiteren Ausführungen der bereits oben zitierten Teamleitung, die erläutert, dass man sich im Team nicht immer ganz sicher gewesen sei,
„ob wir als eine Sondereinheit auch weiter bestehen bleiben, ja. Weil, ich sage jetzt mal, ganz normal / Prinzipiell ist ein Jobcenter mit Arbeitsvermittlungsteams und mit Leistungsteams sozusagen aufgestellt und das ist hier schon / Also, wir bezeichnen uns immer als ein Sonderteam […]. Wir haben viel erreicht für die Ergebnisse im Jobcenter. Aber sicher, ob wir immer bestehen bleiben, waren wir uns nie.“ (#15: Abs. 32)
In eine ähnliche Richtung deutet die Bewertung einer geschäftsführenden Person, die von dem Umstand berichtet, dass in ihrem Jobcenter, relativ zeitnah nach der Neuantragsstellung, eine Profilerin Erstgespräche mit den Klienten führt: „Das ist Luxus, also muss man ganz klar sagen, normalerweise, eine Profilerin, ohne Fallbestand hinzustellen, sieht die Verwaltungsorganisation so nicht vor“ (#10 Abs. 14).
Während also die Grundorganisation der Jobcenter entsprechend der Wahrnehmung der Interviewten gewisse Gemeinsamkeiten erkennen lässt, zeigen sich Unterschiede deutlicher, wenn man den Detailgrad der Betrachtung erhöht. Neben der Sichtbarmachung von Unterschieden zwischen einzelnen Jobcentern, zeigt das Interviewmaterial auf, dass Variationen auch innerhalb von Jobcentern bzw. zwischen Standorten desselben Jobcenters auftreten. Abseits des üblichen Ermessensspielraums (‚discration‘) von ‚street-level-bureaucrats‘ (vgl. Abschn. 3.1.2), schildern die Interviewten z. B. hinsichtlich des beschäftigungsorientierten Fallmanagements, dass Betreuungsrelationen in Geschäftsstellen unterschiedlich ausgelegt (#19: Abs. 44) oder abstrakter, dass das Fallmanagement über die Teams „sehr heterogen“ (#11: Abs. 24) gehalten werde.
Eine interviewte Person konstatiert, dass „in der ganzen Buntheit der Jobcenter, […] das Thema Prozesse und Organisation manchmal ein bisschen kurz kommt“ (#1: Abs. 10). So sei es im Sinne der Wirtschaftlichkeit, wenn es mehr Standards als Orientierungswerte geben würde (ebd.). Diesen Mangel führt sie auf die geteilte Trägerschaft der Jobcenter zurück:
„Und ich finde, man merkt auch bis heute noch, die Geburts- […] / Also, dieses, etwas Erzwungene, aus zwei Welten mach eins, mit vielleicht auch dem einen oder anderen Kompromiss und diesem Zusammenwurf von zwei Kulturen.“ (ebd.)
In der Gesamtschau vermitteln die geführten Interviews den Eindruck, dass sich die grundlegende Organisation der Jobcenter insgesamt sowie die Organisation der beiden näher betrachteten Aufgabenbereiche in den vergangenen Jahren kaum verändert haben. Dies fasst eine Bereichsleitung griffig zusammen:
„grundlegend, wie die Organisation eines Jobcenters aufgebaut ist, da haben wir eigentlich keine großen Veränderungen gehabt. Wir haben eigentlich nur immer von diesen, ja, Novellen rechtlicher Natur / Da sind wir halt in diesem Veränderungsprozess auch. Aber grundsätzlich, ob es jetzt auch die Umstellung Thema Bürgergeld dann war, eben aus dem normalen umgangssprachlichen Hartz IV heraus, das hat ja unsere Organisation nicht verändert […]. Aber grundständig würde ich schon fast sagen, seitdem ich jetzt in der Verwaltung, eben seit 2012, arbeite, hat sich diese Kernaufgabe nicht verändert. Wir nennen es immer ein Stück weit anders. Es hat andere Inhalte, rein vom Recht her. Die Programme sind immer mal wieder unterschiedlich, auch von der Optik, aber der Inhalt ist meistens der gleiche.“ (#10: Abs. 32)
Die geführten Interviews zeigen mögliche Gründe für einen geringen Wandel der grundsätzlichen Organisation auf. Neben der hohen Dynamik des organisationalen Feldes, auf die in Abschnitt 7.2 näher eingegangen wird, könnten hier zum einen die gründungsbegleitenden Vereinbarungen der jeweiligen Träger der ARGEn bzw. gEn eine Rolle spielen, die die Grundzüge der Verwaltungsorganisation festgehalten (#3: Abs. 14), und auf eine gewisse Pfadabhängigkeit hindeuten. Zum anderen könnte von Bedeutung sein, dass bei größeren Organisationsveränderungen viele Akteure in den Jobcentern zu beteiligen sind:
„Also, man versucht alles zu vermeiden, was Umzüge und größere räumliche Verschiebungen des Personalkörpers angeht, weil das ist einfach immer mit Personalräten und Mitbestimmung und mit / Also, das sind einfach Friktionen, die man nicht allzu oft eingeht. Also, mal schnell ein Team vom Süden in den Westen setzen, das machst du nicht, weil da hast du eine Gleichstellungsbeauftragte, die sagt, ‚die Frauen müssen doch die Kinder in den Kindergarten bringen früh und der Arbeitsweg passt nicht mehr‘. Also, sowas geht nicht so einfach und das versucht man auch zu vermeiden und das finde ich auch im Sinne der Mitarbeiterschaft total nachvollziehbar. Also das machst du wirklich, wenn du einen großen Wurf hast, den es gilt umzusetzen.“ (#1: Abs. 32)
Die Aussagen der Interviewten der qualitativen Teilstudie legen jedoch durchaus nahe, dass es in den vergangenen Jahren unterhalb der grundsätzlichen Organisation der Jobcenter zu vielfältigen Organisationsveränderungen gekommen ist. Diese Änderungen scheinen allerdings nicht immer einen Einfluss auf das operative Handeln der Mitarbeitenden zu haben, wie die Äußerungen zweier interviewter Personen vermuten lassen:
„Ich mache das lange, seit 2006. Meine Arbeit ist bisher immer die gleiche geblieben. Ob ich jetzt die Geschäftsanweisung X oder Y habe, der Inhalt ist auch nicht groß unterschiedlich […]. Aber das führt nicht dazu, dass ich irgendwie anders arbeite mit den Kunden.“ (#19: Abs. 56)
Sowie:
„Eigentlich haben wir ja eine Neuausrichtung im Arbeitgeberservice […] [vgl. Abschn. 7.1.3.2; Anmerkung J. H.]. Aber im Kern hat sich eigentlich, also zumindest bei mir, die Arbeit nicht grundlegend verändert. Es sei denn wir haben jetzt Corona – ich muss KUG-Beratung machen – oder jetzt kommen immer mehr Leute aus dem Ausland und werden aus dem Ausland reingeholt, also, es verschiebt sich mal immer wieder der Fokus, aber, dass sich jetzt grundlegend / also, dass ich jetzt völlig anders arbeite, mit der Neuausrichtung Arbeitgeberservice, kann ich eigentlich nicht sagen. Oder es ist ein fließender Übergang und ich merke es nicht. Ja, das sind so lange, auch immer so schleichende Prozesse.“ (#17: Abs. 26)3
Interessant ist zudem, dass die grundlegende Organisation der Jobcenter von einer geschäftsführenden Person sehr kritisch betrachtet wird: „Aber ich glaube auch, dass die meisten Jobcenter zunehmend in ein Hinterfragen kommen: ‚Ist das eigentlich die richtige Organisationsstruktur?‘ (#3: Abs. 8). Zwar hätten die Strukturen der Jobcenter in den letzten „Krisen“ gezeigt, dass sie die nötige Flexibilität bieten, um außergewöhnliche Situationen meistern zu können (#3: Abs. 30). Die Person bezweifelt aber, dass sie dauerhaft zu einer guten, klientenorientierten Dienstleistung beitragen würden und sieht daher eine Veränderungsnotwendigkeit (ebd.). Ausschlaggebend sei, dass sich die Rahmenbedingungen von einer Massenarbeitslosigkeit hin zu einem Fachkräftemangel geändert hätten, von dem auch das Jobcenter selbst betroffen sei (ebd.). Hinzu kämen Transformationsprozesse wie die Digitalisierung und Dekarbonisierung (ebd.). Zu möglichen konkreteren Veränderungsansätzen wird ausgeführt:
„Ich glaube, heute sind wir einfach ganz stark gefordert, mit vielen anderen Netzwerkpartnerinnen und -partnern zusammenzuarbeiten und Dienstleistungen, ich sage mal, möglichst aus einer Hand oder zumindest sehr gut aufeinander abgestimmt zu erbringen. Und so ein bisschen ist für mich das Vorbild / Vorbild ist vielleicht falsch, aber so die Jugendberufsagenturen, wo dann auch organisatorisch und hier in [Name der Kommune; Anonymisierung durch J. H.] zumindest auch physisch unter einem Dach eben Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aus unterschiedlichen fachlichen Organisationen zusammenarbeiten, um ihre Expertise im Sinne der Jugendlichen einbringen. Und ich glaube, das brauchen wir in anderen Bereichen auch […]. Und ich glaube zum Beispiel, […] dass wir auf der einen Seite viel zentralisierter arbeiten können. Also, ich könnte mir gut vorstellen, den Leistungsbereich komplett zusammenzuziehen. Dann habe ich auch viel größere Vertretungsmöglichkeiten und klarere Steuerungsverantwortung. Gleichzeitig glaube ich aber auch, dass wir noch viel dezentraler als wir jetzt unterwegs sind, sein müssen [in der Beratung; Anmerkung J. H.] […]. Ich weiß es noch gar nicht so ganz genau, aber ich glaube sozusagen, dass wir Hürden abbauen müssen. Und wir bauen eben Hürden auf. Oder es sind Hürden da – wir bauen sie vielleicht gar nicht auf –, wenn Menschen zu uns kommen müssen.“ (#3: Abs. 32)
7.1.2 Beschäftigungsorientiertes Fallmanagement
Zunächst wird in einem Exkurs das Aufgabenverständnis, welches die interviewten Personen mit dem beschäftigungsorientierten Fallmanagement (bFM) verbinden, skizziert (Abschn. 7.1.2.1). Anschließend wird überblicksartig auf die Variationen der Organisation im bFM eingegangen (Abschn. 7.1.2.2). Danach wird ebenfalls im Rahmen eines Exkurses knapp der Ausbildungshintergrund der Fachkräfte im bFM betrachtet (Abschn. 7.1.2.3). Abschließend wird das bFM der Jobcenter anhand des Konzeptes der Bürokratie (Abschn. 7.1.2.4) und der Implementierungsstufen (Abschn. 7.1.2.5) verglichen.
7.1.2.1 Exkurs: Aufgabenverständnis
Danach gefragt, was der Begriff des beschäftigungsorientierten Fallmanagements beschreibt bzw. wofür es steht und was wesentliche Elemente dessen sind, fokussieren die interviewten Personen der qualitativen Teilstudie auf unterschiedliche Aspekte der Tätigkeit bzw. des Verfahrens. Insgesamt lässt sich kein Aspekt benennen, der in diesem Kontext durchweg von allen Befragten als zentral aufgegriffen wird. Gleichzeitig sind aber auch keine stark voneinander abweichenden Perspektiven oder gar Extrempositionen zu beobachten. So wird durch die Interviewten berichtetet, dass sich das Fallmanagement an Personen mit vielfältigen Hemmnissen richte, wobei unter den Klienten insbesondere auch gesundheitliche bzw. psychische Beeinträchtigungen eine wesentliche Stellung einnehmen.
Mitunter wird auch darauf verwiesen, dass die Zielsetzung des bFM die Wiederherstellung der Beschäftigungsfähigkeit bzw. die Eingliederung in den Arbeitsmarkt ist (#21: Abs. 6, #22: Abs. 10), auch wenn sich eine interviewte Person am „b“ des bFM, der „Beschäftigungsorientierung“, stört:
„weil ich gemerkt habe, in der Arbeit im Fallmanagement, dass die Kunden zum Teil echt weit weg davon sind, von der Beschäftigung. Da ging es eher wieder darum, Alltagskompetenzen zu erwerben bzw. sie fit zu machen, stabil zu machen für den Arbeitsmarkt.“ (#8: Abs. 4)
Hervorgehoben werden zudem die Freiwilligkeit des bFM sowie die notwendige Motivation auf Seiten der Klienten. Die Fallmanagement-Fachkräfte selbst verstehen sich als „Lotse“ (#23: Abs. 8), „Lotse im Netz“ (#20: Abs. 34) bzw. „Netzwerker“ (ebd.) oder „Manager“, der die Probleme der Klienten nicht eigenständig bearbeitet, sondern vermittelnd, durch die Nutzung des Netzwerkes hilft zu bearbeiten (#21: Abs. 6, #22: Abs. 10).
Insgesamt besteht bei vielen Interviewten die Wahrnehmung, dass sich die Klientenstruktur der Jobcenter zusehends verändert. Eine geschäftsführende Person resümiert prägnant: „Ich würde mal sagen, ein Großteil der Menschen in den normalen Teams [ „ reguläre“ Arbeitsvermittlung; Anmerkung J. H.] ist entweder dicht am Fallmanagement dran oder kurz davor oder schon vorbei“ (#2: Abs. 8). Hieraus ergebe sich eine zunehmende Wichtigkeit bzw. Notwendigkeit für das Fallmanagement in den Jobcentern (#21: Abs. 30).
7.1.2.2 Übersicht
Hinsichtlich der grundsätzlichen Ausrichtung des beschäftigungsorientierten Fallmanagements in den befragten Jobcentern der quantitativen Teilstudie ist zunächst zu konstatieren, dass sich unter den 83 gemeinsamen Einrichtungen immerhin ein Jobcenter befindet, in welchem es kein bFM gibt. Trotz fehlender rechtlicher Grundlagen besteht jedoch, wie in Abschnitt 2.3.4.2.2 dargestellt, die Maßgabe, dass jedes Jobcenter ein bFM vorzuhalten habe. Der Befund, dass auch fast 20 Jahre nach Inkrafttreten des SGB II nicht in allen Jobcentern ein bFM implementiert ist, deckt sich mit den bereits in Abschnitt 4.3 erwähnten Erkenntnissen eines Revisionsberichts der BA, wonach zwei der 20 dort untersuchten Jobcenter zum Prüfungszeitpunkt kein bFM angeboten haben (BA 2022: 3).
Unter den im Rahmen der vorliegenden Arbeit beforschten Jobcenter befindet sich zudem eines, in welchem es zwischenzeitlich kein bFM gab: So habe der damalige Geschäftsführer gemeint,
„‚Fallmanager sind überflüssig‘ und hat einfach in eigener Hand Fallmanagement abgeschafft. […] Ich wusste gar nicht, dass das geht. Aber anscheinend darf man das machen, wie man will. Und dann kam zum Glück ein neuer Geschäftsführer, der also gesagt hat, ‚Ne, Fallmanagement ist vorgeschrieben, brauchen wir, machen wir.‘“ (#20: Abs. 4)
In einem weiteren, kleineren Jobcenter, betragen die Kapazitäten des Fallmanagements nur eine halbe Stelle; die andere halbe Stelle ist die für das Fallmanagement zuständige Person in der „regulären“ Arbeitsvermittlung eingesetzt.
Abbildung 7.1
Anteil der Fallmanagement-Klienten an allen zu aktivierenden Klienten.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Ungefähr wie viel Prozent der zu aktivierenden erwerbsfähigen Kunden (Ü25) erhielten zum 31.12.2021 Fallmanagement?“)
Von den restlichen 82 Jobcentern geben 67 (82 %) an, dass sie einen spezialisierten Fallmanagement-Ansatz verfolgen und daher nur ein Teil der zu aktivierenden erwerbsfähigen Kunden (Ü25) Fallmanagement erhält. Wie der Boxplot aufzeigt, handelt es sich dabei um 11 Prozent der zu aktivierenden erwerbsfähigen Klienten (vgl. Abbildung 7.1). In den weiteren 15 (18 %) Jobcentern kommt demzufolge ein generalisierter Fallmanagement-Ansatz zum Einsatz, weshalb dort alle zu aktivierenden erwerbsfähigen Klienten (Ü25) Fallmanagement erhalten. Aus der qualitativen Teilstudie wird jedoch ersichtlich, dass hinsichtlich der grundsätzlichen Ausrichtung des bFM, die korrekte Zuordnung des eigenen Jobcenters nicht allen Befragten gelang. So stellte sich im Rahmen der Durchführung der qualitativen Experteninterviews heraus, dass beide Jobcenter, die auf Grundlage der quantitativen Teilstudie für die Fallauswahl der qualitativen Teilstudie der Substichprobe „generalisiertes bFM“ zugeordnet wurden (vgl. Abschn. 6.2.2), tatsächlich einen spezialisierten Fallmanagement-Ansatz verfolgen. Dies ist ein überraschendes Ergebnis, da für die Differenzierung der Ausrichtungen im quantitativen Fragebogen eine Frageformulierung übernommen wurde, die nahezu im Wortlaut bereits in der Evaluation der Experimentierklausel verwendet wurde.4
Weshalb die beiden Befragten hier nicht korrekt geantwortet haben, lässt sich nicht abschließend beurteilen. Dies ist v. a. dem Studiendesign geschuldet, durch welches die Teilnehmenden der quantitativen Teilstudie für den Autor nicht unmittelbar identifizierbar waren, weshalb auch nicht darauf abgestellt werden konnte, in der qualitativen Teilstudie dieselben Personen zu befragen wie in der quantitativen Teilstudie. In einem der beiden Fälle war der interviewten Person zwar bekannt, wer den Fragebogen ausgefüllt hatte, jedoch konnte diese Person aufgrund ihres derweil erfolgten Ausscheidens aus dem Jobcenter nicht zu ihren Beweggründen befragt werden.
Die Interviewten der beiden betroffenen Jobcenter halten es jedoch für plausibel, dass das jeweilige Verständnis bzw. die gewünschte Perspektive der im Rahmen der quantitativen Teilstudie befragten Personen, ursächlich für die nicht korrekten Angaben sein können (#18: Abs. 18, #8: Abs. 19). Entsprechend erläutert eine der interviewten Personen:
„Also, ich glaube mich zu erinnern, dass unsere ehemalige Chefin das auch / ja, immer wieder auch ins Haus getragen hat, dass es [das Fallmanagement, Anmerkung J. H.] grundsätzlich jedem Kunden anzubieten ist, insbesondere / Also, weil, machen wir uns nichts vor, wir haben spätestens seit Corona, eher noch vorher, haben wir eigentlich nur noch Menschen, die im Jobcenter sind, ich sage mal, die / Also, da, bei denen, ist das Thema Arbeit, ich weiß nicht an welcher Stelle, aber definitiv nicht an erster. Also, die aller, aller wenigsten brauchen eigentlich wirklich bloß einen Schubs. Ich rede jetzt nicht von denen, die per se faul sind, die wirklich keinen Bock haben, sondern alle anderen. Das ist ja der überwiegende Teil. Und ich sage mal, deswegen hat unsere Chefin immer gesagt, im ganzen Haus: ‚Bitte bietet es allen an‘. Aber wir können natürlich nicht alle betreuen. Zu [Anzahl der Fallmanager; Anonymisierung durch J. H.] plus Chefin. Also, das geht nicht.“ (#18: Abs. 18)
Warum sich in den Jobcentern für die Anwendung der jeweiligen Fallmanagement-Variante entschieden wurde, können nur zwei Interviewte rekonstruieren: In einem Fall wurden zunächst, nach Gründung der damaligen ARGE, aufgrund von Unsicherheiten bezüglich des Personaleinsatzes, alle Integrationsfachkräfte zu Fallmanagern ausgebildet (#11: Abs. 14). Dies habe sich nach gewisser Zeit aber als nicht tragbar herausgestellt, weshalb zwar zu einem spezialisierten Ansatz gewechselt wurde, aber auch heute noch ein Überschuss an zertifizierten und formal als Fallmanager eingestuften Integrationsfachkräften im betreffenden Jobcenter besteht (ebd.). Im anderen Fall erinnert sich die interviewte Person, dass die Integrationsfachkräfte darüber abstimmen durften, welche Fallmanagement-Variante das Jobcenter wählen soll, wobei sich für die spezialisierte Variante ausgesprochen wurde (#20: Abs. 2).
Eine andere interviewte Person erinnert sich, dass die Frage, ob von einem spezialisierten, auf einen generalisierten Ansatz umgestellt werden sollte, zwar „ab und zu mal“ (#23: Abs. 22) im Jobcenter gestellt, jedoch von der Geschäftsführung bislang nicht weiterverfolgt wurde. Die Ursache für das Aufkommen dieses Themas sieht die Person darin begründet, dass jede „reguläre“ Vermittlungskraft aufgrund der Klientenstruktur „von Haus aus schon mal zumindest ein Stück weit Fallmanagement mit“ (#23: Abs. 24) mache, weshalb die Mitarbeitenden der Arbeitsvermittlung auch die entsprechende Zulage erhalten wollen würden (ebd.).
Neben fachlich-professioneller Kritik (#8: Abs. 23, #21: Abs. 16) und (vermuteten) finanziellen Erwägungen (#23: Abs. 24, #11: Abs. 14), die gegen einen generalisierten Fallmanagement-Ansatz sprechen und bereits aus der Literatur abgeleitet werden können, deutet das Interviewmaterial auf einen weiteren möglichen Grund für die ausgeprägtere Verbreitung des spezialisierten Ansatzes hin: So beschreibt eine interviewte Person, dass viele Mitarbeitende der Arbeitsvermittlung selbst kein Fallmanagement durchführen wollen würden, mit der Begründung, „ich möchte nicht so nah am Kunden sein“ (#21: Abs. 16). Eine andere Person erläutert, dass sich Kollegen in der Arbeitsvermittlung wie folgt über das Fallmanagement geäußert hätten: „wir sind keine Sozialarbeiter, wir rennen nicht hinter den Leuten her“ (#20: Abs. 2). In einem weiteren Jobcenter werde die Arbeit der Fallmanager „immer so belächelt mit ‚sozialpädagogisch‘ oder ‚diese Sozialarbeit‘, die wir da machen“ (#18: Abs. 28).
Allgemeiner werfen diese Aussagen die Frage nach der Wahrnehmung des Fallmanagements durch die Mitarbeitenden in den Jobcentern auf. Den Schilderungen der Interviewten ist zu entnehmen, dass den Beschäftigten außerhalb des Fallmanagements mitunter ein fachliches Verständnis vom Verfahren des Fallmanagements fehlt. Es mangele an Kenntnis, was im Fallmanagement überhaupt passiere (#1: Abs. 16) oder es sei noch immer nicht bei allen bekannt, dass der Veränderungswille der Klienten eine wesentliche Voraussetzung ist: „die verstehen wirklich Fallmanagement noch immer so, dass das für die Menschen ist, die aggressiv sind, die laut werden, die einfach schwierig zu händeln sind“ (#22: Abs. 36).
Für zwei andere Jobcenter beschreiben die jeweils Interviewten, dass unter den Kollegen der Arbeitsvermittlung der Eindruck herrsche, dass sich die Fallmanager „nur die Rosinen ‘raus[picken]“ (#18: Abs. 20) bzw. „sehr, sehr wählerisch“ (#8: Abs. 12) im Hinblick auf die Aufnahme von Klienten in das Fallmanagement sein würden. Da im letzteren Fall auch die Zuweisungen aus der Arbeitsvermittlung in das Fallmanagement geringer als das über VerBIS erfasste Potenzial ausfielen, wurden die Fallmanager zur Verbesserung der Zuweisungsquoten und des Images des Fallmanagements von einem zentralen bFM-Team auf die regionalen Teams der Arbeitsvermittlung aufgeteilt (ebd.). Begünstigt wurde die Entscheidung für diese Umstrukturierung dadurch, dass die Teamleitung des zentralen bFM-Teams das Jobcenter in der Zwischenzeit verlassen hatte. Nach Aussage der interviewten Person hat sich diese Maßnahme der Dezentralisierung insgesamt als zielführend herausgestellt (ebd.).
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Gibt es für bestimmte Zielgruppen eine spezifische Fallmanagement-Variante (z. B. U25, 50 + , Migranten im Allgemeinen, Geflüchtete, Wohnungslose, Alleinerziehende, Rehabilitanden, psychisch kranke Personen, etc.), die in gewissen Punkten vom allgemeinen Fallmanagement (Ü25) abweicht, z. B. durch bessere Betreuungsschlüssel oder besonders geeignete Mitarbeiter/innen (z. B. in Bezug auf Fremdsprachenkenntnisse, Schulungen oder spezifische Kenntnisse der Zielgruppe)?“)
39 Jobcenter (48 %) verfügen über mindestens eine zielgruppenspezifische Fallmanagement-Variante (vgl. Abbildung 7.2). Während bei den gE mit spezialisiertem Fallmanagement gut die Hälfte über eine oder mehrere zielgruppenspezifische Varianten verfügt, sind es beim generalisierten Fallmanagement nur gut ein Drittel. Über die Hälfte der 61 erfassten Fallmanagement-Varianten bezieht sich auf die Gruppe der U25-Klienten (vgl. Abbildung 7.3). Eine weitere relevante Gruppe stellen Rehabilitanden und Schwerbehinderte dar.
Abbildung 7.3
Häufigkeit der zielgruppenspezifischen Fallmanagement-Varianten insgesamt.
Zwei der Jobcenter der qualitativen Teilstudie differenzieren innerhalb des Fallmanagements nach Altersgruppen, wobei in einem die „klassische“ Grenze von 25 Jahren zur Anwendung kommt und im anderen zwischen Klienten, die jünger bzw. älter als 30 Jahre sind, unterschieden wird, da es wenig Sinn ergebe, „die Leute auf einmal mit 25 abzugeben“ (#18: Abs. 20). Gemein ist beiden Jobcentern, dass es sich nicht um starre Altersgrenzen handelt, sondern im Einzelfall entschieden wird, welche Zuordnung die bessere für die einzelnen Klienten bzw. die Bedarfsgemeinschaft ist (#18: Abs. 10, #21: Abs. 10).
Drei der größeren Jobcenter der Stichprobe der qualitativen Teilstudie haben bzw. hatten innerhalb des Fallmanagements eine Zielgruppendifferenzierung nach der (voraussichtlichen) Betreuungsintensität der Klienten bzw. haben in der Vergangenheit eine solche Differenzierung vorgenommen. Mit dem Fallmanagement in diesen zusätzlichen Varianten geht eine höhere Betreuungsintensität einher, die sich aus einer längeren Betreuungszeit (z. B. in einem Jobcenter bis zu fünf Jahre) und/oder einer höhere Kontaktdichte ergibt. Während eines dieser drei Jobcenter erst vor wenigen Jahren eine Zweiteilung der Fallmanagement-Klienten eingeführt hat, wurde die Differenzierung in den anderen beiden Jobcentern wieder reduziert. In einem der beiden Fälle wurde die Reduzierung von drei auf zwei Varianten vorgenommen, da man gemerkt habe, man sei das einzige Jobcenter mit einer dritten Variante (#19: Abs. 8). Im anderen Fall hat man zwei Varianten wieder zu einem einheitlichen Fallmanagement zusammengeführt, da sich die Klientenstruktur verändert habe (#9: Abs. 39). In beiden Jobcentern, die aktuell eine Differenzierung nach Betreuungsintensität vornehmen, sind für die Betreuung beider Klientengruppen dieselben Fallmanager zuständig und es wird ein Verhältnis von 75 % „reguläre“ bFM-Klienten zu 25 % bFM-Klienten mit ausgeprägterem Unterstützungsbedarf angestrebt. Wie eine Fallmanagement-Fachkraft erläutert, spiele diese Maßgabe im operativen Geschäft aber eine untergeordnete Rolle:
„ja, es besteht auf einem Blatt Papier und es muss irgendwie erfüllt werden […]. Ich muss sagen, und ich kann da auch für meine Kollegen, mit denen ich mich sozusagen vertrete, sprechen, dass das uns über das Jahr eigentlich überhaupt nicht interessiert. Also ich pack das so rein, wie ich das für richtig halte. Und wenn ich irgendwann die Ansage kriege, das Verhältnis stimmt nicht, dann, ja, [Pause] Statistiken sind dazu da /.“ (#19: Abs. 8)
Abbildung 7.4
Entscheidungszeitpunkt für die Anwendung von Fallmanagement.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Zu welchem Zeitpunkt im Betreuungsprozess wird in Ihrem Jobcenter entschieden, ob ein zielgruppenspezifisches Fallmanagement verwendet werden soll?“)
In den meisten Jobcentern der quantitativen Teilstudie wird erst im weiteren Verlauf des Betreuungsprozesses (67 %) entschieden, ob ein zielgruppenspezifisches Fallmanagement verwendet werden soll (vgl. Abbildung 7.4). In gut einem Drittel wird die Entscheidung auf Grundlage eines Erstgespräches zu eingliederungs- und vermittlungsrelevanten Fragestellungen getroffen und nur in fünf Prozent der Fälle bereits nach Antragstellung auf Grundlage der Aktenlage.
Tabelle 6.2 bildet die auf Basis des Datensatzes der quantitativen Teilstudie replizierte IAW-SGB-II-Organisationstypologie für das bFM ab (vgl. Abschn. 4.3). Neben der Unterteilung in einen spezialisierten und generalisierten Fallmanagement-Ansatz, gibt sie Aufschluss darüber, ob der Fallmanager auch für die unmittelbare Vermittlung von Fallmanagement-Klienten auf den Ersten Arbeitsmarkt zuständig ist (Zeile 2) und ob die Berechnung und Gewährung der Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts (materielle Leistungen) in das Fallmanagement integriert sind (Zeile 3). Um eine Vergleichbarkeit mit der Organisationstypologie aus dem Jahr 2008 herzustellen, werden hier auch jene Fallmanagement-Ansätze der generalisierten Variante zugerechnet, bei denen zwar zwischen Fallmanagement- und Nicht-Fallmanagement-Klienten unterschieden wird, jedoch dasselbe Personal beide Klientengruppen betreut. Dies betrifft fünf gemeinsame Einrichtungen, weshalb in Tabelle 24 62 gEn dem spezialisierten und 20 gEn dem generalisierten Ansatz zugerechnet werden.
Abbildung 7.5
Zuständigkeit für die Beantwortung von Fragen der Fallmanagement-Klienten im Hinblick auf Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Wer beantwortet in Ihrem Jobcenter überwiegend Fragen der Fallmanagement-Kunden/innen im Hinblick auf Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts?“)
Im Vergleich zu 2007 ergibt sich folgendes Bild: Die anteilsmäßigen Häufigkeiten der beiden Fallmanagement-Ansätze sind im Zeitverlauf nahezu identisch geblieben (Zeile 1). Eine leichte Verschiebung ist jedoch hinsichtlich der Vermittlung auf den Ersten Arbeitsmarkt zu beobachten (Reihe 2). 2022/23 fällt sowohl beim spezialisierten als auch beim generalisierten Fallmanagement-Ansatz der Anteil derjenigen Jobcenter, bei denen die Vermittlung auf den Ersten Arbeitsmarkt nicht Teil des Fallmanagements ist, etwas höher als noch 2007 aus. Als konstantes Strukturmerkmal erweist sich wiederum die Trennung zwischen Fallmanagement/Vermittlung und den materiellen Leistungen. Während 2007 nur in sehr wenigen ARGEn (n = 17) die Gewährung der Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes in das Fallmanagement integriert war, ist dies 2022/23 bei keiner der befragten gE der Fall. In immerhin zehn Prozent der Fälle ist für die Beantwortung von Fragen der Fallmanagement-Klienten im Hinblick auf Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts überwiegend der Fallmanager zuständig (vgl. Abbildung 7.5).
Eine interviewte Person der qualitativen Teilstudie spricht sich jedoch explizit für eine ganzheitliche Fallbearbeitung aus:
„Und dem trauere ich so ein bisschen nach, in all den Jahren schon. Weil es doch, obwohl wir ein [Hervorhebung durch J. H.] Jobcenter sind, ist es doch schwierig, die Kommunikation mit der Leistungsabteilung, also vor allen Dingen mit der Leistungsabteilung. Und der Kunde hat zwei Ansprechpartner, er muss mit zwei Menschen / In der Leistungsabteilung noch nicht mal mit Menschen, sondern eher mit einem Team, wo man auch nie weiß, wer es ist, weil selten Namen oder Telefonnummern rausgegeben werden. Also, er hat im Jobcenter immer mit zwei Leuten die Angelegenheiten zu klären. Und das macht es mühsam, einfach.“ (#19: Abs. 50)
Zu den Spezifika des generalisierten Fallmanagement-Ansatzes gehört in neun der 15 Jobcenter mit diesem Ansatz, dass bei komplexeren Fällen eine intensivere Betreuung der Klienten vorgesehen ist. Bei vier Jobcentern erfolgt die Betreuung durch Integrationsfachkräfte, denen sowohl Klienten mit intensiverer Betreuung als auch Klienten ohne intensivere Betreuung zugeordnet sind. In fünf Jobcentern erfolgt eine Trennung, sodass die intensivere Betreuung durch Integrationsfachkräfte durchgeführt wird, denen ausschließlich Klienten mit intensiverer Betreuung zugeordnet sind.
Abbildung 7.6
Klientenstruktur auf Fallmanagerebene.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Von wem wird in Ihrem Jobcenter das Fallmanagement überwiegend durchgeführt?“)
Beim spezialisierten Fallmanagement wird das Fallmanagement in 61 Jobcentern (91 %) von Personen durchgeführt, die ausschließlich Fallmanagement-Klienten betreuen (vgl. Abbildung 7.6). Nur in sechs Jobcentern wird das Fallmanagement von Personen durchgeführt, die sowohl Fallmanagement- als auch Nicht-Fallmanagement-Klienten betreuen. In einem dieser Jobcenter kann bei Bedarf auch noch ein zusätzlicher hauseigener Experte für ein vertieftes Fallmanagement hinzugezogen werden.
Abbildung 7.7
Entscheidungszeitpunkt für die Anwendung von Fallmanagement.
(Quelle: Eigene Abbildung. „Zu welchem Zeitpunkt im Betreuungsprozess wird in Ihrem Jobcenter entschieden, ob Fallmanagement verwendet werden soll?“)
Wie bei den zielgruppenspezifischen Fallmanagement-Varianten ist auch beim spezialisierten Fallmanagement danach zu fragen, wie der Intake gestaltet ist. Auch hier wird in den meisten Jobcentern erst im weiteren Verlauf des Betreuungsprozesses (78 %) entschieden, ob eine Aufnahme in das Fallmanagement erfolgen soll (vgl. Abbildung 7.7). Nur in 22 Prozent der gEn mit spezialisiertem Fallmanagement wird die Entscheidung bereits auf Grundlage eines Erstgespräches zu eingliederungs- und vermittlungsrelevanten Fragestellungen getroffen.
Abbildung 7.8
Art der Zuweisung zum Fallmanagement.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Ist die Funktion der Zuweisung der Kunden/innen zum Fallmanagement in Ihrem Jobcenter organisatorisch in Form einer zentralen Stelle (Clearingstelle) spezialisiert oder erfolgt die Zuweisung zum Fallmanagement dezentral durch die Mitarbeiter/innen im Bereich Vermittlung (Markt und Integration)?“)
Wie Abbildung 7.8 veranschaulicht, geschieht die Zuweisung meist im Rahmen regelmäßiger Besprechungen zwischen den Integrationskräften und ggf. Fallmanagern zwecks Falleingangssteuerung (44 %) oder dezentral durch die Mitarbeitenden im Bereich der Eingliederungsleistungen (33 %). In keinem der befragten Jobcenter ist hierfür eine zentrale Clearingstelle zuständig. In den meisten Jobcentern ist dabei grundsätzlich vorgesehen, dass die verantwortliche Integrationsfachkraft dies vorab mit dem zuständigen Fallmanager abspricht (vgl. Abbildung 7.9). Seltener werden die Klienten beim Erstgespräch im Fallmanagement durch die für die Zuweisung verantwortliche Integrationskraft begleitet.
Abbildung 7.9
Ausgestaltung der Übergabe.
(Quelle: Eigene Abbildung. n = 67. Fragetext: „Ist eine sog. ‚warme Übergabe‘ zwischen der für die Zuweisung verantwortlichen Person (ganz gleich, ob Clearingstelle oder Integrationskraft) und dem/der Fallmanager/in vorgesehen?“)
Die BA-Weisung 201710002 vom 20.10.2017 definiert zwei Zugangskriterien für das beschäftigungsorientierte Fallmanagement (vgl. Abschn. 2.3.4.2.2): Zum einen müssen die Klienten mindestens drei Handlungsbedarfe in den Schlüsselgruppen Leistungsfähigkeit und / oder Rahmenbedingungen aufweisen und entsprechend des Profilings voraussichtlich nicht innerhalb von zwölf Monaten in den Arbeitsmarkt integriert werden können (BA 2017: 1 f.). Zum anderen muss im jeweiligen Fall die Einschätzung vorliegen, dass die Betreuung im Fallmanagement zu konkreten Integrationsfortschritten führt, mit dem Ziel der mittel- bis langfristigen Beseitigung bzw. Verringerung des Hilfebedarfs durch Integration in Beschäftigung (ebd.). Wie eine Fallmanagement-Fachkraft im Rahmen der qualitativen Teilstudie darlegt, weiche man das diesbezügliche Vorgehen in ihrem Jobcenter aber immer mehr auf, indem in Einzelfällen Personen auch dann in das Fallmanagement aufgenommen werden, wenn nur ein gravierender Handlungsbedarf vorliege und die Person bereit sei, hieran zu arbeiten (#18: Abs. 22).
Abbildung 7.10
Ergänzende Zugangskriterien.
(Quelle: Eigene Abbildung. n = 67. Fragetext: „Liegen dem Fallmanagement in Ihrem Jobcenter neben der in der Anlage der BA-Weisung 201710002 vom 20.10.2017 genannten Definition von Zugangskriterien ergänzend weitere Zugangskriterien zugrunde? Wenn ja, welche?“ (Mehrfachnennung möglich))
Danach gefragt, ob dem Fallmanagement, neben den o. g. Zugangskriterien, ergänzend weitere Kriterien zugrunde liegen, geben 61 Prozent der Befragten an, dass in ihrem Jobcenter die Kriterien der Deutschen Gesellschaft für Care und Case Management (DGCC) als Vorgabe oder Empfehlung Anwendung finden (vgl. Abbildung 7.10). Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass sechs der Befragten die Case-Finding-Kriterien der DGCC (vgl. Abschn. 2.3.4.2.1) nicht kennen. In immerhin 42 Prozent der Jobcenter werden (auch) eigens durch das Jobcenter formulierte Kriterien angewendet, während Kriterien anderer Organisationen eine zu vernachlässigende Rolle spielen. Besonders häufig wurde im Freitextfeld, in welchem die eigenen Kriterien der Jobcenter eigetragen werden konnten, erwähnt, dass im Einzelfall auch ein Abweichen von den durch die BA formulierten „Standardkriterien“ möglich sei bzw. praktiziert werde.
In einem Jobcenter der qualitativen Teilstudie wurden beispielsweise Klientengruppen definiert, die automatisch in das Fallmanagement übergeleitet werden. Hierbei handelt es sich um Personen, die wohnungslos sind, aus der Haft entlassen wurden, in einer Einrichtung für psychisch Erkrankte waren oder in Einrichtungen wie z. B. einem Frauenhaus wohnen (#22: Abs. 12). Die Definition dieser Klientengruppen für das Fallmanagement ist nach Ansicht der interviewten Fallmanagement-Fachkraft sowohl auf Bedarfe der Klienten als auch auf interne Erfordernisse zurückzuführen:
„Also, ich glaube, wir haben wirklich von anderen Jobcentern gehört, dass es da so einen speziellen Personenkreis gibt, der immer im Fallmanagement landet. Wir haben aber auch festgestellt, dass diese Personengruppe sowieso früher oder später im Fallmanagement landet und da betreut wird. Also, da schon allein aufgrund des Hintergrundes einfach Hilfe im Fallmanagement eigentlich ganz angemessen ist. Aber wir hatten auch tatsächlich eine kleine Zeit, wo wir zu wenig Menschen hatten, die von der allgemeinen Vermittlung fürs Fallmanagement vorgeschlagen wurden, sodass wir einfach dann gedacht haben, ‚okay, wie kommen wir an mehr Personen fürs Fallmanagement?‘ Und haben dann überlegt, ob wir einfach diese Spezialisierung dann machen.“ (#22: Abs. 26)
Knapp 90 Prozent der befragten gEn haben einen verbindlichen Betreuungsschlüssel (i. S. einer „Höchstgrenze“) für das Fallmanagement festgelegt (vgl. Abbildung 7.11). Von diesen haben 41 gEn einen einheitlichen Betreuungsschlüssel für die U25- und Ü25-Klienten, welcher bei zwei Drittel dieser Jobcenter bei 1 zu 75 Personen liegt (vgl. Abbildung 7.12).
Abbildung 7.11
Existenz eines verbindlichen Betreuungsschlüssels im Fallmanagement.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Gibt es einen verbindlichen Betreuungsschlüssel (Obergrenze) im allgemeinen Fallmanagement?“)
32 gEn haben hingegen unterschiedliche Betreuungsschlüssel für den U25- und Ü25-Bereich festgelegt. Wie der Boxplot verdeutlicht (vgl. Abbildung 7.13), fallen hierbei die Betreuungsrelationen für die U25-Klienten insgesamt niedriger als für die Ü25-Klienten aus. Auch liegen die Werte näher beieinander, was das geringere Ausmaß der Standardabweichung (σ \(\sigma\)) aufzeigt. Während im U25-Bereich nur ein Jobcenter einen Betreuungsschlüssel aufweist, der über dem Medianwert von 75 liegt, sind es im Ü25-Bereich 14 Jobcenter.
Abbildung 7.12
Höhe des einheitlichen Betreuungsschlüssels.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Wie hoch ist der Betreuungsschlüssel (Personen, nicht Bedarfsgemeinschaften) im allgemeinen Fallmanagement?“)
Eine interviewte Person der qualitativen Teilstudie verweist in diesem Kontext explizit auf das Fachkonzept, in welchem der im Begründungstext zum SGB II genannte Schlüssel von 1:75 als möglicher Orientierungswert genannt wird (BA 2005: 40), als Grundlage für den in ihrem Jobcenter festgelegten Betreuungsschlüssel (#8: Abs. 21). Die Fallmanagement-Fachkraft eines anderen Jobcenters erläutert, dass die Geschäftsanweisung ihres Hauses für einen Vollzeitfallmanager „bis zu 150 Kunden“ (#19: Abs. 44) vorsehe, was die höchste Anzahl in der gesamten Stichprobe der quantitativen Teilstudie darstellt, wobei dieser Wert „von Geschäftsstelle zu Geschäftsstelle anders ausgelegt“ (ebd.) werde: Während in ihrer jetzigen Geschäftsstelle als Soll tatsächlich die 150 Klienten angestrebt werden, werde der Betreuungsschlüssel in der Geschäftsstelle, in der sie vorher tätig war, durch den Zusatz „bis zu“ entsprechend der Belastung der Arbeitsvermittlung variable gehandhabt (ebd.). In einem anderen Jobcenter wiederum reduziert sich die Sollzahl der Klienten um bis zu 15 Prozent, wenn es sich um Fallmanager handelt, die aufsuchend arbeiten (#18: Abs. 30). Zuletzt ist auf ein Jobcenter zu verweisen, in welchem nicht die Anzahl der einzelnen Klienten, sondern die Anzahl von Bedarfsgemeinschaften für den Betreuungsschlüssel herangezogen wird: Dieser liegt dort bei 1:25 Bedarfsgemeinschaften (#20: Abs. 40).
Abbildung 7.13
Höhe der nach U25/Ü25 differenzierten Betreuungsschlüsseln.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Wie hoch ist der Betreuungsschlüssel (Personen, nicht Bedarfsgemeinschaften) im allgemeinen Fallmanagement?“)
Ein weiterer wesentlicher Aspekt, der durch die BA-Weisung 201710002 normiert wird, ist die zeitliche Maßgabe, das Fallmanagement auf 24 Monate zu begrenzen. Dies wird jedoch in 14 Jobcentern mit spezialisiertem Fallmanagement (21 %) nicht umgesetzt, da es dort keine festgesetzte maximale Dauer gibt. In den anderen Jobcentern werden erwartungsgemäß meist 24 Monate angesetzt (vgl. Abbildung 7.14). Es gibt jedoch auch unter den befragten Jobcentern Einrichtungen, die auf kürzere oder sogar längere Laufzeiten setzen. Abbildung 7.14 gibt zudem Auskunft darüber, dass die Mehrheit der befragten Jobcenter, in denen eine maximale Dauer vorgesehen ist, diese als Empfehlung interpretieren (n = 45; 85 %).
Abbildung 7.14
Maximale Dauer des Fallmanagements.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Wie hoch ist die Dauer und handelt es sich um eine Empfehlung oder Vorgabe?“ (Freitext))
Dieser Empfehlungscharakter wird durch die betroffenen Interviewten geschätzt, da die Erfahrung lehre, „du brauchst in der Regel mindestens drei Jahre“ (#18: Abs. 10), wie eine Fallmanagement-Fachkraft berichtet. Eine andere interviewte Person erläutert, dass es sich bei den Fällen, die länger betreut werden, um jene Personen handeln würde, mit denen eine gute Zusammenarbeit bestehe und bei denen Fortschritte erkennbar seien (#21: Abs. 18). In diesem Jobcenter können die Fallmanager die Entscheidung über eine etwaige Verlängerung über die zwei Jahre hinaus eigenständig treffen, wobei es wichtig sei, dies gegenüber der Bereichsleitung begründen zu können (ebd.). In einem anderen Jobcenter wird dies ähnlich gelebt, auch wenn das formale Vorgehen ein anderes ist:
„Wir können das noch um ein Jahr verlängern; in der Regel nach Rücksprache mit dem Teamleiter, wenn der denn Lust hat, darüber zu reden. Die haben natürlich nicht Lust, da jedes Mal irgendwie ihren Haken hinter zusetzen […], sodass es meistens eine Entscheidung ist, die wir – sozusagen – alleine treffen.“ (#19: Abs. 8)
Zudem berichtet eine interviewte Person davon, dass sie wisse, dass die Regelung zur Dauer des Fallmanagements in anderen Jobcentern „ganz streng gehandhabt“ (#18: Abs. 22) werde. Dort gebe es aber mitunter informell die Vereinbarung, dass die Klienten dann zwar zurück an die „reguläre“ Arbeitsvermittlung abgegeben werden, diese aber nach einer kurzen Zeit wieder das Fallmanagement einschalte, „damit nicht die ganze Arbeit, die man geleistet hat, einfach für die Katz ist“ (ebd.).
Die BA-Weisung 201710002 sieht vor, dass das Fallmanagement beendet werden soll, wenn die o. g. Zugangskriterien nicht mehr vorliegen und eingeschätzt werden kann, dass der Klient auch ohne Betreuung im Fallmanagement Integrationsfortschritte erzielt bzw. in Beschäftigung integriert werden kann. In einem Freitextfeld, in das weitere Kriterien, die die Beendigung des Fallmanagements induzieren, eingetragen werden konnten, wird v. a. eine fehlende Mitwirkung der Klienten genannt. Es wird jedoch teilweise auch, ergänzend zur Frage der maximalen Dauer des Fallmanagements, erwähnt, dass eine Verlängerung über die zwei Jahre hinaus in begründeten Einzelfällen möglich sei.
Zu den weiteren grundsätzlichen Rahmenbedingungen des Fallmanagements gehört zum einen die Frage, ob Bestandteile dessen durch Dritte (z. B. Freie Träger, Unternehmen des privaten Sektors, kreisangehörige Kommunen) erbracht werden. Dies wird lediglich für sieben Jobcenter bejaht. Am häufigsten wird in diesen Fällen der Teilprozess der koordinierten Durchführung durch Dritte erbracht. Dieser Umstand könnte dadurch erklärt werden, dass das Fachkonzept hohe Anforderungen an die Beauftragung Dritter stellt (BA 2005: 41 f.) und der Bundesrechnungshof sich in einem Bericht aus 2006 gegen die Übertragung maßgeblicher Teile des Fallmanagements ausspricht (BRH 2006: 4 f.).
Zum anderen unterscheidet sich das durch die Jobcenter angebotene Fallmanagement darin, in welchem Ausmaß auf aufsuchende Elemente zurückgegriffen wird (vgl. Abbildung 7.15). Während Hausbesuche in den meisten Jobcentern zumindest in seltenen Fällen durchgeführt werden, sind, im Rahmen des Fallmanagements, Sprechzeiten an öffentlichen Orten bzw. Einrichtungen nur in 43 Prozent der Jobcenter grundsätzlich bzw. in seltenen Fällen vorgesehen.
Abbildung 7.15
Aufsuchende Elemente im Fallmanagement.
(Quelle: Eigene Abbildung. n = 82. Fragetext: „Beinhaltet das Fallmanagement in Ihrem Jobcenter aufsuchende Elemente?“)
Abbildung 7.16 veranschaulicht, in welchem Ausmaß hausinterne Vorgaben bzw. Empfehlungen zu einzelnen Prozessschritten des beschäftigungsorientierten Fallmanagements in den befragten Jobcentern existieren. Auffällig ist zunächst, dass bei weitem nicht in allen gEn überhaupt Regelungen zu den aufgeführten Aspekten getroffen wurden. So schwanken die Anteile der Jobcenter, in denen Regelungen existieren, größtenteils im Bereich zwischen 55 und 80 Prozent. Über alle Prozessschritte hinweg, haben die meisten Jobcenter Vorgaben bzw. Empfehlungen zur Dokumentation der Prozesse erarbeitet. Bei diesen Items fällt auch der Anteil der Vorgaben an beiden Regelungsarten vergleichsweise hoch aus. Bei allen anderen Items überwiegen, falls überhaupt Regelungen getroffen wurden, Empfehlungen. Unter diesen Items weisen „Monitoring der Maßnahmen/Leistungen“ (im Rahmen der koordinierten Durchführung) und „organisatorischer Ablauf des Fallabschlusses“ noch verhältnismäßig hohe Werte für die Existenz von Vorgaben auf. Heraussticht ebenfalls das Item „Evaluationskriterien“ (im Rahmen des Fallabschlusses). Nur in 48 Prozent der befragten Jobcenter gibt es Regelungen zu Evaluationskriterien im Rahmen des Fallabschlusses, wobei diese nur in zehn Prozent der Jobcenter als Vorgabe zu interpretieren sind.
Abbildung 7.16
Vorgaben/Empfehlungen zu einzelnen Prozessschritten.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Zu welchen Aspekten [des Prozessschrittes] gibt es in ihrem Jobcenter hausinterne Vorgaben/Empfehlungen?“)
Nicht alle befragten gEn verfügen über ein eigenständiges, verschriftlichtes Umsetzungskonzept für das Fallmanagement (vgl. Abbildung 7.17). Neun Jobcenter arbeiten ausschließlich mit der BA-Weisung 201710002 und weitere 18 ergänzen die Weisung um hausinterne Weisungen und/oder Vorgaben bzw. Empfehlungen (ohne Weisungscharakter). Von den 55 gEn mit Umsetzungskonzept, geben nahezu alle (bis auf zwei) an, dass die Betreuungsrelation im Konzept festgehalten ist (vgl. Abbildung 7.18). Bei den zweit- und dritthäufigsten Aspekten, die in den Umsetzungskonzepten aufgegriffen werden, handelt es sich um die „Case-Finding-Kriterien“ und die „Aufgaben-/Ablaufbeschreibung des Fallabschlusses“. Den geringsten Wert weist das „fallübergreifende Controlling“ auf.
Abbildung 7.17
Umsetzungskonzept für das Fallmanagement.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Verfügt ihr Jobcenter über ein verschriftlichtes Umsetzungskonzept für das Fallmanagement?“)
Wie auch bezüglich der Vorgaben bzw. Empfehlungen zu einzelnen Prozessschritten des Fallmanagements, ist die Verbindlichkeit der in den Umsetzungskonzepten getroffenen Regelungen recht unterschiedlich. Die meisten der hier betrachteten Aspekte werden in den Umsetzungskonzepten der Jobcenter mehrheitlich durch Empfehlungen geregelt. Lediglich beim „Datenschutz“ und der „Personalqualifikation“ überwiegend anteilsmäßig Vorgaben.
Abbildung 7.18
Vorgaben/Empfehlungen im Umsetzungskonzept.
(Quelle: Eigene Abbildung. n = 55. „Zu welchen Aspekten enthält das Umsetzungskonzept Vorgaben/Empfehlungen?“)
Insgesamt beschreiben die Interviewten der qualitativen Teilstudie, sowohl Führungskräfte als auch Fallmanager, dass im Fallmanagement größere Freiräume für die Mitarbeitenden bestehen. Eine Führungskraft, die selbst früher im Fallmanagement tätig war, habe sich in der Vergangenheit als „freischaffender Künstler“ (#9: Abs. 41) bezeichnet, da, „wie sie auf den Kunden zugehen, wie sie mit dem [Kunden] arbeiten, welche Instrumente sie bei uns aus dem Instrumentenkasten, aus dem Werkzeugkoffer herausnehmen, das obliegt Ihnen“ (ebd.). Mitunter werden fehlende Vorgaben aber auch kritisiert: „Die Krux ist ja die, dass Fallmanagement gewünscht wird, aber vom System her, von der Zentrale oder von der RD her, es nicht wirklich Vorgaben gibt“ (#8: Abs. 11). Auch die örtlichen Konzepte sind nicht immer handlungsleitend: „Also es gibt im Prinzip eines [ein Umsetzungskonzept; Anmerkung J. H.] und ich muss zu meiner Schande gestehen, das war mir so / Das hatte für mich so wenig Aussage, dass ich es mir noch nicht mal gespeichert habe“ (#20: Abs. 44). Eine andere interviewte Person weist zudem darauf hin, dass die Umsetzungsverantwortung für das Fallmanagement stärker bei den Teamleitungen der Regionalteams des betroffenen Jobcenters verortet ist, woraus eine gewisse Heterogenität des bFM innerhalb des Jobcenters resultiere (#11: Abs. 14, 24).
In den meisten befragten Jobcentern wird für die Dokumentation des Fallmanagements einzig auf VerBIS zurückgegriffen (vgl. Abbildung 7.19). Lediglich in vier Jobcentern wird im Rahmen des Fallmanagements ein eigenständiges EDV-System verwendet, mit welchem das ganze oder ein Großteil des Fallmanagements dokumentiert werden kann.
Abbildung 7.19
Existenz eines separaten EDV-gestütztes Dokumentationssystem.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Steht für das Fallmanagement ein eigenständiges EDV-gestütztes Dokumentationssystem zur Verfügung?“)
Abbildung 7.20 gibt Aufschluss über die in den Jobcenter vorherrschende Interpretation der Rolle der Fallmanager. 63 Prozent der gEn geben an, dass die Fallmanager ihre Kulisse von Leistungsanbietern eigenständig gestalten. Außerdem wird deutlich, dass in über einem Drittel der befragten gEn die Fallmanager nicht für die fallübergreifende Netzwerkpflege/Angebotssteuerung zuständig sind. Aus Abbildung 7.21 wird wiederum ersichtlich, dass nur zwei Drittel der Jobcenter den Fallmanagern relevante Informationen, z. B. über die bestehende Angebotsstruktur von Netzwerkpartnern, zentral bereitstellen.
Abbildung 7.20
Rolle der Fallmanager.
(Quelle: Eigene Abbildung. n = 82. Fragetext: „Welche Rolle nehmen die Fallmanager/innen in Ihrem Jobcenter in der Netzwerkarbeit ein?“ (Trifft zu))
Hinsichtlich der genutzten Austauschformate geben nahezu alle Befragte an, dass in ihrem Jobcenter in der Regel auf das Instrument der kollegialen Fallberatung zurückgegriffen wird (vgl. Abbildung 7.22). Fallbesprechungen und Fallkonferenzen besitzen demgegenüber eine deutlich geringere Relevanz. Neben diesen einzelfallbezogenen Austauschformaten, wird in 89 Prozent der Jobcenter prinzipiell Supervision für die Fallmanager angeboten (vgl. Abbildung 7.23). Jedoch handelt es sich nur in sieben der gE um ein regelmäßiges, verpflichtendes Angebot.
Abbildung 7.22
Austauschformate der Fallmanager.
(Quelle: Eigene Abbildung. n = 82. Fragetext: „Auf welche Austauschformate unter den Fallmanager/innen und/oder zwischen den Fallmanager/innen und Dritten wird innerhalb des Fallmanagements in Ihrem Jobcenter i. d. R. zurückgegriffen?“ (Trifft zu))
In den meisten Jobcentern (70 %) müssen die Fallmanager durch die Deutsche Gesellschaft für Care und Case Management (DGCC) oder eine andere Institution (6 %) zertifiziert sein (vgl. Abbildung 7.24). Nur in gut einem Viertel der gEn wird nicht auf eine Zertifizierung bestanden, auch wenn eine solche erwünscht ist. Wie die Interviews zeigen, ergibt sich hier ein gewisser Interpretationsspielraum, da nicht alle Fallmanagement-Fachkräfte, die an einer Fort- bzw. Weiterbildung teilgenommen haben, formal zertifiziert sind. Hierfür ist i. d. R. eine schriftliche Abschlussarbeit zu erstellen, die nicht alle Fallmanagement-Fachkräfte in den beforschten Jobcentern angefertigt haben (#23: Abs. 18, #8: Abs. 31, #20: Abs. 18). In einem Jobcenter wurde zudem erwähnt, dass entsprechende Personen angehalten werden, an Fort- bzw. Weiterbildung zum Thema „Fallmanagement für Führungskräfte“ teilzunehmen (#8: Abs. 27).
Abbildung 7.24
Zertifizierung der Fallmanager.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Müssen die in Ihrem Jobcenter tätigen Fallmanager/innen für das beschäftigungsorientierte Fallmanagement / Case Management zertifiziert sein?“)
Nicht in allen befragten Jobcentern findet ein systematischer Erkenntnistransfer von der Einzel- auf die Organisations- und Systemebene statt. Die Hälfte der gEn gibt an, dass Erkenntnisse aus der Einzelfallarbeit systematisch zur Weiterentwicklung der internen Strukturen und Prozesse innerhalb des Jobcenters genutzt werden (vgl. Abbildung 7.25). In nahezu allen Jobcentern, die diese beiden Ebenen miteinander verknüpfen, erfolgt dies auf Grundlage regelmäßiger Rücksprachen zwischen Fallmanagern und zuständigen Führungskräften. Nur in 20 Prozent dieser gEn wird hierfür auf ein Jobcenter-internes Fallmanagement-Controlling zurückgegriffen. Auch ein Erkenntnistransfer von der Einzelfall- auf die Systemebene wird in gut der Hälft der befragten Jobcenter (52 %) betreiben (vgl. Abbildung 7.26). Ebenso sind hier Rücksprachen zwischen Fallmanagern und zuständigen Führungskräften der zentrale Mechanismus, während nur in sieben Prozent der gEn entsprechende Erkenntnisse in einem Jobcenter-internen Fallmanagement-Controlling gesammelt werden.
Abbildung 7.25
Erkenntnistransfer von der Einzel- auf die Organisationsebene.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Werden Erkenntnisse aus der Einzelfallarbeit systematisch zur Weiterentwicklung der internen Strukturen und Prozesse innerhalb Ihres Jobcenters genutzt?“)
Erkenntnistransfer von der Einzel- auf die Systemebene.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Werden Erkenntnisse aus der Einzelfallarbeit systematisch genutzt, um Einfluss auf die Angebotsstrukturen der Leistungserbringer/Netzwerkpartner zu nehmen?“)
Hinsichtlich der Fachaufsicht geben 89 Prozent der Jobcenter an, eine stichprobenbasierte Auswertung von ausgewählten Klientendatensätzen vorzunehmen (vgl. Abbildung 7.27). Weiterhin finden in mehr als zwei Drittel der Jobcenter Hospitationen statt und in etwas weniger als der Hälfte der Jobcenter wird eine Auswertung von Prozesskennzahlen über festgelegte Prüfroutinen vorgenommen. Nur in der Hälfte der Jobcenter wird auch eine Leistungsbewertung des Fallmanagements durchgeführt (vgl. Abbildung 7.28). Sofern eine solche stattfindet, wird hierfür in einem großen Teil Jobcenter auf Prozesskennzahlen zurückgegriffen (vgl. Abbildung 7.29). Nur in etwas mehr als einem Drittel der Jobcenter werden die Integrationszahlen als Grundlage herangezogen.
Abbildung 7.27
Instrumente der Fachaufsicht.
(Quelle: Eigene Abbildung. n = 59. Fragetext: „Durch welche Instrumente erfolgt die Fachaufsicht für das Fallmanagement?“ (Trifft zu))
(Quelle: Eigene Abbildung. n = 42. Fragetext: „Falls eine Leistungsbewertung des Fallmanagements erfolgt: Mithilfe welcher Mittel erfolgt die Leistungsbewertung?“ (Trifft zu))
Im weit überwiegenden Teil der gEn sind die Fallmanager in eine teilweise integrative Teamstruktur eingebunden, die vorwiegend aus Arbeitsvermittlern und Fallmanagern besteht (vgl. Abbildung 7.30), was einer Empfehlung des Fachkonzeptes entspricht, „um sicherzustellen, dass die gegebenenfalls erforderliche Fallübergabe problemlos erfolgen kann“ (BA 2005: 40). Nur in zwei Jobcentern ist eine vollständig integrative Teamstruktur implementiert worden, die sowohl Leistungssachbearbeitung als auch Arbeitsvermittlung und Fallmanagement umfasst. In 13 der gEn wurde demgegenüber eine spezialisierte Einteilung vorgenommen, sodass die Fallmanager in eigenen Teams zusammenarbeiten. In vier gEn stellt das Fallmanagement sogar eine separate Organisationseinheit (Abteilung/Fachbereich) dar.
Abbildung 7.30
Teamstrukturen im Fallmanagement.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „In welche Teamstrukturen sind die Fallmanager/innen in Ihrem Jobcenter überwiegend eingebunden?“)
Wie Abbildung 7.31 aufzeigt, gibt es in 35 der gEn (43 %) keine eigenständige Arbeitsplatzbeschreibung für die Fallmanager. Lediglich zwölf der gEn (15 %) verfügen über ein eigenständiges Personalentwicklungskonzept für die Fallmanager und immerhin 49 (60 %) haben ein allgemeines, Jobcenter-weites Personalentwicklungskonzept (vgl. Abbildung 7.32).
Abbildung 7.31
Arbeitsplatzbeschreibung für Fallmanager.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Gibt es in Ihrem Jobcenter eine eigenständige Arbeitsplatzbeschreibung für die Fallmanager/innen?“)
Zwar ist der Ausbildungshintergrund des für das Fallmanagement eingesetzten Personals kein Merkmal der Verwaltungsorganisation, dennoch ist er zur Beurteilung des Umsetzungsstandes des bFM in den befragten gEn von Interesse. So zeigt sich, dass durchschnittlich nur 20 Prozent der Fallmanager ein Studium der Sozialen Arbeit absolviert haben (vgl. Abbildung 7.33).5 Weitere 16 Prozent haben ein Studium an der Hochschule der BA oder ein sonstiges Studium der Rechts-, Wirtschafts- und Sozialwissenschaften abgeschlossen. Interessant ist jedoch, dass im Durschnitt der Jobcenter 79 Prozent der Fallmanager zertifiziert sind (vgl. Abbildung 7.34). Der Median, der robuster gegen Ausreißer ist, liegt sogar bei 93 Prozent.
Abbildung 7.33
Fachlicher Hintergrund der Fallmanager.
(Quelle: Eigene Abbildung. n = 72. Fragetext: „Welchen fachlichen Hintergrund haben die Fallmanager/innen in Ihrem Jobcenter?“)
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Wie hoch ist ca. der Anteil der in Ihrem Jobcenter tätigen Fallmanager/innen, die für das beschäftigungsorientierte Fallmanagement / Case Management zertifiziert sind?“)
Bei der Messung der Bürokratie im Aufgabenbereich des beschäftigungsorientierten Fallmanagements werden die drei Dimensionen Spezialisierung, Standardisierung und Formalisierung in den Blick genommen. Die Dimension der Konfiguration wird nicht betrachtet, da sie sinnvollerweise nur auf organisationaler Ebene Anwendung finden kann. Auch die Dimension der Zentralisierung bleibt unberücksichtigt, wobei hier ein forschungspraktischer Grund ausschlaggebend ist: Als Operationalisierung für diese Dimension sollten zwei Items dienen, die die Autonomie von Fallmanagern im Hinblick auf Förderentscheidungen erfassen. In den qualitativen Interviews stellte sich jedoch heraus, dass die Fallmanager in manchen Jobcentern überhaupt nicht für Förderentscheidungen zuständig sind. Aufgrund der fehlenden Vergleichbarkeit findet im Folgenden auch die Dimension der Zentralisierung keine Berücksichtigung. Tabelle 7.2 gibt einen Überblick zu den Bestandteilen der Bürokratieindizes.
Tabelle 7.1
Replizierte IAW-SGB-II-Organisationstypologie
Typ I:
Spezialisierter Fallmanagement-Ansatz
2007: 254 (77 %)
2022/23: 62 (76 %)
Typ II:
Generalisierter Fallmanagement-Ansatz
2007: 77 (23 %)
2022/23: 20 (24 %)
Typ Ia
Unmittelbare Vermittlung auf den 1. AM ist nicht Teil des Fallmanagements
2007: 99 (30 %)
2022/23: 29 (35 %)
Typ Ib
Unmittelbare Vermittlung auf den 1. AM ist Teil des Fallmanagements
2007: 155 (47 %)
2022/23: 33 (40 %)
Typ IIa
Unmittelbare Vermittlung auf den 1. AM ist nicht Teil des Fallmanagements
2007: 16 (5 %)
2022/23: 14 (17 %)
Typ IIb
Unmittelbare Vermittlung auf den 1. AM ist Teil des Fallmanagements
2007: 61 (18 %)
2022/23: 6 (7 %)
Typ Iaa
Leistungen zur Sicherung des LU nichtintegriert
2007:
93 (28 %)
2022/23:
29 (35 %)
Typ Iab
Leistungen zur Sicherung des LU integriert
2007:
6 (2 %)
2022/23:
0
Typ Iba
Leistungen zur Sicherung des LU nicht integriert
2007:
149 (45 %)
2022/23:
33 (40 %)
Typ Ibb
Leistungen zur Sicherung des LU integriert
2007:
6 (2 %)
2022/23:
0
Typ IIaa
Leistungen zur Sicherung des LU nicht integriert
2007:
14 (4 %)
2022/23:
14 (17 %)
Typ IIab
Leistungen zur Sicherung des LU integriert
2007:
2 (0 %)
2022/23:
0
Typ IIba
Leistungen zur Sicherung des LU nicht integriert
2007:
58 (18 %)
2022/23:
6 (7 %)
Typ IIbb
Leistungen zur Sicherung des LU integriert
2007:
3 (1 %)
2022/23:
0
Quelle: Eigen Zusammenstellung. Werte für 2007 entnommen aus IAW und ZEW (2008: 68) Abkürzungen: „AM“: Arbeitsmarkt; „LU“: Lebensunterhalt. Anmerkungen: Werte 2007 für ARGEn und 2022/23 für gE. Prozente zeilenweise
Tabelle 7.2
Übersicht zu den Bestandteilen der Bürokratieindizes des Fallmanagements
Index
Indikator
Spezialisierung
Anzahl der zielgruppenspezifischen Fallmanagement-Varianten
Standardisierung
Vorgaben zu einzelnen Prozessschritten
Empfehlungen zu einzelnen Prozessschritten
Formalisierung
Formen von Umsetzungskonzepten
Formen von Personalentwicklungskonzepten
Formen von Arbeitsplatzbeschreibungen
Quelle: Eigene Abbildung
Da auch die Zusammenhänge zwischen den einzelnen Dimensionen betrachtet werden, werden für die Auswertungen in diesem Unterkapitel nur jene Jobcenter berücksichtigt, die bei keinem der nachfolgend verwendeten Items fehlende Werte aufweisen (n = 78 \(n=78\)). Für jede der drei Dimensionen wird ein Index berechnet, wobei dieser für die Spezialisierung auf einem Item, der für die Standardisierung auf 14 Items und der für die Formalisierung auf drei Items beruht. Sowohl die Indizes als auch die einzelnen Komponenten der Indizes nehmen den Wert x = 1 an, wenn die höchste mögliche bzw. die höchste beobachtete Ausprägung vorliegt.
Für die Spezialisierung wird die Anzahl der zielgruppenspezifischen Fallmanagement-Varianten je Jobcenter herangezogen (vgl. Abbildung 7.3). Eines der Jobcenter verfügt über fünf Fallmanagement-Varianten, weshalb diesem der Wert x = 1 zugeordnet wird (vgl. Abbildung 7.35). Auffällig ist, dass überhaupt nur drei Jobcenter mehr als drei zielgruppenspezifische Fallmanagement-Varianten besitzen. Die Mehrheit der Jobcenter (n = 40) verfügt über keine derartige Variante.
Abbildung 7.35
Häufigkeitsverteilung des Indexes für Spezialisierung.
Für die Standardisierung wird die Existenz von Vorgaben bzw. Empfehlungen zu den einzelnen Prozessschritten des Fallmanagements herangezogen (vgl. Abbildung 7.16). Hierzu werden die Items der Einstiegsberatung, der Integrationsplanung, der koordinierten Durchführung und des Fallabschlusses herangezogen. Die Items des Assessments bleiben unberücksichtigt, da sie dem Online-Fragebogen erst während der Feldphase hinzugefügt und daher nicht durch alle Teilnehmenden beantwortet wurden. Für jede der genannten Vorgaben, die einem Jobcenter existieren, erhöht sich der Wert für das jeweilige Jobcenter um x = 1/14 (vgl. Abbildung 7.36). Empfehlungen werden aufgrund ihrer geringeren Standardisierungswirkung nur mit der Hälfte, also x = 1/28, gewichtet (vgl. Abbildung 7.37). Der Index der Standardisierung ergibt sich durch die Addition beider Indikatoren (vgl. Abbildung 7.38).6
Abbildung 7.36
Häufigkeitsverteilung der Vorgaben zu einzelnen Prozessschritten je Jobcenter.
Wie bereits in Abschnitt 7.1.2.2 erläutert, verfügen nur wenige Jobcenter über explizite Vorgaben zu den einzelnen Prozessschritten. Abbildung 7.36 gibt Aufschluss darüber, dass 33 Jobcenter zu keinem einzigen der genannten Aspekte Vorgaben formuliert haben. Der höchste erreichte Wert beträgt x = 0,86 und wird von drei Jobcentern erreicht. Diese haben somit zu zwölf der 14 genannten Aspekte Vorgaben entwickelt.
Abbildung 7.37
Häufigkeitsverteilung der Empfehlungen zu einzelnen Prozessschritten je Jobcenter.
Im Vergleich zu den Vorgaben zeigt sich bei den Empfehlungen eine stärker differenzierte Häufigkeitsverteilung (vgl. Abbildung 7.37). Zwar gibt es auch hier Jobcenter, in denen keine einzige Empfehlung zu den genannten Aspekten existiert (n = 11), jedoch verfügt die deutliche Mehrheit über Empfehlungen zu mindestens einem der Aspekte. In zehn Jobcentern existieren sogar zu allen 14 Aspekten Empfehlungen.
Abbildung 7.38
Häufigkeitsverteilung des Indexes für Standardisierung.
Werden die Werte beider Indikatoren addiert, ergibt sich die in Abbildung 7.38 dargestellte Verteilung. Die resultierende Spannweite der Werte reicht von x = 0 bis x = 0,93, wobei der Wert x = 0,5 mit einer Häufigkeit von 14 heraussticht. Den höchsten Wert von x = 0,93 erreichen nur zwei der 78 Jobcenter.
Abbildung 7.39
Häufigkeitsverteilung der Formen von Umsetzungskonzepten.
Für das Ausmaß der Formalisierung werden drei Aspekte berücksichtigt. Als erstes fließt hier die Art des Umsetzungskonzeptes ein (vgl. Abbildung 7.17). Die 53 Jobcenter, die über ein eigenständiges Umsetzungskonzept verfügen, erhalten den Wert x = 1 (vgl. Abbildung 7.39). Jene, die lediglich die BA-Weisung 201710002 vom 20.10.2017 als Grundlage für das Fallmanagement verwenden, erhalten den Wert x = 0. Die anderen Ausprägungen innerhalb dieses Spektrums erhalten den Wert x = 0,5. Die beiden weiteren Komponenten des Index berücksichtigen, inwiefern in den Jobcentern Personalentwicklungskonzepte (vgl. Abbildung 7.32 bzw. Abbildung 7.40) und Arbeitsplatzbeschreibungen (vgl. Abbildung 7.31 bzw. Abbildung 7.41) für das Personal des bFM existieren.
Abbildung 7.40
Häufigkeitsverteilung der Formen von Personalentwicklungskonzepten.
Der Index der Formalisierung (vgl. Abbildung 7.42) ergibt sich, indem die drei Indikatoren addiert und der Wert durch drei geteilt wird. Insgesamt sieben Jobcenter erreichen den Höchstwert von x = 1, was bedeutet, dass sie über ein eigenes Umsetzungskonzept für das bFM, ein eigenständiges Personalentwicklungskonzept für die Fallmanager und Arbeitsplatzbeschreibungen für alle Fallmanager verfügen. Nur eines der 78 betrachteten Jobcenter erzielt einen Index-Wert von x = 0.
Tabelle 7.3 führt für jedes Jobcenter den jeweiligen Index-Wert für die Spezialisierung, Standardisierung und Formalisierung auf. Die Jobcenter sind aufsteigend nach der Höhe des Indexes der Standardisierung geordnet.
Tabelle 7.3
Übersicht der Bürokratieindizes für das bFM
J.
Spezialisierung
Standardisierung
Formalisierung
J.
Spezialisierung
Standardisierung
Formalisierung
1
0,2
0
0,17
40
0
0,5
1
2
0
0
0,17
41
0,4
0,5
0,83
3
0,2
0
0,83
42
0
0,5
0,5
4
0
0
0,17
43
0
0,5
0
5
0
0,04
0,83
44
0
0,5
0,67
6
0
0,07
0,33
45
0
0,5
0,5
7
0,4
0,07
0,33
46
0
0,5
0,33
8
0,2
0,07
1
47
0
0,5
0,5
9
0,2
0,11
0,33
48
0
0,5
0,33
10
0
0,11
0,83
49
0,2
0,5
0,67
11
0,2
0,11
0,67
50
0,2
0,5
0,33
12
0
0,11
0,67
51
0
0,5
0,5
13
0,2
0,11
0,83
52
0
0,54
0,83
14
0
0,14
0,5
53
0
0,54
0,33
15
0
0,14
0,17
54
0
0,57
0,33
16
0,2
0,14
0,33
55
0,2
0,57
1
17
0
0,18
0,5
56
0
0,61
0,5
18
0,2
0,21
0,5
57
0,2
0,61
0,33
19
0
0,21
0,5
58
0
0,64
0,83
20
0,2
0,25
1
59
0,4
0,64
0,67
21
0,4
0,25
0,17
60
0
0,64
1
22
0
0,25
0,83
61
0
0,68
0,5
23
0,4
0,25
0,33
62
0
0,68
0,83
24
0,2
0,29
0,83
63
0,4
0,68
0,83
25
0,2
0,29
0,17
64
0
0,68
0,83
26
0,2
0,29
0,33
65
0,2
0,68
0,83
27
0
0,29
0,5
66
0,8
0,68
0,5
28
0
0,32
0,83
67
0,2
0,68
0,67
29
0
0,32
0,5
68
0
0,68
0,83
30
0,2
0,36
0,83
69
0
0,68
0,33
31
0,2
0,36
0,83
70
0,4
0,71
0,5
32
0
0,36
0,67
71
0
0,75
0,67
33
0
0,39
1
72
1
0,75
0,83
34
0
0,39
0,17
73
0,4
0,75
0,5
35
0,2
0,43
0,5
74
0
0,82
0,67
36
0
0,46
0,33
75
0,4
0,86
0,83
37
0,6
0,46
0,33
76
0,2
0,86
0,5
38
0,2
0,5
1
77
0
0,93
0,83
39
0,2
0,5
0,5
78
0,2
0,93
0,83
Quelle: Eigene Zusammenstellung
Zusammen mit Tabelle 7.3, verdeutlicht Tabelle 7.4, welche die Korrelationen zwischen den drei Bürokratiedimensionen abbildet, dass ein signifikanter mittlerer Zusammenhang zwischen der Standardisierung und Formalisierung besteht. Die gering ausgeprägten Zusammenhänge zwischen der Spezialisierung und Standardisierung sowie der Spezialisierung und Formalisierung sind hingegen nicht signifikant. Somit entspricht das vorgefundene Ergebnis nur in Teilen der aus dem Situativen Ansatz ableitbaren Hypothese, dass alle drei Dimensionen eng in Beziehung zueinander stehen.
Tabelle 7.4
Korrelation (Spearman-Rho) zwischen objektiven Bürokratiedimensionen des beschäftigungsorientierten Fallmanagements
Standardisierung
Formalisierung
Spezialisierung
0,072
0,032
Sig. (2-seitig)
0,532
0,778
N
78
78
Standardisierung
0,252*
Sig. (2-seitig)
0,026
N
78
Quelle: Eigene Zusammenstellung. *: Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,05 (zweiseitig) signifikant
Der fehlende Zusammenhang zwischen der Spezialisierung und den beiden anderen Dimensionen könnte zum einen damit zusammenhängen, dass überhaupt nur 37 der hier betrachteten Jobcenter, und damit weniger als die Hälfte, über mindestens eine zielgruppenspezifische Fallmanagement-Variante verfügen, woraus eine vergleichsweise geringe Varianz auf diesem Index resultiert. Zum anderen kann es auch möglich sein, dass die Einrichtung einer spezifischen Fallmanagement-Variante weniger funktionalistischen als vielmehr (geschäfts-)politischen Erwägungen folgt. Dies würde bedeutet, dass es hierbei eher um die Frage geht, welchen Zielgruppen aufgrund der geschäftspolitischen Ausrichtung spezifische Ressourcen zukommen sollen, als um die Frage, welche Anzahl an zielgruppenspezifischen Fallmanagement-Varianten, gemessen an der Situation des jeweiligen Jobcenters, adäquat wäre.
Tabelle 7.5
Korrelation (Spearman-Rho) zwischen objektiven und subjektiven Bürokratiedimensionen im Bereich des beschäftigungsorientierten Fallmanagements
Standardisierung
Formalisierung
Standardisierung (subjektive Einschätzung)
Formalisierung (subjektive Einschätzung)
Spezialisierung
0,089
0,046
0,032
0,052
Sig. (2-seitig)
0,463
0,706
0,79
0,672
N
70
70
70
70
Standardisierung
0,254*
0,226
0,344**
Sig. (2-seitig)
0,034
0,059
0,004
N
70
70
70
Formalisierung
0,246*
0,191
Sig. (2-seitig)
0,04
0,113
N
70
70
Standardisierung (subjektive Einschätzung)
0,691**
Sig. (2-seitig)
<0,001
N
70
Quelle: Eigene Zusammenstellung. *: Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,05 (zweiseitig) signifikant. **: Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,01 (zweiseitig) signifikant
Neben den objektiven Bürokratiedimensionen wurde in der Befragung auch die subjektive Einschätzung der Teilnehmenden zum Ausmaß der Bürokratie erfasst.7 Tabelle 7.5 zeigt die Zusammenhänge zwischen dem eher objektiven und dem subjektiven Ausmaß der Bürokratiedimensionen auf. Die Analyse zeigt zunächst einen starken und signifikanten Zusammenhang zwischen der von den Befragten wahrgenommenen Standardisierung und Formalisierung. Darüber hinaus weisen die objektive Standardisierung und die subjektive Formalisierung sowie die objektive Formalisierung und die subjektive Standardisierung jeweils mittlere, signifikante Zusammenhänge auf. Im Gegensatz dazu sind die Zusammenhänge zwischen den konzeptuell korrespondierenden Paaren (objektive und subjektive Standardisierung sowie objektive und subjektive Formalisierung) nicht signifikant und zudem schwächer ausgeprägt. Diese Ergebnisse legen nahe, dass es den Befragten – trotz erläuternder Hinweise – schwergefallen ist, die Konzepte der Formalisierung und Standardisierung in Bezug auf ihre Organisation klar voneinander zu trennen. Folglich erscheint die Aussagekraft der subjektiven Dimensionen von Bürokratie als deutlich eingeschränkt.
7.1.2.5 Implementierungsstufen
Göckler et al. (2014) erläutern, dass das beschäftigungsorientierte Fallmanagement in den Jobcentern nach Implementierungsstufen unterschieden werden kann. Dieser Logik, die auf die fachlich-organisationale Umsetzung des Verfahrens abzielt, folgt das vorliegende Unterkapitel. Anhand von acht Items wird für jedes Jobcenter ein Indexwert berechnet, der die jeweilige fachliche Implementierungsstufe darstellt. Mindestens zwei Einschränkungen können die Aussagekraft dieses Index mindern: Zum einen gibt es keine allgemeingültigen organisationalen Qualitätskriterien für das beschäftigungsorientierte Fallmanagement. Die Auswahl der Items basiert daher auf den Ausführungen in Abschnitt 2.3 und wird nachfolgend dargestellt. Es werden nur solche Items verwendet, die aus Sicht des Autors der vorliegenden Arbeit weithin unstrittig einen Bezug zur Qualität des implementierten Fallmanagements anzeigen. Zum anderen ist zu betonen, dass sich die verwendeten Kriterien ausschließlich auf die organisationale Ebene beziehen und keinen Hinweis auf die Qualität des Fallmanagements im Einzelfall liefern. Vielmehr deutet ein vergleichsweise hoher Indexwert daraufhin, dass das jeweilige Jobcenter durch Rückgriff auf geeignete Strukturen und Prozesse versucht, fachlich-adäquate Rahmenbedingungen für das Fallmanagement im Einzelfall zu schaffen. Hervorzuheben ist zudem, dass der folgende Index lediglich einzelne Aspekte aufsummiert und somit nicht exakt dem von Göckler et al. (2014) vorgenommenen Vorgehen folgt, das vier aufeinander aufbauenden Entwicklungsstufen jeweils spezifische Merkmale zuschreibt, die für das Erreichen der jeweiligen Stufe erfüllt sein müssen (vgl. Abschn. 4.3). Wie auch zuvor, im Rahmen der Untersuchung der Bürokratiedimensionen geschehen, werden nur jene Jobcenter berücksichtigt, die bei keinem der im Folgenden verwendeten Items fehlende Werte aufweisen (n = 75). Tabelle 7.6 gibt einen Überblick zu den Bestandteilen des Indexes der Implementierungsstufen.
Tabelle 7.6
Übersicht zu den Bestandteilen der Implementierungsstufen des Fallmanagements
Index
Indikator
Implementierungsstufen
Fallmanagement-Variante
Form des Umsetzungskonzeptes
Zuständigkeit der Fallmanager für Netzwerkpflege
Bedeutung des Erkenntnistransfers
Ausgestaltung der Fachaufsicht
Bedeutung von Supervision
Relevanz der Zertifizierung
Quelle: Eigene Abbildung
Wie in Abschnitt 2.3.4.2.1 dargestellt, ist der Literatur zu entnehmen, dass eine Voraussetzung für ein „qualifiziertes“ bzw. der Komplexität und fachlichen Tiefe angemessenes Case Management die Erbringung in der spezialisierten Variante ist. Auch das von der Bundesagentur für Arbeit herausgegebene Fachkonzept zum bFM empfiehlt dies (BA 2005: 9). Die 62 Jobcenter, die dieser Maßgabe folgen, erhalten auf dem ersten Indikator den Wert x = 1 (vgl. Abbildung 7.43).
Abbildung 7.43
Häufigkeitsverteilung der spezialisierten und generealisierten Fallmanagement-Varianten.
Existiert ein Umsetzungskonzept für das Fallmanagement, ist davon auszugehen, dass sich das betreffende Jobcenter intensiver mit dem professionellen Verfahren des Fallmanagements auseinandergesetzt hat als jene Jobcenter, die als konzeptionelle Grundlage allein auf die BA-Weisung 201710002 vom 20.10.2017 zurückgreifen. Wie bereits bei der Bürokratiedimension der Formalisierung geschehen (vgl. Abbildung 7.39), erhalten die 53 Jobcenter, die über ein eigenständiges Umsetzungskonzept verfügen, den Wert x = 1. Jene, die lediglich die BA-Weisung als Grundlage für das Fallmanagement verwenden, erhalten den Wert x = 0. Die anderen Ausprägungen innerhalb dieses Spektrums (vgl. Abbildung 7.17) erhalten den Wert x = 0,5.
Abbildung 7.44
Häufigkeitsverteilung der Zuständigkeit für Netzwerkpflege.
Als weiteres Qualitätskriterium wird herangezogen, ob die Fallmanager nicht nur für den fallspezifischen Kontakt zu den Netzwerkpartnern zuständig sind, sondern sich auch um die fallübergreifende Netzwerkpflege/Angebotssteuerung kümmern (vgl. Abbildung 7.20). Jobcenter, die der entsprechenden Aussage im Fragebogen zugestimmt haben, erhalten den Wert x = 1 (vgl. Abbildung 7.44). Dies ist bei 45 der betrachteten 75 Jobcenter der Fall.
Abbildung 7.45
Häufigkeitsverteilung zur Bedeutung des Erkenntnistransfers.
Anknüpfend an die Bedeutung der Netzwerkpflege, fließt als weiteres Kriterium die Bedeutung des Erkenntnistransfers von der Einzelfall- auf die Organisations- bzw. Systemebene in die Indexbildung ein (vgl. Abbildung 7.25 und Abbildung 7.26). Jobcenter, die Erkenntnisse aus der Einzelfallarbeit systematisch sowohl zur Weiterentwicklung der internen Strukturen und Prozesse innerhalb des Jobcenters nutzen als auch um Einfluss auf die Angebotsstrukturen der Leistungserbringer/Netzwerkpartner zu nehmen, erhalten bei diesem Indikator den Wert x = 1 (vgl. Abbildung 7.45). Sofern ein Jobcenter Erkenntnisse aus der Einzelfallarbeit nur für einen der beiden Zwecke nutzt, erhält es den Wert x = 0,5. Die zentrale Bedeutung der Verknüpfung von Fall- und Organisations-/Systemebene heben auch Göckler et al. (2014: 9) hervor.
Abbildung 7.46
Häufigkeitsverteilung zur Ausgestaltung der Fachaufsicht.
Das fünfte Kriterium stellt die Ausgestaltung der Fachaufsicht des Fallmanagements dar (vgl. Abbildung 7.27). Sofern das jeweilige Jobcenter alle drei der aufgeführten Instrumente anwendet, erhält es für diesen Indikator den Wert x = 1. Diese höchste Ausprägung wird in 25 Fällen erreicht (vgl. Abbildung 7.46). In weiteren 33 Jobcentern kommen zwei der Instrumente zur Anwendung und in den restlichen 17 jeweils eines.
Abbildung 7.47
Häufigkeitsverteilung der Bedeutung von Supervision.
Des Weiteren wird die Ausgestaltung der Supervision berücksichtigt (vgl. Abbildung 7.23). Findet Supervision für jeden Fallmanager verpflichtend in regelmäßigen Abständen statt, erhält das jeweilige Jobcenter auf dem sechsten Indikator den Wert x = 1 (vgl. Abbildung 7.47). Dies betrifft fünf der 75 Jobcenter. Die Mehrheit der Jobcenter (n = 63) bietet Supervision freiwillig bei Bedarf an. In sieben Jobcentern wird nicht auf Supervision zurückgegriffen.
Abbildung 7.48
Häufigkeitsverteilung zur Relevanz der Zertifizierung.
Durch den letzten Indikator wird berücksichtigt, ob die Fallmanager im Jobcenter zertifiziert sein müssen oder eine Zertifizierung lediglich erwünscht ist (vgl. Abbildung 7.24). Im ersten Fall erhält das Jobcenter einen Wert von x = 1, im zweiten Fall von x = 0,5 (vgl. Abbildung 7.48). In der überwiegenden Zahl der Jobcenter ist eine Zertifizierung zwangsläufig vorgesehen (n = 58)\((n=58)\). Nur in 17 Fällen ist eine solche nicht zwingend, aber erwünscht.
Abbildung 7.49
Häufigkeitsverteilung des Indexes für Implementierungsstufen.
Der Index für die Implementierungsstufen weist eine relativ breite Spannweite auf. Insgesamt besteht er aus 34 Stufen, die vom Wert x = 0,26 bis zum Wert x = 0,95 reichen (vgl. Abbildung 7.49). Das arithmetische Mittel und der Median sind mit Werten von knapp bzw. gut x = 0,69 nahezu identisch. Zwar vereinfacht die Verwendung eines solches Indexes die abgebildete Realität erheblich, dennoch hilft die Vereinfachung, einen ersten Eindruck zum Status quo der organisationalen Qualität des beschäftigungsorientierten Fallmanagements zu gewinnen.
Tabelle 7.7
Korrelation (Spearman-Rho) zwischen objektiven Bürokratiedimensionen und Implementierungsstufen des beschäftigungsorientierten Fallmanagements
Standardisierung
Formalisierung
Implementierungsstufe
Spezialisierung
0,052
0,046
0,186
Sig. (2-seitig)
0,658
0,698
0,11
N
75
75
78
Standardisierung
0,257*
0,286*
Sig. (2-seitig)
0,026
0,013
N
75
75
Formalisierung
0,499**
Sig. (2-seitig)
<0,001
N
75
*: Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,05 (zweiseitig) signifikant. **: Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,01 (zweiseitig) signifikant
Betracht man nun die in Tabelle 7.7 dargestellten Korrelationen zwischen der Implementierungsstufe und den Bürokratiedimensionen, zeigt sich, dass signifikante Zusammenhänge sowohl zwischen der Implementierungsstufe und der Standardisierung als auch, und zwar in deutlich höherem Maße, zwischen der Implementierungsstufe und der Formalisierung bestehen. Zu berücksichtigen ist dabei jedoch, dass der Aspekt des Umsetzungskonzeptes sowohl im Index der Formalisierung als auch im Index der Implementierungsstufe enthalten ist. Wird dieser Aspekt bei Berechnung des Indexes der Implementierungsstufe ausgelassen, verringern sich die Korrelationswerte auf rsp = 0,232 (Standardisierung und Implementierungsstufe) und rsp = 0,342 (Formalisierung und Implementierungsstufe), wobei das jeweilige Signifikanzniveau bestehen bleibt.
7.1.3 Arbeitgeberorientierte Beratung und Vermittlung
Zunächst wird in einem Exkurs das Aufgabenverständnis, welches die Jobcenter der quantitativen Teilstudie und die interviewten Personen mit der Arbeitgeberorientierten Beratung und Vermittlung verbinden, skizziert (Abschn. 7.1.3.1). Anschließend wird überblicksartig auf die Variationen der Organisation in der Arbeitgeberbetreuung eingegangen (Abschn. 7.1.3.2). Danach wird ebenfalls im Rahmen eines Exkurses knapp der Ausbildungshintergrund der Fachkräfte der Arbeitgeberbetreuung betrachtet (Abschn. 7.1.3.3). Abschließend wird die Arbeitgeberbetreuung der Jobcenter anhand des Konzeptes der Bürokratie verglichen (Abschn. 7.1.3.4).
7.1.3.1 Exkurs: Aufgabenverständnis
Wie auch bezüglich des bFM, sind hinsichtlich der arbeitgeberorientierten Beratung und Vermittlung keine größeren Unterschiede im Aufgabenverständnis der Interviewten der qualitativen Studie zu konstatieren. Unter den interviewten Personen lassen sich jedoch zwei Perspektiven auf die Tätigkeit unterscheiden: Während für Mitarbeitende eines gemeinsamen Arbeitgeber-Services (gAG-S) eher der Arbeitgeber den Mittelpunkt des Interesses darstellt, richten die arbeitgeberorientierten Mitarbeitenden außerhalb eines gAG-S, sofern ein solcher vor Ort existiert, ihre Handlungen eher an den Klienten des Jobcenters aus bzw. nehmen eine Vermittlerrolle zwischen Arbeitgebern und Klienten ein (s. u. „weiteres arbeitgeberorientiertes Personal außerhalb des gAG-S“).
Zwar wird die Sinnhaftigkeit der arbeitgeberorientierten Beratung und Vermittlung von den Interviewten prinzipiell nicht in Frage gestellt, dennoch weisen die geführten Interviews auf ein grundlegendes und sich scheinbar intensivierendes Spannungsverhältnis hin: Einige interviewte Personen nehmen Bezug auf einen durch die BA-Zentrale angestoßenen Weiterentwicklungsprozess, der die Neuausrichtung der Arbeitgeberservices betrifft. So solle sich der Tätigkeitsschwerpunkt perspektivisch von der „klassischen“ Stellenbesetzung (vgl. Abschn. 2.3.4.3.1) auf eine stärkere Beratung der Arbeitgeber und Beschäftigten verlagern, um Fachkräfte z. B. innerbetrieblich durch Qualifizierungen zu gewinnen (#6: Abs. 44, #9: Abs. 45). Beratungsfreiräume sollen demnach durch eine verstärkte Nutzung von Künstlicher Intelligenz zur Automatisierung des Matching-Prozesses eröffnet werden (#9: Abs. 45). Zudem solle durch das arbeitgeberorientierte Personal „eigentlich […] gar keine bewerberorientierte Arbeit“ (#17: Abs. 3) mehr betrieben werden.
Interviewte der Jobcenter sehen diese Entwicklung aus zwei Gründen kritisch: Einerseits seien ihre Klienten häufig eher arbeitsmarktfern und würden daher kaum davon profitieren, wenn sich durch Qualifizierungen wieder freie Stellen bei Arbeitgebern ergeben würden (#6: Abs. 44): „Das heißt, der Kunde, den wir haben, […] der findet dort nicht statt“ (#9: Abs. 45). Zum anderen wird bezweifelt, dass ein automatisiertes Matching überhaupt effektiv für die Klienten der Jobcenter eingesetzt werden könne. Schon jetzt bestehe zwar die Möglichkeit, Klienten Stellenempfehlungen automatisch zukommen zu lassen, das Ergebnis sei momentan aber „eine mittlere Katastrophe“ (#16: Abs. 72). Interviewte führen diesbezüglich an, dass das automatisierte Matching dann funktioniere, wenn es sich um klar umrissene Tätigkeiten oder Berufsbilder handele. Diese lägen bei den Klienten der Jobcenter aber meist nicht vor, da diese Personen häufig nicht über eine berufliche Ausbildung verfügen und in der Vergangenheit vielfältigen Tätigkeiten nachgegangen seien, weshalb eine interviewte Person schlussfolgert: „Sie müssen den kennen, Sie müssen mit dem gesprochen haben, Sie müssen den gesehen haben und Sie müssen dazu in der Lage sein, den wieder im Kopf zu haben, wenn Sie vielleicht mit einem Arbeitgeber sprechen“ (#9: Abs. 45, ähnlich #15: Abs. 14).
Ein besonderer Umstand stellt bei der Arbeitgeberbetreuung der Jobcenter die Tatsache dar, dass nicht alle Jobcenter über den gleichen Aufgabenbestand verfügen. So geben beispielsweise 69 Prozent der Jobcenter mit gAG-S und 55 Prozent der Jobcenter ohne gAG-S an, dass sie die Ausbildungsstellenvermittlung an die örtliche Agentur für Arbeit abgegeben haben.
Blickt man ausschließlich auf die Jobcenter ohne gAG-S, stellt sich noch grundlegender die Frage, welche Aufgaben der Arbeitgeberbetreuung diese Jobcenter überhaupt übernehmen. Bis auf zwei Jobcenter bieten alle dieser gEn die Durchführung der Personalsuche, die Unterstützung bei der Bewerberauswahl und die Unterstützung bei der Stellenbesetzung an (vgl. Abbildung 7.50). In geringerem Maße betrachten die Jobcenter ohne gAG-S die Arbeitsmarkt- und Qualifizierungsberatung als durchzuführende Aufgaben. Die Bearbeitung von Förderleistungen deckt in fast allen betrachteten Jobcentern Eingliederungszuschüsse und Praktika ab. Eher seltener wird prinzipiell die Förderung der außerbetrieblichen Berufsausbildung angeboten.
Abbildung 7.50
Aufgaben der Arbeitgeberbetreuung derjenigen Jobcenter ohne gAG-S.
(Quelle: Eigene Abbildung. n = 11. Fragetext: „Welche Aufgaben der Arbeitgeberbetreuung (arbeitgeberorientierte Vermittlung und Beratung) übernimmt Ihr Jobcenter?“ (Trifft zu). Vollständige Itemtexte: (1) Unterstützung bei der Bewerberauswahl (z. B. Entgegennahme der Bewerbungsunterlagen oder Testung potenzieller Arbeitskräfte und Auszubildender hinsichtlich ihrer Eignung für die angestrebte Tätigkeit bzw. Ausbildung); (2) Unterstützung bei der Stellenbesetzung (z. B. Beratung hinsichtlich Kinderbetreuung oder finanzieller Förderungen zum Ausgleich fachlicher/beruflicher Defizite oder bei behinderungsbedingten Einschränkungen))
81 der 82 Jobcenter, die sich an der quantitativen Teilstudie beteiligt haben, geben an, Aufgaben einer arbeitgeberorientierten Beratung und Vermittlung (Arbeitgeberbetreuung) wahrzunehmen. Von diesen 81 Jobcentern haben 70 (86 %) einen gemeinsamen Arbeitgeber-Service zusammen mit der örtlichen Agentur für Arbeit eingerichtet (vgl. Abbildung 7.51). Damit folgen diese Jobcenter dem „Rechtskreisübergreifenden Leitkonzept für den gemeinsamen Arbeitgeber-Service“ der BA aus dem Jahr 2011 (BA 2011).
Abbildung 7.51
Anteil der Jobcenter mit einem gemeinsamen AG-S.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Besteht ein gemeinsamer Arbeitgeber-Service (AG-S) zwischen Ihrem Jobcenter und der örtlichen Agentur für Arbeit?“)
Ähnlich zum bFM, zeigt die qualitative Teilstudie auf, dass hier im quantitativen Fragebogen für ein Jobcenter eine falsche Aussage getroffen wurde. So stellte sich im Rahmen der qualitativen Interviews heraus, dass ein Jobcenter, für das angegeben wurde, dass kein gAG-S existiere, sehr wohl an einem gAG-S beteiligt ist. Als möglichen Grund für die falsche Zuordnung führt die interviewte Person aus, dass es herausfordernd sei, im Hinblick auf die Klienten des Jobcenters, eine Zusammenarbeit mit dem gAG-S herzustellen (#15: Abs. 14). Wie bereits im Zusammenhang mit der o. g. Neuausrichtung der Arbeitgeberservices von einer interviewten Person angerissen, verweist auch diese Person auf die vielseitigen Lebensläufe der Klienten:
„Wir haben Lebensläufe mit ganz viel Personaldienstleistungen, mit befristeten Verträgen, mit Kurzbeschäftigung, mit anderen Brüchen in den Lebensläufen, mehrere Ausbildungen angefangen […]. Und wir haben aber auch solche Lebensläufe, die halt studiert haben und reine Absolventen sind, weil sie halt nicht klassisch nach dem Studium gleich einen Job gefunden haben. Auch diese Menschen fallen auch halt in den Bürgergeldbezug, ja. Und ich sage mal, das war oftmals noch das Einfachste vom Matching her, aber mit vielen Lebenslaufbrüchen war es halt nicht so einfach. Und das ist auch die Unzufriedenheit der letzten Jahre, auch immer wieder mal gewesen, dass der Arbeitgeberservice ganz schwer auch einen Einblick in unsere Kundenklientel hatte und man das deswegen nicht immer unbedingt als gemeinsamen Arbeitgeberservice angesehen hat.“ (#15: Abs. 14)
Potenzielle Vorteile eines gAG-S wie z. B. die Bündelung von Wissen und Aktivitäten sowie die Vermeidung von Doppelarbeiten (#12: Abs. 24) oder auch das Auftreten als einheitlicher Ansprechpartner für Arbeitgeber im Sinne von „one face to the customer“ (vgl. #9: Abs. 39), werden in den geführten Interviews kaum thematisiert. In größerem Ausmaß wird diese gemeinsame Konstruktion, gerade auch durch Geschäftsführende, deren Jobcenter an einem gAG-S beteiligt ist, grundlegend hinterfragt (vgl. u. a. #1, #3, #6). Gründe sind hier die als mangelhaft wahrgenommene Bewerberorientierung im gAG-S (#6: Abs. 44) und die unzureichende Wirkung des gAG-S in Bezug auf die Klienten der Jobcenter (#1: Abs. 12, #3: Abs. 36). Während letzteres durch eine geschäftsführende Person recht abstrakt mit der Unzufriedenheit über den „Ergebnisbeitrag“ des gAG-S umschrieben wird (#3: Abs. 36), erläutert eine andere, in Abgrenzung zur Großkundenbetreuung der BA, dass man am Beispiel der Integration der ukrainischen Geflüchteten merke, dass „die kleineren Strukturen […] im Moment etwas erfolgversprechender als die großen, komplizierten, mit vielen Schnittstellen und vielen Ansprechpartnern und vielen Regeln“ (#1: Abs. 12) seien. Die Arbeitgeberbetreuung „selber zu machen ist zwar nicht so ressourcenschonend, aber vielleicht manchmal wird es schneller und erfolgreicher sein“ (ebd.).
Insgesamt könne ihr Jobcenter den gAG-S „nur so mittelbar steuern“ (#3: Abs. 36) wie eine geschäftsführende Person erläutert. Nichtsdestotrotz stellen die Jobcenter mitunter Forderungen an die Arbeit des gAG-S, z. B., dass auch dort Klienten mit in die Betreuung aufgenommen werden (#6: Abs. 44) oder, dass andere Tätigkeiten zusätzlich für das Jobcenter übernommen werden, was aus Sicht einer arbeitgeberorientierten Integrationsfachkraft aufgrund des zusätzlichen Arbeitsvolumens auch kontraproduktiv sein kann (#12: Abs. 24).
Zwar scheint die Option, den gAG-S zu verlassen, für die erwähnten geschäftsführenden Personen einen realistischen Weg darzustellen, falls keine Kompromisse mehr erzielt werden können. Der Entscheidung gegen den gAG-S kann jedoch neben betriebswirtschaftlichen Kriterien im weiteren Sinne, auch ein eher „politisches“ Moment innewohnen:
„Ich weiß aber, dass ich, wenn ich diesen Gedanken […] offiziell in einem Prozess aussprechen würde, dass ich da relativ schnell Anrufe bekäme, ob aus [der jeweiligen Regionaldirektion; Anonymisierung durch J. H.] oder vielleicht sogar direkt aus Nürnberg, im Sinne von, ‚Also, so einen Scheiß machst du nicht.‘ Also, weil das sozusagen auch vom Vorstand, von den Geschäftsführern der BA / Also, im Selbstverständnis der BA ist das nicht gewollt und wenn gerade große Häuser / Also, wenn, was weiß ich, [ein kleineres Jobcenter in der Region; Anonymisierung durch J. H.] sagt, wir wollen keinen gemeinsamen Arbeitgeberservice, da wird sich niemand rücken. Wenn aber ein großes Jobcenter sagt, ich möchte sozusagen von der Linie der BA abweichen – und ich weiß es, der Kollege aus [anderes Jobcenter in der Region; Anonymisierung durch J. H.] hat das zum Beispiel beim Thema [XY; Anonymisierung durch J. H.] gemacht / […] Also, da sehe ich schon auch, ich sage mal, wie da Einfluss genommen wird, wenn man es positiv nennen will. Wenn man es kritisch aussprechen würde, würde man sagen, da wird Druck aufgebaut. Also man ist dann eben auch darüber nicht so frei in der sachlichen Argumentation. Was ist vielleicht das Beste für die Organisation, weil es auch einen gewissen Selbsterhaltungstrieb gibt, der irgendwie systemimmanent ist. Und den zu durchbrechen ist manchmal nicht so einfach, glaube ich.“ (#3: Abs. 36)
Von jenen gEn der qualitativen Teilstudie ohne gAG-S berichtet eine geschäftsführende Person eines kleineren Jobcenters, dass es vor einigen Jahren mal eine Weisung der BA zur Einrichtung gemeinsamer Arbeitgeber-Services gegeben habe (#4: Abs. 54). Alle vier Jobcenter ihres Agenturbezirkes hätten sich damals gegen einen gAG-S entschieden, wohl aber aus unterschiedlichen Gründen (z. B. finanzielle und räumliche) (ebd.). Für ihr Jobcenter sei ausschlaggebend gewesen, dass man an den gAG-S Personal hätte abgeben müssen (#4: Abs. 52). Aus ihrer Perspektive sei das Konstrukt damals aber richtigerweise in vielen Jobcenterbezirken eingeführt worden; inzwischen habe sich jedoch die Klientenstruktur verändert:
„Ich muss die Arbeitgeber- und die Arbeitnehmerseite kennen, mittlerweile, weil es halt einfach zu different ist und die Qualifikation bei unseren Kunden zumindest im Durchschnitt nicht den Anforderungen des Arbeitgebers entspricht. Das heißt, wenn ich den in die Tür reinkriegen möchte, beim Arbeitgeber, muss ich mit ihm [dem Arbeitgeber; Anmerkung J. H.] darüber reden, ‚Ey, pass auf, das ist zwar so, das hat er nicht, da können wir aber‘ usw. Dafür haben wir unsere Produkte, können wir unterstützen. Und das geht nicht, wenn ich nur einen Datensatz vorschlage. Das macht ja der AG-S, der kennt in der Regel den Kunden nicht, der schlägt den VerBIS-Datensatz vor, in der Aktualität, wie er denn vorliegt.“ (ebd.)
In immerhin 22 der 70 Jobcenter mit gAG-S arbeitet weiteres arbeitgeberorientiertes Personal außerhalb des gAG-S. In der qualitativen Teilstudie berichten drei der vier größeren Jobcenter davon, entsprechende Teams bzw. Teilteams eingerichtet zu haben. Kennzeichnend für ihre Arbeit ist, dass die Arbeitgeberorientierung aus dem Bewerberpotenzial heraus erfolgt. Eine Interviewpartnerin schildert beispielhaft:
„Das läuft also so, dass wir hier schauen, wo liegen unsere Schwerpunkte gerade im Team? Was gibt es da für […] Profile? Also, wo soll die berufliche Reise hingehen? Und dann schauen wir, dass wir entsprechend Bewerbertage organisieren, kleine Messen organisieren oder mit den Kunden gemeinsam zu Vorstellungsgesprächen bei den Arbeitgebern gehen.“ (#15: Abs. 14)
Diese Arbeitsweise wird in den entsprechenden Jobcentern unterschiedlich bezeichnet. Gemein ist den Ansätzen, dass die Zielgruppe jeweils eher marktnähere Klienten sind und, dass es sich in diesem Bereich, im Vergleich zur „regulären“ Arbeitsvermittlung, um deutlich geringere Betreuungsschlüssel handelt (vgl. #9, #14, #15). Ein Unterschied besteht jedoch in der Frage, ob dieses an der Schnittstelle zwischen Arbeitgebern und Bewerbern agierende Personal hauptverantwortlich für die Klienten zuständig ist oder die Klienten „nur“ zusätzlich zu einer zuständigen Integrationsfachkraft in die Nebenbetreuung aufnimmt. Teils führt dieses stärker arbeitgeberorientierte Personal im Rahmen der Klientenbetreuung sogar selbst Coachingmaßnahmen durch (z. B. Bewerbungen schreiben, Vorstellungsgespräche simulieren). Schlussendlich scheinen diese Ansätze darauf ausgelegt zu sein, die wahrgenommene, mangelnde Bewerberorientierung in den gemeinsamen Arbeitgeber-Services zu kompensieren.
Die qualitative Teilstudie zeigt zudem auf, dass sich unter den verbliebenen elf Jobcentern ohne gAG-S mindestens ein Jobcenter befindet, in welchem der gAG-S vor einigen Jahren aufgelöst wurde.8 Dort übernimmt seither je regionalem Team eine Vermittlungskraft zusätzlich Aufgaben der arbeitgeberorientierten Vermittlung (#13: Abs. 8 ff.). Von den elf Jobcentern ohne gAG-S wird die Arbeitgeberbetreuung in acht Fällen durch eine separate Organisationseinheit (z. B. Abteilung, (Fach-)Bereich oder Team) erbracht.
Abbildung 7.52 gibt einen Überblick zu den Kooperationsinstrumenten, auf die die Jobcenter und Agenturen für Arbeit, sofern ein gAG-S existiert, zurückgreifen. Am häufigsten finden in diesen Konstellationen regelmäßige Besprechungen auf Ebene der Führungskräfte Anwendung (73 %). In immerhin zwei Drittel der Fälle existieren Kooperationsvereinbarungen, ähnlich häufig sind Schnittstellenpapiere vorzufinden (61 %). Gemeinsame strategische Konzepte und Aktivitätenpläne strukturieren hingegen nur die Minderheit der Kooperationsbeziehungen.
Abbildung 7.52
Kooperationsinstrumente zwischen Jobcenter und Agentur für Arbeit.
(Quelle: Eigene Abbildung. n = 70. Fragetext: „Durch welche Instrumente wird die Kooperation mit der örtlichen Agentur für Arbeit strukturiert?“ (Trifft zu))
Konkret berichtet eine interviewte Person beispielsweise von Jours fixes auf der Bereichsleitungsebene und der Ebene der operativen Geschäftsführung (#6: Abs. 44). Eine andere Person erläutert, dass jede vom Jobcenter in den gAG-S abgeordnete Vermittlungskraft einem Vermittlungsteam des Jobcenters zugeordnet ist und somit an entsprechenden Teambesprechungen teilnimmt, wodurch der Informationsfluss zwischen gE und gAG-S auf operativer Ebene sichergestellt werden soll (#12: Abs. 14). Zudem nehme eine dieser Vermittlungskräfte auch immer an den regelmäßig stattfindenden Bereichsleitungsbesprechungen des Jobcenters teil, sodass auch von dort Informationen in den gAG-S hineingetragen werden können (ebd.).
Auch in der direkten Interaktion mit den Klienten kann die Schnittstelle zwischen Jobcenter und gAG-S überbrückt werden. So erläutert eine interviewte Person, dass in ihrem Jobcenter die Möglichkeit bestehe, im Zuge der Bewerbung eines Klienten, ein Gespräch zwischen dem Klienten, der zuständigen Integrationsfachkraft und der arbeitgeberorientierten Vermittlungskraft des gAG-S zu initiieren (#17: Abs. 20). Bei Bedarf könne zusätzlich auch der potenzielle Arbeitgeber hinzugezogen werden (ebd.).
Im Hinblick auf eine Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Jobcenter und gAG-S führt eine interviewte Person aus, dass ihr Jobcenter selbst tätig werde, wenn ein Arbeitgeber direkt auf das Jobcenter zukomme und man das Anliegen, also die Besetzung von Stellen, relativ schnell bedienen könne (#9: Abs. 39). In allen anderen Fällen würde man an den gAG-S verweisen, der dann ein Stellenangebot aufnehme (ebd.). In zwei der Jobcenter der qualitativen Teilstudie, die keinen gemeinsamen Arbeitgeber-Service eingerichtet haben, bestehen unterschiedliche Absprachen zu Zuständigkeiten: In der einen gE werden lediglich wesentliche Informationen aufgenommen und an den AG-S der Agentur für Arbeit zwecks Kontakt- und Stellenaufnahme weitergeleitet, sofern sich ein Arbeitgeber an das Jobcenter wendet (#13: Abs. 30). Im anderen Fall haben die Agentur für Arbeit und das Jobcenter die Absprache getroffen, dass letzteres für die Personaldienstleister (PDL) in der Region zuständig ist (#11: Abs. 12).9
Abbildung 7.53
Federführende Zuständigkeit im gAG-S auf Ebene der Bereichsleitung.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Wer besitzt die federführende Zuständigkeit für den AG-S auf Ebene der Bereichsleitung?“)
Zwar stimmen nur 56 Prozent der Befragten der quantitativen Teilstudie der Aussage zu, dass die federführende Zuständigkeit für den gAG-S auf Ebene der Bereichsleitung eindeutig geregelt ist, jedoch sehen 69 der 70 Jobcenter mit gAG-S diese Funktion prinzipiell bei der jeweiligen Agentur für Arbeit verortet (vgl. Abbildung 7.53). Die Dominanz der Bundesagentur in diesem Bereich wird auch dadurch unterstrichen, dass nur 18 der Jobcenter mit gAG-S eine Teamleitung im gemeinsamen Arbeitgeber-Service stellen.
Abbildung 7.54
Aufgabenstruktur auf Mitarbeiterebene.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetexte: (1) „Inwieweit werden die Aufgaben der Arbeitgeberbetreuung (arbeitgeberorientierte Vermittlung und Beratung) in Ihrem Jobcenter durch hierauf spezialisiertes Personal wahrgenommen?“; (2) „Inwieweit werden die Aufgaben der Arbeitgeberbetreuung (arbeitgeberorientierte Vermittlung und Beratung) im AG-S durch hierauf spezialisiertes Personal wahrgenommen?“)
Abbildung 7.54 zeigt, dass in der weit überwiegenden Zahl der befragten Jobcenter die Aufgaben der Arbeitgeberbetreuung durch Personal wahrgenommen werden, welches sich ausschließlich mit diesen Aufgaben beschäftigt. Wenig überraschend ist eine höhere Variation bei den elf Jobcentern ohne gAG-S zu beobachten. Hier geben immerhin drei gEn (27 %) an, dass die Aufgaben der Arbeitgeberbetreuung ausschließlich durch Personal wahrgenommen werden, welches sich sowohl mit arbeitgeberorientierten als auch bewerberorientierten Aufgaben beschäftigt.
Abbildung 7.55
Personal mit Kontakt zu Arbeitgebern.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Wer steht in Ihrem Jobcenter i. d. R. in Kontakt zu Arbeitgebern?“ (Trifft zu))
Interessant ist zudem die Frage danach, welches Personal in Kontakt zu Arbeitgebern steht (vgl. Abbildung 7.55). Hier zeigt sich zunächst, dass sich der Kontakt in vielen Jobcentern nicht ausschließlich auf das arbeitgeberorientierte Personal begrenzt. Auch das bewerberorientierte Personal bzw. das Personal außerhalb eines gAG-S bzw. einer separaten Organisationseinheit steht in einigen Jobcentern in Kontakt zu Arbeitgebern. Die Koordination zwischen der bewerberorientierten und der arbeitgeberorientierten Seite ist in jeweils knapp 40 Prozent der Jobcenter derart geregelt, dass das bewerberorientierte Personal das arbeitgeberorientierte Personal nicht bzw. nur über die Kontaktaufnahme informieren muss (vgl. Abbildung 7.56). In den restlichen gEn (24 %) muss die bewerberorientierte Seite die arbeitgeberorientierte Seite bei einer Kontaktaufnahme nicht nur informieren, sondern sich mit dieser auch diesbezüglich abstimmen.
Abbildung 7.56
Regelungen zu Absprachen zwischen dem Personal bei Kontakten zu Arbeitgebern.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetexte: (1) „Inwiefern muss das Personal außerhalb des AG-S das Personal innerhalb des AG-S informieren, wenn Kontakt zu Arbeitgebern aufgenommen wird? Das Personal außerhalb des AG-S (Integrationsfachkräfte, Fallmanager/innen etc.) muss das Personal des AG-S …“; (2) „Inwiefern muss das Personal außerhalb der organisatorisch eigenständigen Einheit für die Arbeitgeberbetreuung das Personal innerhalb der organisatorisch eigenständigen Einheit für die Arbeitgeberbetreuung informieren, wenn Kontakt zu Arbeitgebern aufgenommen wird? Das Personal außerhalb der organisatorisch eigenständigen Einheit für die Arbeitgeberbetreuung (Arbeitsvermittler/innen, Fallmanager/innen, etc.) muss das Personal der organisatorisch eigenständigen Einheit für die Arbeitgeberbetreuung …“; (3) „Inwiefern muss das bewerberorientierte Personal das arbeitgeberorientierte Personal über eine Kontaktaufnahme zu Arbeitgebern i. d. R. informieren? Das bewerberorientierte Personal muss das arbeitgeberorientierte Personal …“)
Die Spannweite der Anzahl der Arbeitgeber, für die ein arbeitgeberorientierte Vermittlungskraft zuständig ist, ist relativ groß (vgl. Abbildung 7.57). Im Durchschnitt sind die Beschäftigten für 239 Arbeitgeber verantwortlich. Der Median, der robuster gegenüber Ausreißern ist, liegt bei 150. Die Standardabweichung, die die durchschnittliche Abweichung vom Mittelwert anzeigt, liegt höher als dieser, was auf eine breite Streuung hinweist. Zwei Ausreißer außerhalb der Whisker des Boxplots liegen bei 1.000 und 1.685 Arbeitgebern pro Mitarbeiter.
Abbildung 7.57
Anzahl der Arbeitgeber, für die ein arbeitgeberorientierter Mitarbeiter zuständig ist.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Für wie viele Arbeitgeber ist ein/e arbeitgeberorientierte/r Mitarbeiter/in i. d. R. zuständig?“ Anmerkung: In drei Fällen x = 0)
In den meisten Jobcentern erfolgt eine Zuordnung der Arbeitgeber zum arbeitgeberorientierten Personal entweder alleinig anhand der Wirtschaftsklasse/Branche oder anhand der Kombination aus Wirtschaftsklasse/Branche und der regionalen Verortung des Arbeitgebers (vgl. Abbildung 7.58). In drei Viertel der Jobcenter führen die arbeitgeberorientierten Mitarbeitenden grundsätzlich auch Betriebsbesuche bei den ihnen zugeordneten Arbeitgebern durch (vgl. Abbildung 7.59).
Abbildung 7.58
Kriterien für die Zuordnung von Arbeitgebern zum arbeitgeberorientierten Personal.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Nach welchem Kriterium werden die Arbeitgeber den zuständigen Mitarbeiter/innen zugeordnet?“)
Größere Variation ist hingegen bei der Bedeutung der Stellenakquise in den Jobcentern festzustellen (vgl. Abbildung 7.60). Nur neun der Befragten geben an, dass in ihrem Jobcenter Stellenakquise in erheblichem Umfang betrieben wird. Eine geringere Rolle spielt sie in der Hälfte der Jobcenter (49 %) und immerhin 31 Jobcenter (38 %) betreiben keine Stellenakquise. Sofern Stellenakquise betrieben wird, erfolgt die Schwerpunktsetzung häufiger nach bestimmten Qualifizierungsniveaus als nach bestimmten Wirtschaftsklassen/Branchen (vgl. Abbildung 7.61).
Abbildung 7.60
Bedeutung von Stellenakquise in den Jobcentern.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Wird in Ihrem Jobcenter i. d. R. eine Akquise offener Stellen betrieben?“ (Trifft zu))
Wie Abbildung 7.62 veranschaulicht, existieren in vielen Jobcentern gewisse Konzepte, die sich auf die Arbeitgeberbetreuung beziehen. Am weitesten verbreitet sind Konzepte zur Beratung bei der Stellenbesetzung (69 %) und zur Arbeitsmarktberatung (69 %) sowie knapp dahinter, Konzepte zur Ausbildungsvermittlung (68 %) und Qualifizierungsberatung (67 %). Auffällig ist, dass diese Konzepte in der Regel hauptsächlich oder in Gänze von der Bundesagentur übernommen worden sind. Nur in Ausnahmefällen handelt es sich um überwiegend durch das jeweilige Jobcenter erstellte Konzepte.
Abbildung 7.62
Handlungskonzepte der Arbeitgeberbetreuung.
(Quelle: Eigene Abbildung. n = 81. Fragetext: „Über welche Handlungskonzepte verfügt die Arbeitgeberbetreuung (arbeitgeberorientierte Vermittlung und Beratung) in Ihrem Jobcenter und woher stammen diese?“)
Wie aus Abbildung 7.63 zu entnehmen ist, gibt fast die Hälfte der Befragten (47 %) an, dass keine eigenständigen Arbeitsplatzbeschreibungen für das arbeitgeberorientierte Personal existieren. Nur zwei der gEn (2 %) verfügen über ein eigenständiges Personalentwicklungskonzept für dieses Personal und immerhin 58 (72 %) besitzen demnach ein allgemeines, Jobcenter-weites Personalentwicklungskonzept (vgl. Abbildung 7.64).
Abbildung 7.63
Arbeitsplatzbeschreibungen für arbeitgeberorientiertes Personal.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Gibt es in Ihrem Jobcenter eigenständige Arbeitsplatzbeschreibungen für das arbeitgeberorientierte Personal?“)
Personalentwicklungskonzept für arbeitgeberorientiertes Personal.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Gibt es in Ihrem Jobcenter ein eigenständiges Personalentwicklungskonzept für das arbeitgeberorientierte Personal?“)
Wie auch beim beschäftigungsorientierten Fallmanagement, ist der Ausbildungshintergrund des für die Arbeitgeberbetreuung eingesetzten Personals kein Merkmal der Verwaltungsorganisation, dennoch ist er zur Beurteilung des Umsetzungsstandes der Arbeitgeberbetreuung in den befragten gEn von Interesse. So zeigt sich, dass durchschnittlich ein Viertel des für die Arbeitgeberbetreuung eingesetzten Personals keiner der vorgegebenen Kategorien zugeordnet werden kann und daher unter „sonstiger fachlicher Hintergrund“ zusammengefasst wird (vgl. Abbildung 7.65).10 Durchschnittlich jeweils 16 Prozent haben ein Studium der Rechts-, Wirtschafts- und Sozialwissenschaften bzw. ein Studium an der Hochschule der BA absolviert. Zwölf Prozent besitzen eine kaufmännische Ausbildung und zehn Prozent sind dem Ausbildungsberuf des Verwaltungsfachangestellten zuzuordnen.
Abbildung 7.65
Fachlicher Hintergrund des Personals der Arbeitgeberbetreuung.
(Quelle: Eigene Abbildung. n = 72. Fragetext: „Welchen fachlichen Hintergrund hat das arbeitgeberorientierte Personal Ihres Jobcenters?“)
Wie beim beschäftigungsorientierten Fallmanagement, wurde die Betrachtung der Bürokratiedimension der Konfiguration von vornherein ausgeschlossen. Des Weiteren konnten für die Erfassung der Zentralisierung keine adäquaten Items gebildet werden. Nach Durchführung der quantitativen Befragung stellte sich zudem heraus, dass die eigentlich für die Operationalisierung der Spezialisierung und Standardisierung vorgesehenen Items aus konzeptionellen Erwägungen nicht wie geplant verwendet werden können. Daher kann in diesem Unterkapitel ausschließlich die Formalisierung der Arbeitgeberbetreuung betrachtet werden. Tabelle 7.8 gibt einen Überblick zu den Bestandteilen des Indexes der Formalisierung.
Tabelle 7.8
Übersicht zu den Bestandteilen des Formalisierungsindexes der Arbeitgeberbetreuung
Index
Indikator
Formalisierung
Formen von Personalentwicklungskonzepten
Formen von Arbeitsplatzbeschreibungen
Anzahl der Handlungskonzepte je Jobcenter
Quelle: Eigene Abbildung
In die nachfolgenden Berechnungen werden 80 Jobcenter einbezogen, da diese keine fehlenden Werte bei den für die Berechnung des Indexes herangezogenen Items aufweisen. Ähnlich zur Formalisierung des beschäftigungsorientierten Fallmanagements, fließen auch die Existenz von Personalentwicklungskonzepten (vgl. Abbildung 7.64 bzw. Abbildung 7.66) und Arbeitsplatzbeschreibungen (vgl. Abbildung 7.63 bzw. Abbildung 7.67) in die Berechnung des Indexes ein.
Abbildung 7.66
Häufigkeitsverteilung der Formen von Personalentwicklungskonzepten.
Als dritter Indikator wird berücksichtigt, wie viele Handlungskonzepte zu unterschiedlichen Aspekten der Arbeitgeberbetreuung in den Jobcentern existieren (vgl. Abbildung 7.62). Der Wert x = 1 wird vergeben, wenn zu allen acht abgefragten Aspekten Handlungskonzepte existieren, was auf 36 Jobcenter zutrifft (vgl. Abbildung 7.68). Bei 17 Jobcentern liegt zu keinem der Aspekte ein Handlungskonzept vor, weshalb diese den Wert x = 0 erhalten.
Abbildung 7.68
Häufigkeitsverteilung der Anzahl der Handlungskonzepte je Jobcenter.
Abbildung 7.69 stellt die Verteilung des Indexes der Formalisierung für die Arbeitgeberbetreuung der Jobcenter der quantitativen Teilstudie dar. Nur eines der 80 Jobcenter erreicht den Indexwert von x = 1. Auffällig ist zudem der relativ große Abstand zum zweithäufigsten Wert von x = 0,83, den zehn Jobcenter aufweisen.
Abbildung 7.69
Häufigkeitsverteilung des Indexes für Formalisierung.
Tabelle 7.9 zeigt die Zusammenhänge zwischen dem objektiven Index der Formalisierung, der subjektiven Standardisierung und der subjektiven Formalisierung auf. Ebenso wie beim beschäftigungsorientierten Fallmanagement, ist ein statistisch signifikanter Zusammenhang zwischen der subjektiven Standardisierung und der subjektiven Formalisierung zu beobachten. Gleichfalls besteht kein signifikanter Zusammenhang zwischen der objektiven und subjektiven Formalisierung.
Tabelle 7.9
Korrelation (Spearman-Rho) zwischen objektiven und subjektiven Bürokratiedimensionen der Arbeitgeberbetreuung11
Standardisierung
(subjektive Einschätzung)
Formalisierung
(subjektive Einschätzung)
Formalisierung
− 0,017
0,142
Sig. (2-seitig)
0,892
0,263
N
64
64
Standardisierung (subjektive Einschätzung)
0,354**
Sig. (2-seitig)
0,004
N
64
Quelle: Eigene Zusammenstellung. **: Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,01 (zweiseitig) signifikant
7.1.4 Vergleich der Bürokratie
Um nicht nur das Ausmaß der Regelungen, sondern auch deren Inhalt zu erfassen, war es notwendig, auf die Aufgabenbereiche zugeschnittene Fragebögen zu entwickeln. Diese aufgabenspezifische Anpassung erschwert prinzipiell den Vergleich der beiden Aufgabenbereiche. Hinzukommen konzeptionelle und forschungspraktische Hürden, die der Anwendung einzelner Bürokratiedimensionen beim bFM bzw. der Mehrheit der Bürokratiedimensionen bei der Arbeitgeberbetreuung entgegenstanden.
Tabelle 7.10 gibt einen Überblick über die Korrelationen zwischen den Bürokratiedimensionen des beschäftigungsorientierten Fallmanagements und der Arbeitgeberbetreuung. Zusätzlich zu den bereits zuvor verwendeten Indizes der Formalisierung, wird je Aufgabenbereich ein weiterer Formalisierungsindex aufgeführt, welcher sich jedoch nur aus der Existenz von Arbeitsplatzbeschreibungen und Personalentwicklungskonzepten zusammensetzt (jeweils durch den Zusatz „A + P“ gekennzeichnet). Hierbei handelt es sich um zwei Organisationsmerkmale, die sowohl beim beschäftigungsorientierten Fallmanagement als auch bei der Arbeitgeberbetreuung in ähnlicher Weise erfasst wurden, was auf eine bessere Vergleichbarkeit schließen lässt.
Abzulesen ist, dass ein mittlerer, signifikanter Zusammenhang zwischen den Formalisierungsindizes des bFM und der Arbeitgeberbetreuung von rsp = 0,295 besteht. Der Korrelationskoeffizient erhöht sich erwartungsgemäß, wenn nur die Arbeitsplatzbeschreibungen und Personalentwicklungskonzepte für den jeweiligen Index verwendet werden. Das Zusammenhangsmaß nimmt dann einen Wert von rsp = 0,366 an.
Tabelle 7.10
Korrelation (Spearman-Rho) zwischen objektiven Bürokratiedimensionen des beschäftigungsorientierten Fallmanagements und der Arbeitgeberbetreuung
Standardisierung bFM
Formalisierung bFM
Formalisierung bFM (A + P)
Formalisierung Arbg.
Formalisierung Arbg. (A + P)
Spezialisierung bFM
0,079
0,055
0,037
−0,113
−0,059
Sig. (2-seitig)
0,493
0,633
0,746
0,335
0,613
N
77
77
77
75
75
Standardisierung bFM
0,246*
0,161
0,181
0,154
Sig. (2-seitig)
0,031
0,163
0,121
0,188
N
77
77
75
75
Formalisierung bFM
0,902**
0,295*
0,378**
Sig. (2-seitig)
<0,001
0,01
<0,001
N
77
75
75
Formalisierung bFM (A + P)
0,260*
0,366**
Sig. (2-seitig)
0,024
0,001
N
75
75
Formalisierung Arbg.
0,819**
Sig. (2-seitig)
<0,001
N
76
Quelle: Eigene Zusammenstellung. *: Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,05 (zweiseitig) signifikant. **: Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,01 (zweiseitig) signifikant
7.2 Organisationale Felder
Das Interviewmaterial der qualitativen Teilstudie deutet darauf hin, dass die Jobcenter gleichzeitig in verschiedene organisationale Felder eingebunden sind, was die institutionelle Komplexität, mit der sie konfrontiert sind, potenziell erhöht. Zunächst befinden sie sich offensichtlich in einem bundesweiten organisationalen Feld, welches sich nicht nur aufgrund der gemeinsamen institutionellen Rahmenbedingungen, sondern auch aufgrund von spezifischen Diskursen konstituiert. Im Großteil der Interviews sind beispielsweise aufgrund der Aktualität zum Zeitpunkt der Datenerhebung die Umsetzung und Auswirkungen des „Job-Turbos“ ein zentrales Thema. Häufig wird zudem auf Entwicklungen wie die hohe fluchtbedingte Zuwanderung der Jahre 2015 und 2016, die Coronapandemie, die Zuständigkeit der Jobcenter für die Geflüchteten aus der Ukraine, die Bürgergeldreform sowie die für 2025 geplanten Zuständigkeitsveränderungen (vgl. Abschn. 2.3.1) Bezug genommen. Als relevante Akteure treten in den Interviews insbesondere die Bundesagentur für Arbeit (Zentrale), das BMAS, Akteure der Bundespolitik und überregionale Medien hervor. Interessanterweise finden andere formal relevante Akteure des Steuerungsmodells der Jobcenter wie der Bundesrechnungshof und die Landesministerien nahezu keine Erwähnung.
Ein verbindendes Element fast aller geführten Interviews ist die Thematisierung der ausgeprägten Dynamik, die das bundesweite organisationale Feld kennzeichnet. Die Interviewten beziehen sich dabei auf die o. g. operativen und thematischen Schwerpunkte der vergangenen Jahre:
„Also, man kann ja rückblickend schon sagen, dass seit 2015/16/17, ich sag‘ mal, erste Flüchtlingskrise, wechselt man als Jobcenter von dem einen ins andere Thema, ohne, dass diese, ich sag‘ mal, diese gewünschte Routine oder gewünschte Ruhe eintritt. Man beschäftigt sich mit der einen Flüchtlingskrise, dann kommt Rechtsprechung, was Leistungsminderungen angeht. Dann wechselt man nahtlos, mehr oder weniger, in eine Pandemie, von der Pandemie ins Bürgergeld und jetzt in die Ukrainekrise, die jetzt durch den Job-Turbo auch noch mal einen aufgesetzt bekommen hat.“ (#7: Abs. 68)
Eine andere interviewte Person hebt indessen die häufigen Rechtsänderungen im SGB II hervor und stellt diese der Tatsache gegenüber, dass es sich bei den Jobcentern um vergleichsweise junge Behörden handelt: „Ich finde, die Entwicklung, die wir gemacht haben, das ist Wahnsinn“ (#9: Abs. 48). Diese Einschätzung verbindet sie mit dem Wunsch nach mehr Beständigkeit (ebd.; ähnlich #11: Abs. 42). Eine weitere geschäftsführende Person bemängelt, mit Verweis auf die Diskussion um eine mögliche Kindergrundsicherung und die damit einhergehende Herauslösung der U25-Klienten aus den Jobcentern, die fehlende Möglichkeit langfristig zu planen (#6: Abs. 27).
Neben dieser hohen Veränderungsfrequenz stellen zwei arbeitgeberorientierte Vermittlungskräfte unabhängig voneinander auch eine gewisse inhaltliche Ambiguität heraus. So sei das Fordern im SGB II in der Vergangenheit durch die Bürgergeldreform deutlich eingeschränkt worden, und
„auf einmal kehrt sich das um, jetzt heißt es – das betrifft natürlich mehr den bewerberorientierten Bereich – ‚Kontaktdichte Flüchtlinge‘, also alle sechs Wochen Gespräch usw. Da frage ich mich aber, wieso? Was ist mit den ganzen anderen, die wir hier schon seit Jahren in [Name der Kommune; Anonymisierung durch J. H.] haben? Also die seit mehreren Jahren arbeitslos sind.“ (#17: Abs. 16; ähnlich #14: Abs. 42)
Wie die Interviewten schildern, wirken sich die dargestellten Rahmenbedingungen in unterschiedlicher Weise auf das Personal aus. Während eine geschäftsführende Person beschreibt, dass sie eine gewisse Veränderungsmüdigkeit unter den Mitarbeitenden wahrnehme (#3: Abs. 28), führt eine Bereichsleitung aus, dass man die hohen Anforderungen an das Personal spüre, „weil uns mit jedem [thematischen; Anmerkung J. H.] Wechsel auch Personal verloren geht, die diesen Wandel nicht mehr mitgehen können oder wollen“ (#7: Abs. 68). Hierbei könnte eine Rolle spielen, dass Mitarbeitende eine Beschäftigung im öffentlichen Dienst gewählt hätten, „weil sie vielleicht gedacht haben, der öffentliche Dienst ist eben nicht so veränderungsfrequentiert wie vielleicht private Arbeitgeber“ (#3: Abs. 28).
Den Interviews ist zu entnehmen, dass die häufigen Anpassungsnotwendigkeiten die Umsetzung interner bzw. individueller Veränderungsimpulse verhindern können. Einerseits können bereits stattgefundene Organisationsveränderungen konterkariert werden:
„Wir haben jetzt im Juni in der Geschäftsstelle [Name der Geschäftsstelle; Anonymisierung durch J. H.] alle Kundenfälle neu verteilt, im Integrationsbereich, und würden jetzt beginnen mit dieser BG-Orientierung Erfahrungen zu sammeln. Und jetzt kommt der Aspekt des Integrationsturbos für Geflüchtete, den vor zwei Monaten noch niemand erahnen konnte. Und das führt vielleicht dazu, dass wir die Kunden noch mal neu verteilen müssen. Und dann habe ich eine andere Priorität auf geflüchtete Menschen. Und dann habe ich aber auch den Effekt, dass ich etwas, was ich ausprobieren wollte, gar nicht so ausprobieren kann.“ (#6: Abs. 24)
Andererseits kann die Dynamik das Aufkommen interner Veränderungsimpulse erschweren oder geplante Organisationsveränderungen verzögern. So berichtet eine geschäftsführende Person, die zum Zeitpunkt des Interviews erst seit kurzem die Geschäftsführung des Jobcenters innehat, dass Veränderungen vorgenommen werden, „wenn es zentral an uns herangetragen wird“ (#5: Abs. 28), sie aber was eigene Vorhaben betrifft, erst einmal in eine „Stabilisierungsphase“ kommen wolle (ebd.). Etwas ernüchtert führt eine stellvertretende Bereichsleitung aus, dass die Rahmenbedingungen durch die Politik gesteuert würden: „Und das sage ich natürlich mit so einem Knoten im Bauch, weil ich dachte, dass meine Themen mal auch ein bisschen Mittelpunkt des Interesses werden, aber ja, muss ich noch ein paar Jahre wahrscheinlich mich gedulden“ (#11: Pos. 22). Ähnlich berichtet eine geschäftsführende Person, dass sie, als sie ihre Position angetreten hat, viele Ideen gehabt habe
„und bei ganz vielen Ideen sagst du, ‚nein, jetzt nicht, jetzt kann ich nicht auch noch kommen mit irgendwie einer Verbesserung, einer neuen Struktur oder sonst was.‘ Weil, ‚jetzt müssen wir erst mal das Bürgergeld ordentlich einführen.‘“ (#1: Abs. 42; ähnlich #9: Abs. 23)
Ebenfalls am Beispiel der Einführung des Bürgergeldes erläutert eine Fallmanagement-Fachkraft, dass die vielen Veranstaltungen, die im Kontext dessen stattgefunden haben, zu einer gewissen Sättigung unter den Mitarbeitenden geführt hätten, sodass kein Interesse mehr bestanden habe, sich in Netzwerke einzubringen und Netzwerkpartner kennenzulernen (#8: Abs. 53).
Zusätzlich zum bundesweiten Feld deuten die geführten Interviews darauf hin, dass weitere organisationale Felder bzw. Unterfelder existieren, in die die Jobcenter eingebunden sind.12 So finde beispielsweise ein regelmäßiger Austausch zwischen den größeren Jobcentern in Deutschland statt. Auch bestehen Arbeitsgemeinschaften auf Ebene der Bundesländer, in denen sich mitunter über Best Practices ausgetauscht wird und sich bestimmte Diskurse entfalten. Wie eine geschäftsführende Person berichtet, werde in ihrer Arbeitsgemeinschaft derzeit diskutiert, ob man die Telefonie weiterhin bei den Servicecentern der BA einkaufen oder die Leistung kostengünstiger selber erbringen könne.
Andere Interviewte erwähnen Austauschformate, die von den Agenturen und Regionaldirektionen initiiert werden und sich an alle Jobcenter richten, die im jeweiligen örtlichen Zuschnitt verortet sind. Beispielsweise wurde ein Austausch zum beschäftigungsorientierten Fallmanagement angeführt, der durch die jeweilige Regionaldirektion jährlich organisiert werde. Ferner berichtet eine weitere interviewte Person von gemeinsamen Lerntreffen der Jobcenter in ihrem Agenturbezirk.
Weiterhin gibt es Hinweise darauf, dass die Jobcenter jeweils in lokale Felder eingebunden sind. Neben den Trägern der Jobcenter finden insbesondere Netzwerkpartner wie Jugendberufsagenturen, Sozialbehörden, Bildungsträger, Verbände usw. Erwähnung in den Interviews. Zudem zeigt sich, dass auch lokale Diskurse Auswirkungen auf die Jobcenter haben können. So berichtet eine interviewte Person beispielsweise von einem größeren Vorfall von Sozialleistungsmissbrauch, welcher medial und politisch große Aufmerksamkeit verursachte und sich auch auf die Verwaltungsorganisation des Jobcenters auswirkte.
7.3 Institutionelle Logiken
Der folgenden Betrachtung sind zwei Einschränkungen vorauszuschicken: Zum einen kann, aufgrund der Stichprobe der qualitativen Teilstudie, nicht herausgearbeitet werden, ob die identifizierten, potenziellen Logiken in allen zuvor beschriebenen organisationalen (Unter-)Feldern (gleich) wirken oder ob feldspezifische Unterschiede bestehen. Zum anderen kann aus dem Interviewmaterial heraus lediglich auf die Existenz gewisser Logiken geschlussfolgert werden. Inwiefern es sich tatsächlich um institutionell verankerte Logiken handelt, die das Verhalten von Akteuren und Organisationen innerhalb des Feldes leiten, kann nur auf Basis einer breiteren empirischen Grundlage bestimmt werden. Fraglich bleibt somit auch der Grad der Institutionalisierung der nachfolgend diskutierten Logiken (vgl. Kap. 8).
Anhand des Interviewmaterials lassen sich mögliche institutionelle Logiken finden, die den Domänen Staat, Markt und Profession zuzuordnen sind, wobei sich die professionelle Sphäre hauptsächlich auf das beschäftigungsorientierte Fallmanagement bezieht, da hier professionsgetriebene Diskurse existieren (vgl. Abschn. 2.3.4.2). Abbildung 7.70 veranschaulicht das Spektrum und zeigt durch die Schnittmengen der Kreise auf, welche Logiken stärker miteinander interagieren oder sogar konfligieren. Die einzelnen Logiken, v. a. innerhalb der jeweiligen Domäne, sind nicht immer trennscharf voneinander, betonen aber unterschiedliche Schwerpunkte.
Abbildung 7.70
Institutionelle Logiken im organisationalen Feld der Jobcenter.
Im Kontext der Domäne Staat tritt in den Äußerungen der Interviewten zum einen eine regelungsorientierte Logik hervor. Diese Logik betont die Einhaltung gesetzlicher und untergesetzlicher sowie organisationaler Vorgaben. Am Beispiel des beschäftigungsorientierten Fallmanagements zeigt sich jedoch, dass diese Vorgaben häufig als „Leitplanken“ interpretiert werden, die den Fachkräften eine gewisse Autonomie ermöglichen sollen (#9: Abs. 41). Mitunter werden Vorgaben durch die Fallmanager lediglich pro forma erfüllt (#19: Abs. 8), da sie mit professionellen Logiken in Konflikt stehen (s. u.).
Zusätzlich kann insbesondere in kleineren Jobcentern ein Spannungsverhältnis zwischen der regelungsorientierten Logik und marktlichen Logiken beobachtet werden. Dies zeigt sich beispielsweise, wenn die Funktion der Beauftragten für Chancengleichheit als „Rucksackaufgabe“13 ausgeübt wird, wodurch „es echt ganz schwer [wird], dann dem gesetzlichen Auftrag auch gerecht zu werden“ (#1: Abs. 12). Andererseits kann eine regelungsorientierte Logik marktlichen Logiken stützen, indem das Setzen von Standards sich auf die Steigerung der Wirtschaftlichkeit im SGB II auswirken kann (#1: Abs. 10).
Die zweite Logik in der Domäne „Staat“ kann als konformitätsorientierte Logik bezeichnet werden. Während sich die regelungsorientierte Logik auf formale Regeln bezieht, geht es hierbei um die Signalisierung der Konformität mit Erwartungen relevanter, v. a. staatlicher, Akteure. Die Konformitätslogik hat dabei eine stärker symbolische Dimension, da sie darauf abzielt, die institutionelle Glaubwürdigkeit der Organisation zu bewahren. In den Interviews wird dies insbesondere am Beispiel der Bundesagentur für Arbeit deutlich. So führt eine geschäftsführende Person wie folgt aus: „Immer, wenn irgendeine Aktion kommt von Nürnberg, dann dauert es nicht lang, dann heißt es, ‚da machen wir jetzt ein Spezialisten-Team‘ oder irgendwas und dann ist das Thema, wie sagen sie immer, ‚bespielt‘ oder ‚erledigt‘“ (#4: Abs. 18). Einen Ähnlichen Eindruck vermittelt eine Fallmanagement-Fachkraft, die von der Stellung der BA berichtet: „Wenn es da irgendwelche Änderungen gibt, die uns halt betreffen, dann wird natürlich sofort alles in Bewegung gesetzt, um das auch umzusetzen und da mitzugehen“ (#22: Abs. 60).
Des Weiteren lässt sich innerhalb der staatlichen Domäne eine effektivitätsorientierte Logik identifizieren, die auf die Wirkung des Handelns der Jobcenter abzielt. Hierbei sehen die Interviewten grundsätzlich einen Zusammenhang zwischen der Verwaltungsorganisation und der Wirksamkeit der Jobcenter: „Die Teilergebnisse in den Häusern unterscheiden sich logischerweise immer, wie dann die Struktur auch aufgebaut ist“ (#10: Abs. 12). Zwar werden konkrete organisatorische Merkmale wie beispielsweise eine „persönliche Antragsaushändigung bzw. Antragsbesprechung oder auch eine persönliche Eingangsberatung zu Geldleistungen“ (#5: Abs. 20) sowie eine „Neuantragsstraße“ (#10: Abs. 12) als potenziell wirksam beschrieben, doch es scheint kein übergreifendes, systematisches Wissen über die Effektivität einzelner organisationaler Merkmale zu geben. So führt eine geschäftsführende Person wie folgt aus:
„Wir haben zum Beispiel eine zielgruppenspezifische Festlegung vorgenommen, das heißt, wir haben spezialisierte Integrationsfachkräfte, zum Beispiel die für Alleinerziehende da sind, die für Rehabilitanden und Schwerbehinderte da sind, aber auch für Geflüchtete, was gerade wieder ein aktuelles Thema ist […]. Ob es am Ende des Tages wirklich große Unterschiede macht in der Wirkung, und das finde ich, ist die entscheidende Frage, kann ich nicht beantworten. Ich glaube, so ganz viel nicht.“ (#3: Abs. 10)
Ähnlich erläutert eine andere geschäftsführende Person im Hinblick auf die Zielgruppenspezialisierung für Geflüchtete: „Das war mal ein Thema: Wie macht man es gut? Wie kann man es gut machen? Und trotzdem haben es nicht alle Häuser gemacht. Und ob es der richtige Weg ist, weiß man vorher sowieso nie“ (#2: Abs. 16). Eine weitere geschäftsführende Person beschreibt das Vorgehen der Jobcenter als „Trial and Error“ (#1: Abs. 30) und hebt die dezentrale Gestaltungsfreiheit der Jobcenter positiv hervor. Letztlich hänge es „oft an ganz vielen Faktoren, warum manche Prozesse in manchen Häusern funktionieren und in anderen eben nicht“ (#5: Abs. 20).
Darüber hinaus zeigt sich am Beispiel der Effektivität, dass auch institutionelle Logiken innerhalb derselben Domäne im Konflikt zueinanderstehen können. Wie in Abschnitt 7.1.3 aufgezeigt wurde, hegen manche Interviewten Zweifel an der Wirkung des gemeinsamen Arbeitgeber-Services für ihr Jobcenter. Dennoch können Organisationsveränderungen, wie die Auflösung des gAG-S, aufgrund von Konformitätsbestrebungen unterbleiben (vgl. #3: Abs. 36).
Innerhalb der Domäne Markt lassen sich drei zentrale institutionelle Logiken differenzieren: eine effizienzorientierte, eine ressourcenorientierte und eine wettbewerbsorientierte Logik. Das Interviewmaterial legt nahe, dass diese Logiken gerade auf organisationaler Ebene stark ausgeprägt sind. Die effizienzorientierte Logik fokussiert auf die optimale Nutzung von Ressourcen und wird insbesondere von Führungskräften betont. Diskutiert werden beispielsweise die Nutzung von Servicecentern der BA für Leistungen wie die Telefonie (#2: Abs. 16) oder auch die sinnvolle Verwendung von Büroflächen im Hinblick auf eine verstärkte Nutzung von Homeoffice (#1: Abs. 44). Gleichzeitig wird die Effizienz der Steuerungsstruktur der Jobcenter kritisch hinterfragt, da beispielsweise die Einbindung der Trägerversammlung als aufwendig empfunden wird (#3: Abs. 16). In kleineren Jobcentern kann die Effizienzlogik zudem mit professionellen Logiken in Konflikt stehen, da die Fachlichkeit leiden könne, wenn es nur ein oder zwei Fallmanager im jeweiligen Jobcenter gibt (#1: Abs. 16).
Die ressourcenorientierte Logik weist zwar enge Verbindungen zur effizienzorientierten Logik auf, hebt aber insbesondere die finanziellen und personellen Limitationen der Jobcenter hervor. Einige Interviewte beklagen die mitunter schlechtere finanzielle Ausstattung im Vergleich zur Agentur für Arbeit, was in der Beratung von Arbeitgebern ein dauerhaftes Problem darstelle:
„‚Warum kriege ich da so viel, aber da nur so viel?‘ Oder: Warum ist es gerade so, dass ich zum Beispiel dann auf SGB-II-Seite sage, obwohl ich den vermeintlich schlechteren Kunden präsentiere, ‚da kann ich dir ab jetzt nicht so viel angedeihen lassen, sondern vielleicht nur sechs Wochen Einarbeitung und eine kleine Förderung hintendran.‘“ (#9: Abs. 39)
Eine geschäftsführende Person verdeutlicht zudem am Beispiel eines Sonderteams seines Jobcenters, dass die Logik der begrenzten Ressourcen auch Auswirkungen auf organisationale Lösungen hat. So sei klar, „einen Betreuungsschlüssel von 1:60, 1:70 hast du einfach in einem normalen Team nicht […]. Es braucht einfach Ressource“ (#2: Abs. 8). Davon, dass sich eine bessere Ausstattung jedoch positiv auf die Arbeitsmarktintegration auswirke, ist eine andere interviewte Person überzeugt: „Also, das sagt mir meine Erfahrung“ (#18: Abs. 28). Hier zeigt sich somit ein potenzieller Konflikt zwischen marktlichen und professionellen Logiken (s. u.).
Das beschäftigungsorientierte Fallmanagement hat dementsprechend, aufgrund des häufig besseren Betreuungsschlüssels und der Zulage, die die Fallmanager der Bundesagentur erhalten, für viele der Interviewten den Ruf, „teuer“ zu sein. Im bFM führt die Logik der begrenzten Ressourcen daher in Jobcentern dazu, dass gegenüber den Klienten mitunter transparent gemacht werde, dass es „eine Sonderform der Betreuung ist und keine Standardbetreuung […] [und], dass wir einfach auch gucken müssen, wie wir mit der Zeit umgehen“ (#8: Abs. 8). Wie eine andere interviewte Person berichtet, kann sich die Logik der begrenzten Ressourcen auch auf die Verwaltungsorganisation auswirken. Demnach habe eine Zeit lang die Erwartungshaltung bestanden, dass die Arbeit im Fallmanagement, aufgrund der damit verbundenen Ressourcen, auch quantitativ zu messen sei: „Da mussten wir auch mal eine ganze Zeit lang unsere Arbeit evaluieren und Striche machen, um zu gucken. Letztendlich ist daraus auch nichts geworden, weil man festgestellt hat, ‚naja, wie soll man das jetzt messen?‘“ (#19: Abs. 56; ähnlich #8: Abs. 33).
Die wettbewerbsorientierte Logik zeigt sich sowohl in einer externen als auch in einer internen Orientierung. Extern orientieren sich die Jobcenter stark an den Rankings innerhalb der SGB-II-Vergleichstypen (vgl. Abschn. 2.3.3). So berichtet eine Bereichsleitung, dass die Zusammenarbeit mit den Trägern konfliktarm verlaufe, solange man im oberen Drittel des Rankings „mitspiele“ (#10: Abs. 22): „Jeder, also, ich denke, jeder Träger sagt, sobald man dieses obere Drittel auch verlässt, wir müssen irgendwo besser werden und dann guckt man natürlich auch sehr kritisch darauf“ (ebd.). Eine geschäftsführende Person formuliert, dass ein schlechtes Ranking dazu ermutige, „darüber nachzudenken, inwieweit man da […] Veränderungen vornehmen kann, um das eben zu ändern“ (#7: Abs. 46). Dass eine hintere Platzierung im Vergleichstyp einen gewissen Handlungsdruck schaffe, bestätigen auch zwei weitere Geschäftsführende, die von Organisationsveränderungen berichten, die im Zuge von einer schlechten Performance des Jobcenters auf den Weg gebracht wurden (#6: Abs. 38, #3: Abs. 12). Abseits der SGB-II-Vergleichstypen scheinen für manche Jobcenter auch benachbarte Jobcenter einen Orientierungspunkt darzustellen, wie eine Fallmanagement-Fachkraft berichtet:
„Ansonsten habe ich das Gefühl, dass auch immer ganz viel geguckt wird, was so unsere Nachbarlandkreise machen oder unsere Nachbar-Jobcenter. So, wir sind jetzt in [Name der Kommune; Anonymisierung durch J. H.], [Name eines benachbarten Jobcenters; Anonymisierung durch J. H.], [Name eines anderen benachbarten Jobcenters; Anonymisierung durch J. H.], da wird auch immer ganz viel geachtet, was haben die für Zahlen? Was machen die Neues? Kann man das, was die umgesetzt haben / Läuft das gut? Kann man das vielleicht auch fürs Haus nutzen? Also, da höre ich viel von den Teamleitern, dass da nachgeguckt wird.“ (#22: Abs. 60)
Intern entfaltet sich die Wettbewerbsorientierung in den Bereichen der Jobcenter unterschiedlich. Auffällig ist, dass die interviewten Fachkräfte des bFM davon berichten, dass der Druck in der „regulären“ Arbeitsvermittlung höher sei: Im beschäftigungsorientierten Fallmanagement herrsche „nicht dieser Konkurrenzgedanke“ (#18: Abs. 10), man stehe, „was die reinen Statistiken angeht, nicht so sehr im Fokus“ (#19: Abs. 16) und insgesamt sei es „auf jeden Fall wesentlich entspannter“ (#22: Abs. 38) als in der Arbeitsvermittlung. Hier scheinen sich somit professionelle Logiken gegenüber marktlichen Logiken bzw. zumindest gegenüber der Wettbewerbslogik durchzusetzen.
Die Domäne der Profession ist durch eine professionalitätsorientierte Logik geprägt, die sich aus mehreren Komponenten zusammensetzt. Die Fachlichkeitsorientierung betont die Sicherung einheitlicher Standards innerhalb der Jobcenter (#8: Abs. 41). Eine zentrale Rolle spielt zudem die Autonomieorientierung, die Eigenverantwortung, Flexibilität und Selbstorganisation in der täglichen Arbeit der Fachkräfte hervorhebt. Die Interviewten betonen hier erwartungsgemäß die deutlich stärkere Ausprägung dieser Logik im beschäftigungsorientierten Fallmanagement gegenüber der „regulären“ Arbeitsvermittlung (#21: Abs. 10, #22: Abs. 12). Interessanterweise erläutert jedoch auch eine Fachkraft eines eher arbeitgeberorientierten Sonderteams, dass sie relativ frei arbeiten könne, da sie keine Quoten erfüllen müsse (#14: Abs. 14).
Die Weiterentwicklungsorientierung unterstreicht die Bedeutung von kontinuierlicher Weiterbildung und Schulung der Fachkräfte. Die Interviewten stellen dar, dass – zumindest in manchen Jobcentern – Wert daraufgelegt wird, das Fallmanagement durch professionelle Schulungen und Weiterbildungen zu verbessern, u. a. auch durch das Einbeziehen der Expertise von Hochschulen (#6: Abs. 42). Vorteilhaft seien Schulungen mit Fallmanagern aus anderen Jobcentern, wodurch auch die Vernetzung und der Austausch von Erfahrungen und Best Practices gefördert werde (#21: Abs. 10). In einem Jobcenter der qualitativen Teilstudie verfolge man sogar das Ziel, dass alle Führungskräfte an einer entsprechenden Schulungsreihe für das bFM teilnehmen (#8: Abs. 27).
Die Vorteile der Netzwerkarbeit werden durch die Netzwerkorientierung hervorgehoben. Demnach verfügen langjährige Fallmanager häufig über umfangreiche Netzwerke, die sie im Laufe der Zeit aufgebaut haben und die ihnen ermöglichen, flankierende Maßnahmen effektiver zu gestalten (#19: Abs. 16). Herausgestellt wird zudem die Notwendigkeit, dass die Fallmanager selbst entscheiden können, mit welchen Netzwerken sie zusammenarbeiten und wie sie die Netzwerkarbeit im Team aufteilen (#21: Abs. 10).
Bei einigen der Interviewten zeichnet sich zudem eine Erfahrungsorientierung ab, die stark von beruflicher Erfahrung und praktischer Kenntnis geprägt ist. Zentrale Elemente dieser Komponente sind der hohe Wert, der auf langjährige Berufserfahrung gelegt wird, und die daraus resultierende Fähigkeit, praxisnahe Entscheidungen zu treffen (#18: Abs. 20, #20: Abs. 38). Es besteht mitunter eine deutliche Skepsis gegenüber formalen Vorgaben und bürokratischen Anforderungen, die oft als wenig relevant für das praktische Handeln angesehen und daher nicht immer befolgt bzw. flexibel gehandhabt werden (#19: Abs. 8, #20: Abs. 44):
„Wir kriegen auch ab und zu mal […] die Auflage, dass wir gucken sollen und das auch wieder ungefähr so ins Verhältnis setzen sollen, dass es stimmt, 75 zu 25 [gemeint ist das Verhältnis zweier Fallmanagementzielgruppen zueinander; Anmerkung J. H.]. Ich muss sagen, und ich kann da auch für meine Kollegen, mit denen ich mich sozusagen vertrete, sprechen, dass das uns über das Jahr eigentlich überhaupt nicht interessiert. Also ich pack das so rein, wie ich das für richtig halte. Und wenn ich irgendwann die Ansage kriege, ‚das Verhältnis stimmt nicht‘, dann, ja, [Pause] Statistiken sind dazu da /.“ (#19: Abs. 8)
Die Interviewten betonen eine pragmatische Handlungsweise, die sich an den individuellen Bedürfnissen der Klienten orientiert, und schätzen die Autonomie, die ihnen erlaubt, Entscheidungen basierend auf ihrer eigenen Einschätzung und Erfahrung zu treffen (#19: Abs. 56; #20: Abs. 38). Konkret wird beispielsweise Zeit als entscheidender Faktor für den Erfolg der Arbeitsmarktintegration angesehen, wobei betont wird, dass mehr Zeit für die Arbeit mit den Klienten zu besseren Ergebnissen führen würde, dies aber in der „regulären“ Arbeitsvermittlung nicht möglich sei (#18: Abs. 28). Hier zeigt sich, dass insbesondere die effektivitätsorientierte und die professionalitätsorientierte Logik potenziell eine Kompatibilität aufweisen.
Insgesamt verdeutlichen die Interviews, dass in den Jobcentern verschiedene institutionelle Logiken gleichzeitig wirksam sein können. Die regelungsorientierte Logik der staatlichen Domäne betont die Einhaltung gesetzlicher und organisationaler Vorgaben, während die Konformitätslogik Erwartungshaltungen zentraler (staatlicher, auch kommunaler) Akteure bedient und die Effektivitätslogik auf die tatsächliche Wirkung sowie den Nutzen des Verwaltungshandelns abzielt. Die marktlichen Logiken, insbesondere die Effizienz- und Ressourcenlogik, fokussieren auf die optimale Nutzung begrenzter Mittel und die Steigerung der Wirtschaftlichkeit. Gleichzeitig zeigt sich eine ausgeprägte Wettbewerbslogik, die sowohl extern durch Leistungsvergleiche als auch intern durch Konkurrenz zwischen verschiedenen Bereichen der Jobcenter geprägt ist. Die professionelle Domäne betont hingegen die Bedeutung von Fachlichkeit, Autonomie, kontinuierlicher Weiterbildung sowie Netzwerkarbeit und unterstreicht die Relevanz von praktischer Erfahrung und pragmatischer Handlungsweise in der Umsetzung des beschäftigungsorientierten Fallmanagements.
Als verbindende Logik der drei Domänen tritt in den qualitativen Interviews die Arbeitsmarktintegration durch Klientenorientierung hervor (vgl. auch Abschn. 7.4). Die besondere Relevanz der Kundenorientierung wird u. a. an Äußerungen wie der folgenden einer geschäftsführenden Person deutlich: „Aber ich finde, es muss sich ja immer am Kunden orientieren“ (#1: Abs. 32). Die Logik der Arbeitsmarktintegration durch Klientenorientierung wird maßgeblich durch die Effektivitäts-, Wettbewerbs- und Professionalitätslogik gestützt, da diese zentrale Mechanismen und Werte bereitstellen, die eine klientenzentrierte Arbeitsweise fördern. Die Effektivitätslogik, die v. a. in der staatlichen Domäne verankert ist, stellt die Erreichung messbarer Ziele in den Vordergrund. Dies unterstützt eine individuelle und nachhaltige Integration der Klienten in den Arbeitsmarkt, indem auf die Wirksamkeit des organisationalen Handelns fokussiert wird. Die Wettbewerbslogik der marktlichen Domäne führt zu kontinuierlicher Optimierung und Innovation, indem sie Anreize für interorganisationales Lernen setzt (vgl. auch Abschn. 7.6). Ergänzend stärkt die Professionalitätslogik die Autonomie und Fachlichkeit der Mitarbeitenden, insbesondere im Fallmanagement, wodurch eine klientenzentrierte Fallbearbeitung gefördert wird. In der Verbindung dieser Logiken scheint sich die klientenzentrierte Arbeitsmarktintegration als zentrale institutionelle Logik etabliert zu haben.
Dem Modell aus Kapitel 5 folgend, können die Feldposition einer Organisation, ihre personelle Struktur, Eigentumsverhältnisse und Steuerung sowie Identität die Wirkung der institutionellen Logiken beeinflussen. Hinsichtlich der Feldposition deutet sich an, dass diese einen moderierenden Effekt auf das Ausmaß der Konformitätsorientierung eines Jobcenter haben könnte. Wie bereits in Abschnitt 7.1.3.2 dargestellt, besteht bei einer geschäftsführenden Person der Eindruck, dass von größeren Jobcentern eher erwartet werde, der Linie der BA zu folgen, beispielsweise indem ein gemeinsamer Arbeitgeber-Service mit der örtlichen Agentur für Arbeit betrieben wird (vgl. #3: Abs. 36). Dass kleinere Jobcenter, im Gegensatz dazu, einem geringeren „Erwartungsdruck“ ausgesetzt sind, deutet die Äußerung einer anderen geschäftsführenden Person eines solchen Jobcenters an: „Also, die können jetzt halt von Nürnberg hergehen mit ihrem Integrationsturbo und machen und tun und eine Skype nach der anderen und sich gegenseitig überlaufen; alles gut. Ich beobachte das aus der Ferne und warte auf die Trägerversammlung“ (#4 Abs. 20).
Der personellen Struktur kommt in mehrfacher Hinsicht eine Bedeutung zu. Zum einen wird in einigen Interviews die vielfältige Klientenstruktur im SGB II betont, welche sich von jener im SGB III unterscheide. Anknüpfend hieran führt eine geschäftsführende Person aus,
„dass häufig auch Führungskräfte der BA, sofern sie noch nicht im Jobcenter gearbeitet haben, keine gute Vorstellung davon haben: Was sind unsere Kundinnen und Kunden? Also, welche Probleme bringen die mit? Aber: Welche Chancen stehen da auch drin?“ (#3 Abs. 40)
Dies deutet darauf hin, dass die personelle Struktur einen Einfluss auf die im Mittelpunkt der Abbildung 7.70 stehende Klientenorientierung haben kann. Zum anderen lässt sich für das beschäftigungsorientierte Fallmanagement konstatieren, dass das Ausmaß der Professionalitätsorientierung davon abhängen kann, inwiefern Führungskräfte einen Bezug zum beschäftigungsorientierten Fallmanagement haben. So erläutert eine Fallmanagement-Fachkraft, dass ihr Jobcenter in der Vergangenheit von einem Geschäftsführer geleitet worden sei, „der ganz weit weg war vom Thema SGB II“ (#22: Abs. 66) und bezogen auf das bFM keine Vorstellung davon gehabt habe „was das überhaupt ist und wie das umgesetzt wird“ (ebd.).
Bezogen auf den Einfluss der Eigentumsverhältnisse und Steuerung kommt den Trägern theoretisch die Möglichkeit zu, bestimmte institutionelle Logiken stärker zu gewichten. Dass in manchen Jobcentern bestimmten Logiken explizit eine größere Salienz gegenüber anderen Logiken zugewiesen wird, lässt sich aus dem Interviewmaterial nicht eindeutig ableiten. Eher besteht, wie weiter oben erwähnt, der Eindruck, dass marktliche Logiken übergreifend auf organisationaler Ebene dominieren.
Unterschiede zwischen den Jobcentern sind jedoch im Hinblick auf ihre Identität wahrnehmbar. So wirken einige Jobcenter latent „innovativer“ als andere. Vor allem das größte Jobcenter der qualitativen Teilstudie erweckt den Eindruck, in besonders hohem Maße innovativ zu sein und neue Ansätze auszuprobieren. Fraglich ist, ob dies hauptsächlich auf eine Wechselwirkung zwischen Organisationsgröße und Innovationsfähigkeit zurückzuführen ist oder ob geschäftsführende Personen von größeren Jobcentern eher darin geübt sind, von sich und ihrer Organisation ein positives Bild zu zeichnen. Auch könnte die Dynamik des lokalen Umfelds der Jobcenter eine Rolle spielt, wie die Ausführungen einer geschäftsführenden Person eines kleineren Jobcenters aufzeigen:
„Die [Verwaltungsorganisation; Anmerkung J. H.] ist relativ konstant geblieben. Das hat vielleicht auch den Hintergrund / Das ist auch noch ein Faktor, wenn nicht der wichtigste: Es ist auch – ich nenne das jetzt mal die Prägung eines Hauses oder einer Region. […] es [die Region, in der das Jobcenter angesiedelt ist; Anmerkung J. H.] ist eine sehr konservativ geprägte Region […]. Das kann auch ausstrahlen und Auswirkungen haben auf so eine komplette Verwaltungsorganisation, dass man dann sagt, ‚wir haben viele altbewährte Prozesse und die funktionieren und an denen halten wir fest‘, wohingegen es vielleicht in größeren Häusern, die auch eher städtisch geprägt sind, dass es da mehr kreative Ansätze oder mehr Freiheiten, mehr Offenheit vielleicht gibt.“ (#5: Abs. 24)
Zuletzt sind zudem Wechselwirkungen zwischen der personellen Struktur und der Innovationsfähigkeit zu berücksichtigen. Exemplarisch weist eine interviewte Person der Geschäftsführung ihres Jobcenters eine hervorgehobene Bedeutung zu, da diese „super innovativ ist und hat auch […] Lust auf Projekte“ (#14: Abs. 30). Aus der Innovationsfähigkeit ihres Jobcenters resultiere beispielsweise, dass es relativ viele kleine Sonderteams gebe (ebd.).
7.4 Situative Umweltbedingungen
Die Interviews der qualitativen Teilstudie weisen auf zwei wichtige, umweltbezogene Faktoren hin, die die Verwaltungsorganisation von Jobcentern beeinflussen. Zum einen handelt es sich um (bundes-)politische Einflüsse, die unterschiedliche Formen annehmen können. Gesetze, die neue arbeitsmarktpolitische Instrumente normieren, wie z. B. die durch das Teilhabechancengesetz eingeführten Coaches, können sich beispielsweise auf die Zusammensetzung von Teams auswirken. Auch geplante Gesetze bzw. Maßnahmen wie die Kindergrundsicherung und die Zuständigkeitsverlagerung für die Bereiche FbW und Reha können bereits vor ihrem Inkrafttreten organisationale Vorbereitungen hervorrufen oder aufgrund der mit ihnen verbundenen Ungewissheit geplante Organisationsveränderungen verzögern. Hinzu kommen Förderprogramme wie Perspektive 50plus und des LZA-Programms sowie politische Aufträge wie der Job-Turbo zur Arbeitsmarktintegration von Geflüchteten, die u. a. zur Schaffung neuer Teams führen können.
Des Weiteren zeigen die Interviews auf, dass in den organisationalen Reaktionen auf diese zentral gesetzten Impulse eine Ursache für Variationen liegt. So ist einigen Interviews zu entnehmen, dass Strategien zur Umsetzung politischer Impulse lokal in den Jobcentern entwickelt werden, meist, bevor es konkretere zentrale Vorgaben oder Empfehlungen der BA gibt. Entsprechend erläutert eine interviewte Person:
„Also, diese politischen Aufträge, die nehmen wir auch, bevor es zu Weisungen aus der RD kommt, vorweg […]. Also, das, was dann in Medien erscheint, kriegen wir auch intern in verschiedenen Meldungen aus Nürnberg und dann können wir uns eigentlich darauf verlassen, dass es zumindest geschäftspolitisch ein Hauptthema werden wird, egal, wie die Ausgestaltung dann genau sein wird.“ (#11: Abs. 16)
Ein anderer verweist auf die Vorstellung des Job-Turbos im Rahmen der Bundespressekonferenz im Oktober 2023 und erklärt: „da sind wir dann tatsächlich durch den externen Impuls gefordert, unser Handeln und unser Tun dann noch mal zu überdenken und entwickeln da gerade neue Strategien“ (#9: Abs. 17). Im Gegensatz zu diesen bundespolitischen Einflüssen, wird nur in einem Interview explizit darauf hingewiesen, dass eine Änderung der Verwaltungsorganisation des Jobcenters aufgrund von kommunalpolitischen Impulsen vorgenommen wurde (vgl. #3).
Der andere wichtige und besonders häufig von den Interviewten genannte Faktor stellen die mit den Klienten bzw. einer sich wandelnden Klientenstruktur einhergehenden Anforderungen dar. In einigen Interviews, in denen die Befragten beispielhaft Organisationsveränderungen in ihrem Jobcenter rekonstruieren, wird explizit auf eine veränderte Kundenstruktur als Auslöser hierfür Bezug genommen:
„Also, man muss sagen, das Konzept, was wir vorher hatten, diese Dreiteilung [gemeint ist eine Dreiteilung des Fallmanagements anhand der Betreuungsintensität; Anmerkung J. H.], die hat sich durchaus bewährt, weil auch die Kundenstruktur das so hergegeben hat. Und wir sind da eigentlich einer Notwendigkeit gefolgt, die auch tatsächlich da war.“ (#9: Abs. 39)
Die ausgeprägte Orientierung an den Klienten der Jobcenter wird auch an einem Umstand deutlich, der sich der Wahrnehmung einer geschäftsführenden Person nach im Zuge der Corona-Pandemie verstärkt habe:
„Also, die Feststellung – die ist auch nicht neu – ist eben die, Menschen, unsere Kunden oder jetzt muss man sagen Bürgerinnen und Bürger, die reagieren, wenn sie ein Schreiben von uns bekommen, wo es um Geldleistungen geht. Wenn sie ein Schreiben bekommen, wo draufsteht ‚wir wollen gerne mit dir über eine Fördermaßnahme reden‘ oder ‚… über eine Beschäftigungsaufnahme reden‘, reagieren die Menschen, ich sage mal, nicht immer. Und weil sich das in der Pandemie noch stärker entwickelt hat, wir das Gefühl hatten, hat vielleicht auch zusätzlich mit Isolierung von Menschen in der Pandemie zu tun, gab es dann eben diesen konzeptionellen Ansatz zu sagen, wenn sich das stärker zusammenschließt, dass wir im Grunde genommen in so Tandemberatungen reingehen, Leistungsbereich schreibt und Integrationsbereich ist aber dabei […], also der integrative Fallmanager weiß, wer konkret der Leistungssachbearbeiter ist und die sprechen gemeinsam auch mit so einer ganzen Bedarfsgemeinschaft.“ (#6: Abs. 15)
Die Klientenorientierung zeigt sich auch in einem anderen Beispiel im Kontext der Corona-Pandemie. So berichtet eine interviewte Person davon, dass ihr Jobcenter dezentral vor Ort u. a. ein eigenes Terminal als Self-Infopoint implementiert und eine App sowie ein Terminierungstool programmiert habe, „so ein bisschen für unsere Kunden dann auch als ein Servicegedanke“ (#10: Abs. 2), da die zentrale Technik – seiner Wahrnehmung nach – immer etwas hinterherhinke.
Der anderen Marktseite, der Arbeitgeberseite, kommt zwar erwartungsgemäß im Interviewmaterial der arbeitgeberorientierten Vermittler eine zentralere Bedeutung zu, in den Interviews mit geschäftsführenden Personen und anderen Führungskräften findet sie hingegen kaum Erwähnung. Insbesondre lassen sich keine Interviewpassagen finden, die darauf hinweisen, dass Anforderungen der Arbeitgeberseite, außerhalb der Arbeitgeberbetreuung, die Verwaltungsorganisation der untersuchten Jobcenter beeinflussen. Dies kann damit zusammenhängen, dass die Performance der Jobcenter in Form der SGB-II-Kennzahlen ausnahmslos durch klientenbezogene Indikatoren gemessen wird. Eine Anpassung der Verwaltungsorganisation an arbeitgeberseitige Bedürfnisse wäre demnach nicht unmittelbar leistungswirksam.
7.5 Situativer Organisationskontext
Von den möglichen Einflussfaktoren des Organisationskontextes wird in den Interviews besonders häufig auf die Größe des Jobcenters als Unterscheidungskriterium verwiesen. Demnach können große Jobcenter spezifische Fachkompetenzen aufbauen, indem sie Sonderteams für bestimmte Zielgruppen oder Aufgabenbereiche schaffen. So beschreibt eine interviewte Person: „Wir haben zum Beispiel ein Sonderteam für beruflich Selbständige […] und wir haben dadurch eine langjährig gewachsene Expertise“ (#6: Abs. 9). Diese Form der Spezialisierung erfordert jedoch eine ausreichende Größe, wie eine andere interviewte Person anmerkt: „Bei der Spezialisierung muss man immer sehen: Mache ich das als Team? Also, strukturmäßig; dafür brauche ich eine gewisse Größe“ (#2: Abs. 4).
Im Gegensatz dazu betonen Interviewte kleinerer Jobcenter, dass eine Spezialisierung aufgrund von begrenzten Ressourcen oft nicht praktikabel sei. Eine geschäftsführende Person führt aus: „Bei mir muss jeder mit dem Arbeitgeber reden können, funktioniert aber“ (#4: Abs. 18). Stattdessen werde auf flexible Generalisten gesetzt, was eine gegenseitige Vertretbarkeit sicherstellt, aber auch die Belastung der Mitarbeitenden erhöhe. Dennoch wird diese Vielseitigkeit positiv bewertet, da sie die Tätigkeit „ein Stück weit interessanter“ (ebd.) mache. Die geringere Größe des Jobcenters führe aber auch dazu, dass gewisse „Standards“ nicht immer eingehalten werden können:
„Klein, zusammenhalten, jeder muss alles tun. Diese Organisationsstruktur, die die BA vorgibt, geht bei uns nicht. Ich kann zum Beispiel jetzt nicht die Berechtigungskonzepte so machen, dass ich dem Vermittler zum Beispiel keine Leistungsakte gebe, was eigentlich so vorgesehen ist. Also, es ist bei der kleinen Einheit nicht möglich. Machen wir aber auch nicht.“ (#4: Abs. 6.)
Ein weiterer signifikanter Unterschied zeigt sich im Verwaltungsbereich. Große Jobcenter verfügen häufig über eigene Einheiten für Querschnittsaufgaben wie Personalmanagement oder Infrastruktur. Diese sind notwendig, um die Komplexität großer Organisationen zu bewältigen: „Ich habe wirklich im Grunde einen eigenen Verwaltungsstrang […]. Das haben die kleineren Jobcenter […] nicht“ (#3: Abs. 8). Kleinere Einrichtungen hingegen kaufen Verwaltungsdienstleistungen teilweise extern ein, beispielsweise bei der Bundesagentur für Arbeit oder dem kommunalen Träger (#11: Abs. 40). Dies wird als kosteneffizienter angesehen, stößt jedoch bei wachsender Komplexität an Grenzen. Während größere Jobcenter durch ihre Spezialisierung tiefere fachliche Expertise entwickeln können, profitieren kleinere Häuser von kurzen Kommunikationswegen und einer höheren Flexibilität: „Die kleineren sind eigentlich erfolgreicher, weil […] die Wege sind so kurz und man verhakelt sich nicht in irgendwelchen Silos“ (#1: Abs. 12).
Anhand der Daten der quantitativen Teilstudie lässt sich in Teilen ein Zusammenhang zwischen der Größe der Jobcenter, gemessen an der Anzahl der Vollzeitäquivalente (VZÄ), und ihrer Verwaltungsorganisation ablesen (vgl. Tabelle 7.11). Demnach bestehen mittlere, signifikante Zusammenhänge zwischen der Anzahl der VZÄ und der Formalisierung sowie der Implementierungsstufe des bFM. Kein signifikanter Zusammenhang ist hingegen zwischen der Anzahl der VZÄ und den anderen beiden Bürokratiedimensionen des bFM sowie der Formalisierung der Arbeitgeberbetreuung zu identifizieren. Letzteres könnte dadurch erklärt werden, dass aufgrund der Dominanz der BA bzw. der Agenturen für Arbeit (AA) in den gemeinsamen Arbeitgeber-Services, die dadurch geprägte Bürokratisierung der Arbeitgeberbetreuung der Jobcenter besser durch die kombinierte Berücksichtigung der Organisationsgrößen des jeweiligen Jobcenters und der örtlichen AA erklärten werden kann. So kann z. B. ein relativ kleines Jobcenter im Agenturbezirk einer verhältnismäßig großen AA liegen. Unter der Annahme, dass die auf Basis des Situativen Ansatzes postulierten Annahmen auch für AA gelten, würde ein solches Jobcenter einen höheren Grad an Formalisierung aufweisen als ein vergleichbares Jobcenter in einem kleineren Agenturbezirk. In diesem Fall wäre die Formalisierung der Arbeitgeberbetreuung weniger eine direkte Folge der Größe des Jobcenters selbst, sondern vielmehr ein Effekt, der aus der Größe des Jobcenters und v. a. der AA resultiert.
Tabelle 7.11
Korrelation (Spearman-Rho) zwischen der Größe von Jobcentern und Indizes ihrer Verwaltungsorganisation
Spezialisierung bFM
Standardisierung bFM
Formalisierung bFM
Implementierungsstufe bFM
Formalisierung Arbg.
VZÄ
0,218
0,186
0,425**
0,338**
− 0,011
Sig. (2-seitig)
0,072
0,127
<0,001
0,005
0,922
N
69
69
69
69
75
Quelle: Eigene Zusammenstellung. *: Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,05 (zweiseitig) signifikant. **: Die Korrelation ist auf dem Niveau von 0,01 (zweiseitig) signifikant
Als zweiter Einflussfaktor tritt im Interviewmaterial das Personal eines Jobcenters hervor. Dieses kann zum einen die Ursache für Organisationsveränderungen darstellen, z. B. bei Personalrückgang (vgl. #7: Abs. 28), bei Unzufriedenheit des Personals mit existierenden organisatorischen Lösungen (vgl. #3: Abs.: 12) oder bei Neubesetzungen von Führungspositionen, wodurch etablierte Strukturen und Prozesse neu bewertet werden:
„Und jetzt ist es bei uns so, dass der Mensch, der die Querschnittsaufgabe Fallmanagement hatte für das Jobcenter [Name der Kommune], ist in Pension oder Rente gegangen. Dann ist es jetzt irgendwie beim Fachbereich gelandet, bei einer Dame […]. Und die betrachtet das jetzt natürlich auch wieder neu und ist auch nicht von der Kommune. Der Herr vorher war von der Kommune, der hat auch noch mal einen anderen Blickwinkel, weil bei der Kommune Fallmanagement ganz anders interpretiert, wird als bei der Bundesagentur, das kommt auch noch so ein bisschen dazu. Und jetzt hat sie halt die Aufgabe und muss da irgendwie was Neues gestalten; und mal gucken, was dabei rauskommt.“ (#19: Abs. 56)
Weiterhin können personelle Veränderungen oder Wechsel als Gelegenheitsfenster einen begünstigenden Faktor für Organisationsveränderungen darstellen (vgl. #8: Abs. 12). Zum anderen liegt im vorhandenen Personal aber auch eine notwendige Bedingung, um Organisationsveränderungen tatsächlich wie geplant umsetzen zu können:
„Ja, also, ich glaube, das hat man bei uns so gemacht, weil man gesagt hat, wir haben einfach die Kapazität an Mitarbeitern, das hier vor Ort, also durch uns umzusetzen […] / Also, ich, aus meiner Perspektive, kann sagen, ich habe schon immer, seitdem ich das das erste Mal gehört habe, gesagt, dass ich da einfach Lust zu habe. Und auch andere Mitarbeiter haben gesagt, dass sie Interesse hätten, das durchzuführen. Und ich glaube, dann hat man sich entschieden, weil wir einfach auch die Kapazität haben, zu sagen, wir machen das eigenständig und führen das eigenständig durch.“ (#22: Abs. 50)
Vereinzelt wird im Rahmen der qualitativen Teilstudie zudem der Einflussfaktor der Finanzen angesprochen. Erwartungsgemäß wird finanziell besser aufgestellten Jobcentern, z. B. weil der kommunale Träger zusätzliche Finanzmittel zur Verfügung stellt, ein größerer Handlungsspielraum hinsichtlich der Verwaltungsorganisation zugesprochen (#1: Abs. 24, #3: Abs. 34). Ein anderer Aspekt des Organisationskontextes, der Typ des kommunalen Trägers (Stadt / Landkreis), scheint, zumindest entsprechend der Wahrnehmung der Befragten, keinen direkten Einfluss auf die Verwaltungsorganisation zu haben. Er hat zwar in gewisser Weise Einfluss auf ein Merkmal des Organisationskontextes, nämlich die Anzahl der Standorte eines Jobcenters, jedoch scheint dieser nicht deterministisch zu sein. So führt eine geschäftsführende Person eines größeren städtischen Jobcenters aus, dass sie glaubt, dass ihr Jobcenter hinsichtlich der Beratung noch viel dezentraler als jetzt aufgestellt sein müsste (#3: Abs. 32).
7.6 Relevanz der Akteure
Abbildung 7.71 blickt auf den Einfluss, der durch die Befragten der quantitativen Teilstudie den externen Akteuren im Hinblick auf die organisatorische Ausgestaltung der Jobcenter zugeschrieben wird. Der örtlichen Agentur für Arbeit und dem kommunalen Träger kommt entsprechend dem Steuerungsmodell der gEn eine Zwitterstellung zu (vgl. Abschn. 2.3.3), da sie hinsichtlich des „Tagesgeschäftes“ zwar eher als externe Akteure einzuordnen sind, hinsichtlich der strategischen Ausrichtung aber die letztendliche Entscheidungskompetenz über den Weg der Trägerversammlung besitzen. Aus diesem Grund werden sie sowohl bei den externen als auch bei den internen (s. u.) Akteuren aufgeführt. Betrachtet werden die organisationale Ebene sowie die beiden Bereiche des beschäftigungsorientierten Fallmanagements (bFM) und der Arbeitgeberbetreuung mit und ohne gemeinsamen Arbeitgeber-Service (gAG-S). Das Ausmaß der (versuchten) Einflussnahme wird durch die Befragten entlang der Kategorien „kein“, „geringer“, „mittlerer“, hoher“ und „sehr hoher“ Einfluss bewertet.
In der Gesamtschau wird deutlich, dass sich nahezu keine übergreifenden Muster abzeichnen. Lediglich die Einflüsse der örtlichen Beiräte und des jeweils zuständigen Landesministeriums werden über alle vier Bereiche als gering bis kaum vorhanden eingeschätzt. Demgegenüber geht in allen Bereichen ein etwas höherer Einfluss vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales aus. Dies spiegeln auch die geführten Interviews wider, in denen, wenn es um politische Einflüsse bzw. Impulse geht, nahezu ausschließlich auf die Bundesebene Bezug genommen wird. Typische Beispiele sind hier der Job-Turbo und Förderprogramme bzw. Sonderprogramme des BMAS wie „Perspektive 50plus“.
Hinsichtlich der organisationalen Ebene und der Arbeitgeberbetreuung mit gAG-S wird ein hoher Einfluss den Organisationseinheiten der Bundesagentur für Arbeit zugeschrieben, wobei der örtlichen Agentur für Arbeit die höchste Bedeutung zukommt. Bei Jobcentern mit gAG-S wird der Einfluss des kommunalen Trägers auf den gAG-S durchschnittlich als gering bis moderat betrachtet. Dies unterscheidet sie stark von den Jobcentern ohne gAG-S, bei denen der Einfluss des kommunalen Trägers auf die organisatorische Ausgestaltung der Arbeitgeberbetreuung als nur etwas geringer im Vergleich zu jenem der örtlichen Agentur eingeschätzt wird. Was den Einfluss des kommunalen Trägers im Allgemeinen betrifft, vermutet eine geschäftsführende Person, dass hier die Größe der Kommune eine Rolle spiele, da es bei den kleineren Gebietskörperschaften häufig so sei, „dass da gar keine Expertise auf der kommunalen Seite da ist“ (#3: Abs. 12).
Auffällig ist, im Vergleich zu den anderen Bereichen, der Einfluss der externen Akteure auf das bFM. Dieser fällt über alle Akteure bzw. Akteursgruppen hinweg geringer aus als beim Blick auf die organisationale Ebene oder die Arbeitgeberbetreuung. Zwar sind auch hier die Organisationseinheiten der Bundesagentur für Arbeit von Relevanz, die Ausprägung der Einflussnahme stellt sich jedoch spiegelbildlich zu jener der organisationalen Ebene und der Arbeitgeberbetreuung dar: Der BA-Zentrale wird eine deutlich höhere Einflussnahme zugeschrieben als der örtlichen Agentur für Arbeit. Interessant ist zudem, dass der Einfluss des kommunalen Trägers deutlich geringer ausfällt als für die organisationale Ebene und nur etwas stärker ausgeprägt ist als bei der Arbeitgeberbetreuung der Jobcenter mit gAG-S. Insgesamt scheinen die Einflüsse lokaler Akteure beim bFM weniger von Bedeutung zu sein als die zentralen Vorgaben der BA. Dass dies nicht immer der Fall sein muss, zeigen die Ausführungen einer geschäftsführenden Person eines größeren Jobcenters, die erläutert, dass sie einen relativ starken kommunalen Träger habe, „der hier auch wirklich Arbeitsmarktpolitik betreibt“ (#3: Abs. 12), und, dass ein zentrales Organisationsmerkmal des bFM dieses Jobcenters auf Wunsch der Kommune eingeführt worden sei (#3: Abs. 16).
Abbildung 7.71
Einfluss externer Akteure auf die Verwaltungsorganisation.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Inwieweit nehmen die genannten Akteure i. d. R. Einfluss auf die organisatorische Ausgestaltung (Strukturen und Prozesse) [Ihres Jobcenters / des Fallmanagements / des AG-S / der Arbeitgeberbetreuung] bzw. inwieweit versuchen diese Akteure Einfluss zu nehmen?“)
In Ergänzung zu Abbildung 7.71, veranschaulicht Abbildung 7.72, inwiefern die Befragten die fünf internen Akteure bzw. Akteursgruppen örtliche Agentur für Arbeit, kommunaler Träger, Geschäftsführung des Jobcenters, andere Führungskräfte (Bereichsleitung, Teamleitung etc.) und Mitarbeitende als Impulsgeber für die organisatorische Ausgestaltung in den vier Bereichen betrachteten. Die Häufigkeit, in der die genannten Akteure Impulse einbringen wird entlang der Kategorien „nie“, „selten“, „gelegentlich“, „häufiger“ und „sehr häufig“ erfasst.
Ähnlich wie bei Abbildung 7.71 lassen sich nahezu keine bereichsübergreifenden Muster erkennen. Einzig im Vergleich der beiden Jobcenter-Träger zeigt sich, dass die örtliche Agentur für Arbeit häufiger als der kommunale Träger organisatorische Impulse über die Trägerversammlung einbringt. Der Akteur bzw. die Akteursgruppe mit den häufigsten Impulsen variiert zwischen den vier Bereichen. Während auf organisationaler Ebene eindeutig der Geschäftsführung und anderen Führungskräften eine hervorgehobene Stellung zukommt, ist im bFM die Mitarbeiterebene von noch stärkerer Bedeutung. Auch im Bereich der Arbeitgeberbetreuung mit gAG-S ist die Mitarbeiterebene von Bedeutung, jedoch sind hier andere Führungskräfte die aktivste Gruppe. Anders stellt es sich bei jenen Jobcentern dar, die nicht an einem gAG-S beteiligt sind. Hier kommt anderen Führungskräften eine geringere Bedeutung hinsichtlich des Setzens von Impulsen zu als geschäftsführenden Personen und der Mitarbeiterebene.
Abbildung 7.72
Impulse interner Akteure hinsichtlich der Verwaltungsorganisation.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Inwieweit werden i. d. R. Impulse für die organisatorische Ausgestaltung (Strukturen und Prozesse) [Ihres Jobcenters / des Fallmanagements / des AG-S / der Arbeitgeberbetreuung] von folgenden Akteuren eingebracht?“)
Diese Ergebnisse der quantitativen Teilstudie zeigen auf, dass unter den Befragten der Eindruck besteht, dass Impulse für die organisatorische Ausgestaltung eher aus dem Jobcenter selbst heraus entstehen, als dass die beiden Träger intensiv Impulse für Organisationsveränderungen setzen. Diese Interpretation stützen auch die Ergebnisse der qualitativen Teilstudie. So handle es sich nicht um ein „aktives, Selber-Gestalten der Träger“ (#1: Abs. 22). Stattdessen seien diese eher dankbar, wenn aus dem Jobcenter heraus Impulse gesetzt werden würden (#2: Abs. 14).
Die Interviews verdeutlichen, dass Impulse zwar von allen Hierarchieebenen in den Jobcentern ausgehen und ausgehen sollen (#3: Abs. 26, #4: Abs. 58, #5: Abs. 26), die weitaus wichtigsten Akteure für das Anstoßen von organisatorischen Veränderungen stellen jedoch die Geschäftsführungen, gefolgt von den Bereichsleitungen, dar: „Also das eine ist tatsächlich, dass wir natürlich intrinsisch motiviert sind, wo wir sagen, das können wir vielleicht besser, indem wir neue Wege auswählen und gehen“ (#9: Abs. 17; ähnlich #1: Abs. 34, #3: Abs. 24, #10: Abs. 20). Eine andere geschäftsführende Person erklärt, „dass wir das Ganze anstoßen, weil wir merken, dass wir uns anpassen müssen“ (#4: Abs. 30). Diese proaktive Haltung scheint zumindest für einige Geschäftsführende im eigenen Rollenverständnis begründet zu sein:
„Das mag aber auch vielleicht […] damit zusammenhängen, dass ich meinen Auftrag und meine Rolle so verstehe, dass ich das aktiv vorantreibe, so ein Geschäft und ich viel besser im Blick habe als die Trägerversammlung: Wo braucht es eigentlich Anpassungen? Weil ich einfach das tagtäglich erlebe. Weil Mitarbeitende mir das zurückspiegeln, dass es da Probleme gibt und ich aus diesen Rückmeldungen selber die Ableitung vornehme und dann Vorschläge mache. Ich finde, wenn die Trägerversammlung erst merkt, es braucht da Anpassungsbedarfe, dann habe ich auch was falsch gemacht. Und ich glaube, das würde ich auch den anderen Kolleginnen und Kollegen in den gut 300 gemeinsamen Einrichtungen zugutehalten. Ich glaube, das ist normal, dass wenn man operativ ganz nah dran ist, tagtäglich man das viel eher sieht und deswegen auch angeht als jemand, der sich nur mal punktuell mit dem Jobcenter beschäftigt.“ (#3: Abs. 18; ähnlich #6: 32)
Für die geschäftsführende Person eines anderen Jobcenters seien die Träger auch gar nicht fachlich und von den Ressourcen her so aufgestellt, dass sie in größerem Umfang Vorschläge machen könnten, sodass die Träger sich letztlich darauf verlassen müssten, „dass der interne Blick einfach der ist, der dann auch zielführend ist“ (#1: Abs. 30).
Die Kooperation zwischen den Jobcentern und ihren Trägern bzw. der Trägerversammlung wird von den Interviewten durchweg positiv bewertet. Zwar wird davon berichtet, dass es mitunter intensive, inhaltliche Diskussionen in der Trägerversammlung gebe, jedoch ist die Zusammenarbeit in keinem der Jobcenter der qualitativen Teilstudie auf Basis des Interviewmaterials als konfliktär zu charakterisieren. Die Interviewten führen aus, dass die Trägerversammlungen in der Regel den Vorschlägen der Geschäftsführungen zu Anpassungen der Verwaltungsorganisation folgen würden, wenn diese vernünftig argumentiert bzw. gut begründet werden würden:
„Man macht sich vorher seine Gedanken, warum man was genau tun möchte. Man muss das natürlich dann personell und auch wirtschaftlich betrachten, ob man das kann und wie man das umsetzen möchte. Wenn ich das aber alles schlüssig darlegen kann, gibt es natürlich auch in der Trägerversammlung, von den Trägern, eine Rückfrage dazu, wieso man das machen möchte, welchen Mehrwert das bringt, welche Gefahr oder welches Risiko der Träger dabei möglichst sieht. Das wird dann im Schwerpunkt immer die BA sein. Aber am Ende spricht man darüber. Vielleicht diskutiert man es, aber die Träger tragen das mit. Also mir wäre jetzt auch in der weiteren Vergangenheit kein Punkt bekannt, wo wir etwas vorgehabt hätten, was uns untersagt worden wäre.“ (#7: Abs. 57; ähnlich #3: Abs. 14, #5: Abs. 30, #11: Abs. 28)
Von Bedeutung ist dabei, dass Entscheidungen zwar formal in der Trägerversammlung beschlossen werden, ein Austausch zwischen den Jobcentern und ihren Trägern erfolgt aber auch zwischen den Sitzungsterminen der Trägerversammlung. Während aus einem größeren Jobcenter der qualitativen Teilstudie berichtet wird, dass die Trägerversammlung in der Regel vier Mal im Jahr zusammenkommt, ist dies in einem kleineren Jobcenter nur ein bis zwei Mal im Jahr der Fall. Zwischen diesen Terminen finden häufig verschiedenste Gesprächsformate auf unterschiedlichen Ebenen zwischen dem Jobcenter und den Trägern statt (#5: Abs. 32, #6: Abs. 30, #10: Abs. 22):
„So handhaben wir es in [Name des Jobcenters; Anonymisierung durch J. H.] auf jeden Fall, sodass, wenn ich entsprechende Ideen habe, ich die natürlich im Vorfeld schon kommunizieren kann und anhand des Echos ich für mich schon mitnehmen kann: ‚Ja, ist gut angekommen als Idee‘ oder ‚da werde ich noch mehr ins Detail gehen müssen in der Argumentation, um sie vielleicht zu überzeugen.‘“ (#5: Abs. 32)
Eine geschäftsführende Person legt dar, dass sie den damit verbundenen Aufwand bzw. Ressourceneinsatz kritisch sieht, indem sie formuliert, dass sie „manchmal lieber noch mehr in Strukturen arbeiten [würde], die direkt den Kundinnen und Kunden dienen und nicht, die der Trägerversammlung dienen“ (#3: Abs. 34). Hinsichtlich der Frage, wann die Zustimmung der Trägerversammlung bei Organisationsveränderungen einzuholen ist, lassen sich aus den geführten Interviews keine eindeutigen Kriterien ableiten. Während eine geschäftsführende Person selbst bei kleinen Änderungen in der Aufbauorganisation die Einbindung der Trägerversammlung als notwendig erachtet (#3: Abs. 16), erläutert eine andere, dass es keiner Zustimmung bedürfe, wenn es um „Effizienzverbesserungen innerhalb von Kleinsteinheiten“ (#1: Abs. 24) gehe. Eine weitere Person differenziert diesbezüglich ähnlich zwischen einerseits geschäftspolitischen Schwerpunkten und aufbauorganisatorischen Änderungen und andererseits dem „Tagesgeschäft“ (#5: Abs. 30). Zwei Interviewte führen an, dass die Träger, auch bei kleineren Anpassungen, im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit, zumindest zu informieren sind (#6: Abs. 30, #10: Abs. 18).
Als Praktiken für die Generierung von Organisationsveränderungen werden beispielsweise regelmäßige Austausche mit Führungskräften (#5: Abs. 28), die Entwicklung von Organisationsanpassungen in der erweiterten Geschäftsführung, zusammen mit Bereichsleitungen (#6: Abs. 13), und das Einsetzen von Arbeitskreisen (ebd.) genannt. Teils wird in diesem Kontext von den befragten Führungskräften explizit die Partizipation der Mitarbeitenden bei derartigen Entscheidungsprozessen als wichtiges Moment hervorgehoben. So schildert die geschäftsführende Person eines kleinen Jobcenters ihr Vorgehen, welches vermutlich kaum in größeren Häusern angewendet werden kann:
„Ich gehe raus, sag‘, ‚Leute, kommt zusammen, das ist der Sachverhalt, was haltet ihr davon?‘ Wir machen eine Abstimmung und fertig. Also, die sollen beteiligt werden, die beteiligen sich auch aktiv. Die haben mittlerweile keine Angst mehr was zu sagen, auch wenn es vielleicht nicht immer gehört werden will. Also, von daher kommt auch viel aus den Bereichen.“ (#4: Abs. 58)
Die besondere Bedeutung der Mitarbeiterebene für Organisationsveränderungen im bFM machen gleich mehrere Interviewte deutlich. So führen zwei Interviewte die (verstärkte) Durchführung aufsuchender Arbeit auf die handelnden Fallmanager zurück (#6: Abs. 19, #18: Abs. 24). Exemplarisch erläutert eine geschäftsführende Person:
„Also, das waren einige Fallmanager, die einen sozialarbeiterischen Hintergrund hatten und dann einfach gesagt haben, ‚ich sehe diese Kunden, die kommen nicht und ich kenne das noch aus meinem Job, ich probiere das jetzt einfach mal aus, ich fahr da mal hin, ich gehe mit denen mal einen Kaffee trinken.‘ Das war etwas, was aus der Praxis gekommen ist und was wir aufgegriffen haben und wo wir ein Konzept draus gemacht haben.“ (#6: Abs. 19)
Die Fallmanagement-Fachkraft eines anderen Jobcenters bestätigt den Eindruck der zentralen Stellung der operativ tätigen Fallmanager, indem sie erläutert, dass nur selten von Führungskräften Impulse ausgingen. Dies geschehe dann,
„wenn die von außen irgendwie oder zentral irgendwie was mitbekommen, Neuerungen mitbekommen – zentral –, wird es schon diskutiert, mit uns dann auch und dann können wir gemeinsam entscheiden: Macht das Sinn, das auch so einzuführen, so umzusetzen oder: Wie können wir das umsetzen?“ (#21: Abs. 28)
Insgesamt zeigt sich, dass die Jobcenter als Organisation und insbesondere die Geschäftsführungen als zentrale Akteure, ausgeprägte Handlungsspielräume besitzen, auch wenn formal der Trägerversammlung die Entscheidungsgewalt obliegt: „Ich genieße es, dass mir wirklich nicht eins zu eins durchgesteuert / Ich sage immer, in jeder Besprechung, ‚Jobcenter ist keine Dienststelle der BA‘ und […] wenn es kontroverse Themen gibt, dann muss man das eben in der Trägerversammlung ausmachen.“ (#4: Abs. 20)
Insbesondere im Vergleich zum Rechtskreis SGB III wird der Gestaltungsspielraum im SGB II von einigen Geschäftsführenden hervorgehoben, was dieses Tätigkeitsfeld für die Verantwortlichen besonders reizvoll macht. Gleichzeitig sei aber auch die Klientel herausfordernder (#5: Abs. 12) und man habe mehr Verantwortung, da die BA-Zentrale und die Regionaldirektionen für die Agenturen für Arbeit, im Vergleich zu den Jobcentern, viele Entscheidungen treffen bzw. Aufgaben übernehmen würden (#2: Abs. 18).
Abbildung 7.73
Orientierung an organisatorischer Ausgestaltung anderer Jobcenter.
(Quelle: Eigene Abbildung. Fragetext: „Inwieweit orientiert sich die organisatorische Ausgestaltung (Strukturen und Prozesse) [Ihres Jobcenters / des Fallmanagements / des AG-S / der Arbeitgeberbetreuung] an anderen Jobcentern?“)
Abbildung 7.73 stellt das Ausmaß der Orientierung von Jobcentern an der organisatorischen Ausgestaltung anderer Jobcenter dar. Hierbei werden vier Orientierungsrahmen, jeweils unterteilt nach gE und zkT, berücksichtigt: benachbarte Jobcenter, Jobcenter im selben Cluster (SGB-II-Vergleichstyp), Jobcenter im selben Bundesland sowie andere Jobcenter im Allgemeinen. Die Befragten bewerten den Grad der Orientierung in den Stufen „überhaupt nicht“, „zu einem geringen Teil“, „größtenteils“ und „vollständig“. Wie zuvor werden die organisationale Ebene sowie die beiden Bereiche beschäftigungsorientiertes Fallmanagement (bFM) und Arbeitgeberbetreuung mit und ohne gemeinsamen Arbeitgeber-Service (gAG-S) betrachtet.
Insgesamt ist der Abbildung zu entnehmen, dass sich die Jobcenter, in der Wahrnehmung der Befragten, nur zu einem geringeren Grad an der organisatorischen Ausgestaltung anderer Jobcenter orientieren, da die am stärksten besetzten Kategorien „überhaupt nicht“ und „zu einem geringen Teil“ sind. Prinzipiell scheint jedoch eine stärkere Orientierung an anderen gEn als an anderen zkTn zu erfolgen. Zudem lassen sich tendenziell höhere Zustimmungswerte für örtlich näher gelegene Jobcenter (benachbarte Jobcenter und Jobcenter im selben Bundesland) sowie für Jobcenter desselben Vergleichstyps erkennen.
Dass ein Lernen voneinander bzw. die Übernahme organisationaler Elemente von anderen Jobcentern stattfindet, zeigen auch einige Interviewpassagen der qualitativen Teilstudie auf. Befragte aus kleineren Jobcentern berichten eher davon, sich an örtlich näher gelegenen Jobcentern zu orientieren. Ein anschauliches Beispiel stellt diesbezüglich die Schilderung einer Fallmanagement-Fachkraft dar:
„Ansonsten habe ich das Gefühl, dass auch immer ganz viel geguckt wird, was so unsere Nachbarlandkreise machen oder unsere Nachbarjobcenter […], da wird auch immer ganz viel geachtet: Was haben die für Zahlen? Was machen die Neues? Kann man das, was die umgesetzt haben / Läuft das gut? Kann man das vielleicht auch fürs Haus nutzen? Also, da höre ich viel von den Teamleitern, dass da nachgeguckt wird.“ (#22: Abs. 60)
Die geschäftsführende Person eines sehr kleinen Jobcenters vertritt hingegen die Meinung, dass die Entwicklungen in anderen Jobcentern für sie keine Rolle spielen würden, da die Rahmenbedingungen nicht vergleichbar seien und man nun mal eigene Mitarbeitende habe, „die sind auch alle individuell“ (#4: Abs. 60). Auch für größere Jobcenter scheint die regionale Perspektive nicht immer von Bedeutung zu sein, wie eine andere geschäftsführende Person im Hinblick auf den sie betreffenden Agenturbezirk erläutert:
„Wir haben uns nicht so viel zu sagen. Also, die Agentur ist immer sehr bemüht […]. Die sind immer ganz bemüht, gemeinsame Lerntreffen und so. Ich habe immer das Gefühl, ich erzähle ganz viel, ich kann aber recht wenig mitnehmen von den Kolleginnen und Kollegen.“ (#1: Abs. 18)
Diesen Eindruck teilt, unabhängig voneinander, auch die für das bFM interviewte Person desselben Jobcenters:
„Wir haben zwar schon mit der Regionaldirektion mindestens einmal im Jahr einen Austausch Fallmanagement […]. Aber da wir ein Großes [gemeint ist das Jobcenter; Anmerkung J. H.] sind, habe ich eher so das Gefühl, wir können davon nicht wirklich viel profitieren, sondern wir geben den kleineren Infos, was auch gut ist, was wir auch gerne machen. Aber so richtige Impulse, das wäre vielleicht noch ein Thema, dass wir uns mit größeren oder mit gleich großen oder nicht ganz so kleinen Jobcentern noch mal verstärkter austauschen, um einfach auch gemeinsam von Dingen lernen können, uns austauschen können und vielleicht dadurch auch Dinge bei uns besser machen.“ (#8: Abs. 53)
Eine weitere geschäftsführende Person berichtet davon, dass die Jobcenter bzw. die jeweiligen Geschäftsführungen in ihrem Bundesland gut vernetzt seien und man sich regelmäßig zu Best Practices austausche (#5: Abs. 26). Eine andere interviewte Person verweist demgegenüber auf den SGB-II-Vergleichstyp als Orientierungsrahmen:
„Und ‚Good Practice‘, ja, also [ein benachbartes Jobcenter; Anonymisierung durch J. H.] ist zum Beispiel da wirklich das sehr, sehr gute Beispiel. Wir sind in diesem Ranking immer irgendwo / Teilen uns die Plätze. Mal ist [das benachbarte Jobcenter; Anonymisierung durch J. H.] vor uns, mal sind wir vor denen. Jetzt aktuell sind wir vor denen – seit heute Morgen. Und da haben wir natürlich die Kollegen auch angefragt, weil, wenn wir diese Werte auch irgendwo sehen / Wenn wir sehen, da geht jemand mit sehr gutem Beispiel voran, dann versuchen wir da auch Kontakt aufzunehmen, zu gucken, was die vielleicht anders oder besser machen, dass wir unsere Organisation anpassen.“ (#10: Abs. 14)
Wie die geschäftsführende Person eines großen Jobcenters berichtet, habe es in der Vergangenheit auch bundesweite „Clustertreffen“ gegeben (#1: Abs. 18). Diese vermisse sie, da sie diese wichtiger finde als die regionalen Austauschformate (ebd.).
Abseits des Vergleichstyps und regionaler Bezüge, kann die Orientierung an anderen Jobcentern auch aufgrund von personeller Fluktuation erfolgen. So beschreibt eine interviewte Person, dass ein anderes Jobcenter auf ihr Jobcenter zugekommen sei, um in Erfahrung zu bringen, wie vor Ort die Umsetzung einer bestimmten Aufgabe in einem spezialisierten Team betrieben werde (#7 Abs. 18). Herangetreten sei das andere Jobcenter an ihr Jobcenter, da die geschäftsführende Person des anderen Jobcenters vorher in ihrem Jobcenter beschäftigt gewesen sei „und dadurch natürlich so was wie Insiderwissen hatte“ (#7 Abs. 18). Entscheidungsträger können auch offener für die Umsetzung neuer organisatorischer Lösungen im eigenen Jobcenter sein, wenn bereits andere Jobcenter hierauf zurückgreifen: „Und da habe ich gesagt, jawoll, ich kenne so eine Spezialisierung aus anderen Häusern, das kann sehr gut laufen‘. Wir probieren das jetzt ein Jahr lang aus und ziehen zwischendurch mal Bilanz“ (#5: Abs. 26).
Im Vergleich der vier Organisationsausschnitte in Abbildung 7.73 wird deutlich, dass das höchste Maß der Orientierung an anderen Jobcentern auf organisationaler Ebene gegeben ist, gefolgt von der Arbeitgeberbetreuung mit gAG-S, dem bFM und der Arbeitgeberbetreuung ohne gAG-S. Dieses Ergebnis stützt die Einschätzung der Befragten, dass sich die Jobcenter in Bezug auf ihre grundsätzliche Organisation ähneln, sich Unterschiede jedoch zeigen, wenn der Detailgrad der Betrachtung erhöht wird (vgl. Abschn. 7.1.1). Auffällig ist wiederum, dass – im Gegensatz zur organisationalen Ebene und zur Arbeitgeberbetreuung ohne gAG-S – beim bFM und der Arbeitgeberbetreuung mit gAG-S, verhältnismäßig viele Befragte keine Angabe gemacht haben, was darauf hindeuten könnte, dass diese Personen keine übergreifende Einschätzung der Verwaltungsorganisation anderer Jobcenter vornehmen können.
Dass insgesamt in Bezug auf das Lernen voneinander unter den Jobcentern weiterhin Potenzial bestehe, deutet eine geschäftsführende Person an:
„Also, wie kriegt man vielleicht so Lerngruppen gebildet oder so was, wo man sagt / also, das Konstrukt eignet sich nicht für die Gießkanne […], das wird man auch nie hinkriegen mit den Kommunen und so. Aber wie kriegen wir es hin, dass man / dass gute Ideen besser fließen? Dass die, die sich vergleichen können, dann auch zusammenkommen? Da ist die BA ja schon auch mit ihren „Erfolge feiern“ [hierbei handelt es sich um ein interne Preisverleihung der BA für Praxisbeispiele von Agenturen für Arbeit und Jobcentern; Anmerkung J. H.] und so / Da habe ich ganz viele Ideen damals aus [einer Stadt; Anonymisierung durch J. H.] / Aber, da war ich halt zufällig […], da habe ich ganz viele Ideen dann fürs Jobcenter [Name des eigenen Jobcenters; Anonymisierung durch J. H.] mitgenommen aus der Veranstaltung, aber ich wäre da normalerweise nicht eingeladen gewesen, weil da sind halt nur die Preisträger eingeladen. Und wie kriegt man so was irgendwie noch direkter vermittelt, damit man da das Thema Agilität auch noch steigern kann?“ (#1: Abs. 46)
7.7 Zusammenfassung
Zu Beginn werden in Abschnitt 7.1 die abhängigen Variablen des Modells aus Kapitel 5 betrachtet. Die qualitativen Interviews zeigen auf, dass sich – zumindest in der Wahrnehmung der Interviewpartner – die grundlegende Struktur der Jobcenter bzw. der gemeinsamen Einrichtungen (vgl. Abschn. 4.2.1) seit Inkrafttreten des SGB II kaum gewandelt hat. Als zentrales Strukturprinzip wird die Trennung entlang der Kernbereiche Markt und Integration (M&I) sowie Leistung hervorgehoben. Mit Blick auf das beschäftigungsorientierte Fallmanagement scheint diese Trennung mittlerweile sogar weiter fortgeschritten zu sein, da die quantitative Teilstudie aufzeigt, dass in keinem der untersuchten Jobcenter die Gewährung der Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes in das Fallmanagement integriert ist.
In größeren Jobcentern werden die beiden Kernbereiche meist um einen Verwaltungsbereich ergänzt. Indes kaufen kleinere Jobcenter entsprechende Dienstleistungen extern, z. B. bei ihren Trägern ein, und tendieren aufgrund des geringeren Personalbestands zu eher generalistischen Aufgabenprofilen. Zudem zeigen sowohl die quantitative als auch die qualitative Studie auf, dass abseits des zentralen Strukturprinzips, der Trennung zwischen M&I und Leistung, umfangreiche Variationen in der Verwaltungsorganisation der gemeinsamen Einrichtungen bestehen.
Hinsichtlich des beschäftigungsorientierten Fallmanagements ist zunächst festzuhalten, dass fast 20 Jahre nach Inkrafttreten des SGB II nicht in allen Jobcentern ein bFM implementiert ist. Hiermit weist die quantitative Teilstudie in die gleiche Richtung wie die Ergebnisse eines Revisionsberichts der BA von 2022 (BA 2022). Darüber hinaus ist der qualitativen Teilstudie zu entnehmen, dass die Kapazitäten des Fallmanagements in einem kleineren Jobcenter der Stichprobe lediglich eine halbe Stelle betragen, während die andere halbe Stelle der für das Fallmanagement zuständigen Person in der „regulären“ Arbeitsvermittlung eingesetzt wird.
Unter den 82 Jobcentern der quantitativen Teilstudie, die ein bFM implementiert haben, lassen sich einige Organisationsmerkmale identifizieren, die eine relativ geringe Variation aufweisen. So haben 76 Prozent der an der quantitativen Befragung beteiligten Jobcenter einen spezialisierten Fallmanagement-Ansatz implementiert (entsprechend der Unterteilung anhand der IAW-SGB-II-Organisationstypologie). Neben fachlich-professionellen sowie finanziellen Erwägungen, deutet das Interviewmaterial darauf hin, dass ein weiterer Grund für die stärkere Verbreitung des spezialisierten Ansatzes darin liegen kann, dass Mitarbeitenden der Arbeitsvermittlung oftmals selbst kein Fallmanagement durchführen wollen.
Zwar findet somit in der deutlichen Mehrheit der Jobcenter ein spezialisierter Fallmanagement-Ansatz Anwendung, jedoch fällt der Anteil in dieser Stichprobe nicht höher aus als der der Grundgesamtheit im Jahr 2007 (77 %). Gerade vor dem Hintergrund der o. g. Faktoren, die für diese Ausrichtung sprechen, wirkt dieser Umstand erklärungsbedürftig. Immerhin wird durch die qualitative Teilstudie ersichtlich, dass es innerhalb der quantitativen Teilstudie zu einer Unterschätzung des Anteils der Jobcenter mit spezialisierter Fallmanagement-Variante kam, auch wenn das Ausmaß nicht bestimmt werden kann. So verfolgen beide Jobcenter, die auf Grundlage der quantitativen Teilstudie für die Fallauswahl der qualitativen Teilstudie der Substichprobe „generalisierter Fallmanagement-Ansatz“ zugeordnet wurden, tatsächlich einen spezialisierten Fallmanagement-Ansatz. Dies ist ein überraschendes Ergebnis, da für die Differenzierung der Ausrichtungen im quantitativen Fragebogen eine Frageformulierung übernommen wurde, die nahezu im Wortlaut bereits in der Evaluation der Experimentierklausel verwendet wurde. Die Interviewten der beiden betroffenen Jobcenter halten es jedoch für plausibel, dass das jeweilige Verständnis bzw. die gewünschte Perspektive, der im Rahmen der quantitativen Teilstudie befragten Personen, ursächlich für die nicht korrekten Angaben sein können. Demnach könne das Antwortverhalten von dem Verständnis geleitet worden sein, dass das Fallmanagement prinzipiell allen Klienten angeboten werden solle.
Darüber hinaus lassen sich weitere Organisationsmerkmale des beschäftigungsorientierten Fallmanagements herausstellen, die eine weite Verbreitung aufweisen, auch wenn sich nicht bei jedem Merkmal abschließend bestimmen lässt, worauf die verhältnismäßig ausgeprägte Verbreitung zurückzuführen ist. Zu diesen Merkmalen gehören u. a.:
Die Höhe des Betreuungsschlüssels liegt bei Jobcentern mit einem einheitlichen Schlüssel für die beiden Altersgruppen U25/Ü25 in 76 Prozent der Fälle bei 1:75, womit diese Jobcenter der Empfehlung des Fachkonzepts (BA 2005) folgen.
In 81 Prozent der Jobcenter werden 24 Monate als maximale Betreuungsdauer im Fallmanagement angesetzt, was der Vorgabe der BA-Weisung 201710002 vom 20.10.2017 entspricht. Interessant ist aber, dass die Mehrheit der befragten Jobcenter, in denen eine maximale Dauer vorgesehen ist, diese als Empfehlung interpretieren (n = 45, 85 %).
Im Fallmanagement dominiert mit 82 Prozent der Jobcenter eine teilweise integrative Teamstruktur, welche vorwiegend aus Arbeitsvermittlern und Fallmanagern besteht, was einer Empfehlung des Fachkonzeptes entspricht.
In den meisten befragten Jobcentern (88 %) wird für die Dokumentation des Fallmanagements einzig auf VerBIS zurückgegriffen. Andere EDV-Programme sind im Kontext des beschäftigungsorientierten Fallmanagements nahezu irrelevant. Hier kann eine entscheidende Rolle spielen, dass im Rahmen der allgemeinen Vermittlung in den gEn ausschließlich VerBIS zur Anwendung kommt.
91 Prozent der Jobcenter lassen keine Bestandteile des Fallmanagements durch Dritte erbringen. Dieser Umstand könnte dadurch erklärt werden, dass das Fachkonzept hohe Anforderungen an die Beauftragung Dritter stellt und der Bundesrechnungshof sich in einem Bericht aus 2006 gegen die Übertragung maßgeblicher Teile des Fallmanagements ausspricht.
In jenen Jobcentern, die einen spezialisierten Fallmanagement-Ansatz verfolgen, wird das Fallmanagement zu 91 Prozent von Personen durchgeführt, die ausschließlich Fallmanagement-Klienten betreuen.
In 80 Prozent der Jobcenter der Stichprobe wird Supervision im Fallmanagement lediglich freiwillig bei Bedarf angeboten.
Der Blick auf die Organisationsmerkmale lässt nicht nur Schlüsse auf das Ausmaß der Variationen zu, sondern ermöglicht ebenfalls die Identifizierung der organisationalen Qualität des Fallmanagements der befragten Jobcenter. Anhand der vorgenommenen Indexbildung zeigt sich eine breite Spannweite der Implementierungsstufen, was verdeutlicht, dass sehr unterschiedliche Rahmenbedingungen für ein professionell-fachlich fundiertes Fallmanagement in den Jobcentern existieren.
Auch bei den Organisationsmerkmalen der arbeitgeberorientierten Beratung und Vermittlung, die eine weite Verbreitung aufweisen, ist es nicht in jedem Fall möglich, Gründe hierfür zu identifizieren:
86 Prozent der befragten Jobcenter sind an einem gemeinsamen Arbeitgeberservice (gAG-S) mit der örtlichen Agentur für Arbeit (AA) beteiligt. Damit folgen diese Jobcenter dem „Rechtskreisübergreifenden Leitkonzept für den gemeinsamen Arbeitgeber-Service“ der BA aus dem Jahr 2011. Potenzielle Vorteile eines gAG-S wie z. B. die Bündelung von Wissen und Aktivitäten sowie die Vermeidung von Doppelarbeiten oder auch das Auftreten als einheitlicher Ansprechpartner für Arbeitgeber im Sinne von „one face tot he customer“, werden in den geführten Interviews kaum thematisiert. Demgegenüber stehen v. a. Kritikpunkte am gAG-S im Fokus. So wird von den Interviewten vorgebracht, dass der gAG-S häufig eine zu geringe Bewerberorientierung aufweise. Der Fokus liege primär auf den Bedürfnissen der Arbeitgeber, während die spezifischen Profile und Herausforderungen der Klienten des Jobcenters nicht ausreichend berücksichtigt würden. Besonders bei Klienten mit Lebenslaufbrüchen oder komplexen beruflichen Hintergründen fehle es an einer individuellen Ansprache und Vermittlung. Vor diesem Hintergrund wird zudem die Neuausrichtung der Arbeitgeber-Services, welche sich stärker der Beratung der Arbeitgeber widmen sollen, problematisch angesehen. Sie argumentieren, dass diese Veränderung die Bedürfnisse der arbeitsmarktferneren Klienten vernachlässige und dazu führe, dass diese noch weniger Chancen auf eine Vermittlung hätten.
Unter jenen Jobcentern mit gAG-S, liegt die federführende Zuständigkeit auf Ebene der Bereichsleitung in 69 von 70 Fällen bei der jeweiligen AA. Hier deutet sich die bereits aus dem Forschungsstand ableitbare Dominanz der BA in diesem Bereich ab. Auch der damit einhergehende eingeschränkte Einfluss der Jobcenter auf die Arbeit des gAG-S wird durch Interviewte kritisiert.
Die Aufgaben der Arbeitgeberbetreuung werden i. d. R. durch Personal wahrgenommen, das sich ausschließlich mit diesen Aufgaben beschäftigt. Nur in 15 Prozent der Jobcenter wird diesbezüglich eine andere Vorgehensweise gewählt. Die Mehrheit der Jobcenter folgt damit dem Weg der BA, in welcher die arbeitnehmerorientierte und arbeitgeberorientierte Arbeit prinzipiell getrennt ist.
In 75 Prozent der Jobcenter werden Betriebsbesuche grundsätzlich durchgeführt.
Abseits dieser unter den befragten Jobcentern eher weiter verbreiteten Organisationsmerkmale zeigen sich sowohl durch die quantitative als auch die qualitative Teilstudie viele Variationen in der Verwaltungsorganisation der Jobcenter. Besonders anschaulich werden die Unterschiede durch die Betrachtung des Ausmaßes der Bürokratie in den beiden Aufgabenbereichen. Für das beschäftigungsorientierte Fallmanagement können die Dimensionen Spezialisierung, Standardisierung und Formalisierung anhand von Indizes betrachtet werden, die deutliche Unterschiede zwischen den Jobcentern aufzeigen. Jedoch ist einzig zwischen der Standardisierung und Formalisierung ein signifikanter, mittlerer Zusammenhang zu identifizieren. Die gering ausgeprägten Zusammenhänge zwischen der Spezialisierung und Standardisierung sowie der Spezialisierung und Formalisierung sind hingegen nicht signifikant. Die fehlenden Zusammenhänge könnten zum einen in der geringen Varianz des Indexes der Spezialisierung begründet sein und zum anderen daraus resultieren, dass die Einrichtung einer spezifischen Fallmanagement-Variante weniger funktionalistischen als vielmehr (geschäfts-)politischen Erwägungen folgt.
Zwar kann im Hinblick auf die arbeitgeberorientierte Beratung und Vermittlung nur das Ausmaß der Formalisierung untersucht werden, aber auch hier zeigen sich teils deutliche Unterschiede zwischen den Jobcentern. Letztlich kann gezeigt werden, dass ein signifikanter, mittlerer Zusammenhang zwischen der Formalisierung im bFM und in der Arbeitgeberbetreuung besteht.
Die Abschnitt 7.2 bis 7.6 widmen sich den unabhängigen Variablen des Modells. Im Rahmen dessen wird zuerst herausgestellt, dass die Jobcenter in einem hochdynamischen, bundesweiten, organisationalen Feld agieren, welches zudem durch eine gewisse inhaltliche Ambiguität gekennzeichnet ist. Die Interviews verdeutlichen, dass diese Dynamik Rückwirkungen auf das Personal der Jobcenter entfaltet, langfristiges Planen erschwert und mitunter dazu führt, dass bereits umgesetzte organisatorische Änderungen häufig angepasst oder zurückgenommen werden müssen. Darüber hinaus deuten die geführten Interviews darauf hin, dass weitere organisationale Felder bzw. Unterfelder existieren, die z. B. die Größe der Jobcenter oder ihre regionale bzw. lokale Verortung als Kriterium haben.
Aus dem Interviewmaterial heraus lassen sich potenzielle institutionelle Logiken in den drei zentralen Domänen Staat, Markt und Profession identifizieren. Der staatlichen Domäne lassen sich eine regelungsorientierte Logik, die die Einhaltung gesetzlicher und organisatorischer Vorgaben betont, eine konformitätsorientierte Logik, die auf die institutionelle Glaubwürdigkeit abzielt und eine effektivitätsorientierte Logik, die die Wirkung des organisationalen Handelns in den Mittelpunkt stellt, zuordnen. Innerhalb der marktorientierten Domäne treten eine effizienzorientierte, ressourcenorientierte und wettbewerbsorientierte Logik hervor, die die die Optimierung von Verwaltungsstrukturen und -prozessen, den Umgang mit begrenzten Mitteln sowie die interne und externe Orientierung an Kennzahlen prägen. Die professionalitätsorientierte Logik wiederum setzt sich aus verschiedenen Bestandteilen wie der Fachlichkeit, Autonomie, kontinuierlichen Weiterbildung, Netzwerkorientierung und Erfahrung zusammen.
Als übergreifende Logik kann die Arbeitsmarktintegration durch Klientenorientierung betrachtet werden, die verschiedene Elemente aus allen drei Domänen integriert. Prinzipiell können sich die genannten Logiken gegenseitig stützen aber auch zu Spannungen führen, z. B. zwischen Effizienz- und Professionalitätsanforderungen. Die tatsächliche Wirkung dieser Logiken auf das jeweilige Jobcenter werden durch Attribute seines Organisationskontextes wie seine Feldposition (Organisationsgröße), personelle Struktur, die beiden Träger sowie seine Identität (u. a. Innovationsfähigkeit) beeinflusst.
Zu den wesentlichen Umweltbedingungen, die sich auf die Verwaltungsorganisation der Jobcenter auswirken, gehören (bundes-)politische Einflüsse. Hierzu zählen (geplante) Gesetze und Maßnahmen, Förderprogramme und politische Aufträge wie der Job-Turbo zur Arbeitsmarktintegration von Geflüchteten. Diese extern gesetzten Impulse erfordern häufig eine rasche Reaktion der Jobcenter, die bereits vor der Konkretisierung durch zentrale Weisungen lokale Strategien erarbeiten. Der andere wichtige und besonders häufig von den Interviewten genannte Faktor stellen die mit den Klienten bzw. einer sich wandelnden Klientenstruktur einhergehenden Anforderungen dar. Anforderungen der Arbeitgeberseite finden abseits der Interviews mit den arbeitgeberorientierten Vermittlungskräften kaum Erwähnung. Dies kann damit zusammenhängen, dass die Performance der Jobcenter ausnahmslos durch klientenbezogene Indikatoren gemessen wird, weshalb eine Anpassung der Verwaltungsorganisation an arbeitgeberseitige Bedürfnisse demnach nicht unmittelbar leistungswirksam wäre.
Von den möglichen Einflussfaktoren des Organisationskontextes wird in den Interviews besonders häufig auf die Größe des Jobcenters als Unterscheidungskriterium verwiesen. Die quantitative Auswertung zeigt auf, dass mittlere, signifikante Zusammenhänge zwischen der Anzahl der VZÄ der Jobcenter und der Formalisierung sowie der Implementierungsstufe des bFM bestehen. Kein signifikanter Zusammenhang ist hingegen zwischen der Anzahl der VZÄ und den anderen beiden Bürokratiedimensionen des bFM sowie der Formalisierung der Arbeitgeberbetreuung zu identifizieren. Zumindest im Hinblick auf letzteren Zusammenhang kann davon ausgegangen werden, dass eine kombinierte Berücksichtigung der Organisationsgrößen des jeweiligen Jobcenters und der örtlichen AA vermutlich einen geeigneteren Indikator darstellt als die alleinige Anzahl der VZÄ des Jobcenters. Bei den beiden weiteren relevanten Einflussfaktoren des Organisationskontextes handelt es sich um die personelle sowie finanzielle Ausstattung der Jobcenter.
Die akteurszentrierte Perspektive offenbart, dass die Relevanz der externen Akteure je nach Organisationsausschnitt bzw. Aufgabenbereich variiert. Übergreifend nehmen aus Sicht der Befragten der quantitativen Teilstudie insbesondere die Organisationseinheiten der Bundesagentur für Arbeit Einfluss auf die Verwaltungsorganisation der Jobcenter, wobei hinsichtlich der organisationalen Ebene sowie der Arbeitgeberbetreuung (mit und ohne gAG-S) die örtliche Agentur für Arbeit und hinsichtlich des beschäftigungsorientierten Fallmanagements die Zentrale der BA bedeutender ist. Zu den weiteren relevanten Akteuren zählt der kommunale Träger und das BMAS. Die Einflüsse der örtlichen Beiräte und des jeweils zuständigen Landesministeriums werden über alle vier Bereiche hinweg als gering bis kaum vorhanden eingeschätzt.
Auch die Bedeutung der internen Akteure variiert je nach Organisationsausschnitt. Während auf organisationaler Ebene eindeutig der Geschäftsführung und anderen Führungskräften eine hervorgehobene Stellung zukommt, ist im bFM die Mitarbeiterebene von noch stärkerer Bedeutung. Auch im Bereich der Arbeitgeberbetreuung mit gAG-S ist die Mitarbeiterebene von Bedeutung, jedoch sind hier andere Führungskräfte die aktivste Gruppe. Anders stellt es sich bei jenen Jobcentern dar, die nicht an einem gAG-S beteiligt sind. Hier kommt anderen Führungskräften eine geringere Bedeutung hinsichtlich des Setzens von Impulsen zu als Geschäftsführern und der Mitarbeiterebene. Dass Impulse für die organisatorische Ausgestaltung eher aus dem Jobcenter selbst heraus entstehen, als dass die beiden Träger intensiv Impulse für Organisationsveränderungen setzen, wird auch durch die qualitative Teilstudie bestätigt.
Zuletzt wird durch die quantitative Teilstudie aufgezeigt, dass sich die Jobcenter, in der Wahrnehmung der Befragten, nur zu einem geringeren Grad an der organisatorischen Ausgestaltung anderer Jobcenter orientieren. Prinzipiell scheint jedoch eine stärkere Orientierung an anderen gE als an anderen zkT zu erfolgen. Zudem lassen sich tendenziell höhere Zustimmungswerte für örtlich näher gelegene Jobcenter (benachbarte Jobcenter und Jobcenter im selben Bundesland) sowie für Jobcenter desselben Vergleichstyps erkennen. Ergänzt macht die qualitative Studie deutlich, dass ein Lernen voneinander besonders dann erfolgt bzw. gelingen kann, wenn es sich um Jobcenter mit ähnlichen Rahmenbedingungen handelt.
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Kleinere Jobcenter hätten solche Bereiche nur anteilig und würden entsprechende Dienstleistungen eher einkaufen, sei es bei der Bundesagentur für Arbeit oder beim kommunalen Träger (#3: Abs. 8).
Der Job-Turbo ist eine im Oktober 2023 von der Bundesregierung verkündete Initiative, die darauf abzielt, die Integration von Geflüchteten – insbesondere aus der Ukraine – in den deutschen Arbeitsmarkt zu verbessern bzw. beschleunigen (vgl. BMAS 2025; BPA 2024). Ziel ist es, die Beschäftigung von Bürgergeld beziehenden Geflüchteten zu erhöhen und einen Beitrag zur Fachkräftesicherung zu leisten. Hierzu werden von den Jobcentern und Arbeitsagenturen intensivere Betreuungsangebote bereitgestellt, branchenspezifische Matching-Aktionen und Jobmessen organisiert sowie berufsspezifische Sprachkurse angeboten, um die für den Arbeitsplatz erforderlichen Kenntnisse zu vermitteln.
Erfragt wurden die Anteilswerte je Jobcenter. Dargestellt sind in der entsprechenden Abbildung somit die durchschnittlichen Anteilswerte der Jobcenter, wobei die Streuung je Kategorie recht unterschiedlich ausfällt. Die Standardabweichungen bewegen sich zwischen 8,2 Prozentpunkten (Kaufmännische Ausbildung) und 27,9 Prozentpunkten (Studium Soziale Arbeit).
Die Konstruktion eines Indexes auf Grundlage dieser Art der Items ist prinzipiell nicht unproblematisch, da eine fehlende Angabe zwar eine fehlende Vorgabe bzw. Empfehlung anzeigen, aber auch das Resultat eines partiellen Antwortausfalls (Item-Nonresponse) sein kann. Da die Häufigkeit von partiellen Antwortausfällen in den Datensätzen recht gering ist, werden fehlende Angaben hier als fehlende Vorgaben bzw. Empfehlungen gewertet.
Die Gründe hierfür kann der interviewte arbeitgeberorientierte Vermittler jedoch nicht rekonstruieren, da er zu diesem Zeitpunkt noch nicht beim Jobcenter beschäftigt war (vgl. #13).
Die hervorgehobene Bedeutung von PDL für die Klienten der Jobcenter zeigt beispielhaft auch, dass der Vermittler eines gAG-S der qualitativen Teilstudie, der für die PDL zuständig ist, sein Büro in den Räumlichkeiten des Jobcenters bezogen hat, „damit er einen schnelleren Draht hat, zu den Kunden im Jobcenter“ (#12: Abs. 12). Jobcenter, gAG-S und Agentur sind dort auf unterschiedlichen Etagen im selben Gebäude verortet. Die besondere Relevanz von PDL für Jobcenter verdeutlicht ebenso eine geschäftsführende Person, die erklärt, dass ihr Jobcenter trotz gAG-S mitunter selbst in den Austausch mit PDL tritt (#1: Abs. 14).
Erfragt wurden die Anteilswerte je Jobcenter. Dargestellt sind in der entsprechenden Abbildung somit die durchschnittlichen Anteilswerte der Jobcenter, wobei die Streuung je Kategorie recht unterschiedlich ausfällt. Die Standardabweichungen bewegen sich zwischen 6,1 Prozentpunkten (Studium Verwaltungswirt/in) und 34 Prozentpunkten (Sonstiger fachlicher Hintergrund).
Aufgrund unterschiedlicher Frageformulierungen beziehen sich die berechneten Zusammenhänge ausschließlich auf die größte der beiden Teilgruppen, nämlich jene Jobcenter mit gAG-S.
