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Open Access 2022 | OriginalPaper | Chapter

Beteiligen – einen Grundstein für gemeinschaftliche Aufgaben in der Stadt- und Regionalentwicklung legen

Authors : Lutke Blecken, Julia Diringer

Published in: Von Beteiligung zur Koproduktion

Publisher: Springer Fachmedien Wiesbaden

Zusammenfassung

Eine gemeinschaftlich organisierte Entwicklung von Städten, Gemeinden und Regionen entsteht nicht von selbst. Neue Partnerschaften müssen erst entwickelt, gelebt und als belastbar empfunden werden, um darauf weiter aufbauen zu können. Eine kommunale Verfahrenskultur, die auf Kooperation und Beteiligung ausgerichtet ist, kann so zur Basis für weitreichendere Formen des gemeinsamen Umsetzens werden. Hier setzten die geförderten Verbundprojekte der Fördermaßnahme „Kommunen innovativ“ an. Sie entwickelten und erprobten informelle Beteiligungsformate, bei denen Bürger*innen, zivilgesellschaftliche Akteure, Verwaltung und kommunale Entscheidungsträger*innen frühzeitig zusammenkamen und Möglichkeiten zur Beteiligung ausloteten. Dieser Text ordnet die Beiträge in Teil I „Beteiligung“ in den Diskurs um Beteiligung in der Stadt- und Regionalentwicklung ein.
Eine gemeinschaftlich organisierte Entwicklung von Städten, Gemeinden und Regionen entsteht nicht von selbst. Sie setzt Vertrauen und ergebnisoffene Prozesse zwischen Kommunen und ihren Bürger*innen voraus – neue Partnerschaften müssen erst entwickelt, gelebt und als belastbar empfunden werden, um darauf weiter aufbauen zu können. Eine kommunale Verfahrenskultur, die auf Kooperation und Beteiligung ausgerichtet ist, kann so zur Basis für weitreichendere Formen des gemeinsamen Umsetzens werden.
Dabei ist Beteiligung als eine kommunale Aufgabe kein neues Phänomen, sondern ein „Grundprinzip der Kommunalpolitik“ (Lübking 2017, S. 33). In den vergangenen Jahrzehnten wurde in den Kommunen eine Vielzahl von Beteiligungsformaten erprobt und zunehmend u. a. in kommunalen Verwaltungsverfahren verankert. World Cafés, Zukunftswerkstätten oder Arbeitsgruppen ermöglichen es, Perspektiven und Ideen aus der Bürgerschaft in Planungs- und Entscheidungsprozesse einzubeziehen. Handreichungen und Handbücher zum Thema Beteiligung liefern Hilfestellungen für die Konzeption und Umsetzung von Beteiligung. Insbesondere seit den 2010er-Jahren erschienen hierzu zahlreiche Publikationen sowohl mit einer eher übergeordneten Ausrichtung („Handbuch Bürgerbeteiligung“, Nanz und Fritsche (2012); „1×1 der Bürgerbeteiligung vor Ort“, BUND (2013); „Bürger beteiligen!“, Bertelsmann Stiftung (2014); „So geht Bürgerbeteiligung“ Friedrich-Ebert-Stiftung (2015)) als auch mit Fokus auf spezifische Fragestellungen wie beispielsweise die Beteiligung der Bürger*innen an der Verkehrswende („Bürgerinnen und Bürger an der Verkehrswende beteiligen“, Umweltbundesamt (2020)), an einer nachhaltigen Entwicklung („Partizipation im kommunalen Nachhaltigkeitsmanagement“, Bertelsmann Stiftung (2020)) oder in Bezug auf neue digitale Beteiligungsformate („Digitale Bürgerdialoge – Eine Chance für die lokale Demokratie“, Bertelsmann Stiftung (2021)).
Zunehmend kann beobachtet werden, dass sich Bürger*innen in den Städten und Gemeinden umfassend einbringen wollen, um das eigene Lebensumfeld mitzuplanen und mitzugestalten oder um sich übergreifend an der Entwicklung ihrer Stadt, Gemeinde (Bertelsmann Stiftung 2011; Stock 2011) oder Heimatregion zu beteiligen: Verkehrsentwicklung, Wohnungsneubau oder die Gestaltung von Grün- und Freiflächen sind genauso wie die Verbesserung der Daseinsvorsorge nur einige beispielhafte Themenfelder, bei denen Bürger*innen in Stadt und Land ihre Mitwirkung einfordern. Ebenso weisen die steigende Anzahl von Bürgerbegehren auf kommunaler Ebene (2019 waren es 358 neue Verfahren (Rehmet et al. 2020, S. 7)), die Präsenz und Einflussnahme zivilgesellschaftlicher Initiativen, u. a. auch jüngerer Menschen (nicht erst seit Fridays for Future), sowie die Bürger*innenproteste gegen größere Infrastrukturvorhaben in den letzten Jahren auf das zunehmende Engagement von Bürger*innen und ihr Interesse an Mitsprache hin.
Der Status quo kommunaler Beteiligungsangebote wird diesem wachsenden Interesse von Bürger*innen an Entwicklungsprozessen oftmals nicht ausreichend gerecht: „anlass- und verfahrensbezogene, zeitlich und sachlich umgrenzte Kommunikationsangebote [sind] aus Sicht der Stadtgesellschaft nicht ausreichend, um den Wunsch gehört zu werden und dem Verlangen nach Information, Austausch und Mitgestaltung zu genügen“ (Lobeck et al. 2021, S. 2). Beteiligungsverfahren müssen sich zudem Kritik im Hinblick auf deren soziale Selektivität sowie die langwierigen und kostenintensiven Prozesse stellen.
Das wachsende Interesse an Beteiligung und Mitsprache fällt mit den bereits heute und zukünftig anstehenden, komplexen Frage- und Aufgabenstellungen in der Stadt- und Regionalentwicklung zusammen, die nur gemeinsam gelöst werden können (vgl. auch den Beitrag von Abt et al. in diesem Band). Auch vor diesem Hintergrund bleibt die Bedeutung von Beteiligung hoch.

1 Beteiligung: Mitwirkung an Planungsentscheidungen

Die Beiträge dieses Bandes stellen im Zusammenhang mit Beteiligung deliberative, d. h. dialogorientierte und kooperative, Beteiligungsverfahren auf kommunaler und regionaler Ebene in den Fokus. Es werden weder direktdemokratische Ansätze noch formelle Beteiligungsprozesse (bspw. Bauleitplanung) betrachtet.
Hintergrund für diese Fokussierung sind die Themensetzungen und daraus abgeleiteten Erfahrungen und Erkenntnisse aus der Fördermaßnahme „Kommunen innovativ“. Die geförderten Verbundprojekte entwickelten und erprobten informelle Beteiligungsformate, bei denen Bürger*innen, zivilgesellschaftliche Akteure, Verwaltung und kommunale Entscheidungsträger*innen frühzeitig zusammenkamen und Möglichkeiten zur Mitsprache bei Entscheidungen über die kommunale und regionale Entwicklung ausgelotet wurden. Bürger*innen erhielten Gelegenheit, ihre Ideen frühzeitig in Ideenentwicklungs- und Planungsprozesse einzubringen, anstehende Entscheidungen mit vorzubereiten und die Gestaltung der eigenen Stadt, Gemeinde oder Region mit zu planen. Die Beteiligungsprozesse adressierten dabei lokale und regionale Fragestellungen und Themenfelder: von der Quartiers- und Innenentwicklung über Zukunftsfragen der kommunalen Entwicklung bis hin zur Stärkung der Daseinsvorsorge auf kommunaler und regionaler Ebene.
Der Begriff der Bürgerbeteiligung umfasst per Definition alle Verfahren und Prozesse, bei denen Personen außerhalb der politischen Mandatsträger*innen freiwillig (Kaase 1995, S. 521) an einer Willens- und Entscheidungsfindung mitwirken (Benighaus et al. 2016, S. 33; Bertelsmann Stiftung 2015). Beteiligung in der Stadt- und Gemeindeentwicklung zielt darauf, komplexe Problemstellungen den Bürger*innen verständlich zu kommunizieren und darzustellen (Stock 2011, S. 12), neue Perspektiven und Argumente bzgl. eines Beteiligungsgegenstands einzuholen (Keim 2015, S. 320) und durch das lokale Erfahrungswissen der Bürger*innen Planungsentscheidungen zu qualifizieren und passgenaue Lösungen zu erarbeiten (Benighaus et al. 2016, S. 26; Patze-Diordiychuk et al. 2020, S. 10) sowie darüber hinaus Planungsentscheidungen zu legitimieren und öffentliche Akzeptanz für selbige zu schaffen (Holtkamp 2020, S. 242; Lübcke et al. 2011, S. 628). Die Beteiligung von Bürger*innen kann somit politische Handlungsspielräume zurückerobern und Orte der Mitbestimmung schaffen (Nanz und Fritsche 2012, S. 10). Nicht zuletzt kann aus der Beteiligung von Bürger*innen auch eine neue Qualität in der grundlegenden Zusammenarbeit von Bürgerschaft und Verwaltung entstehen (Stock 2011, S. 10).
Beteiligungsformen können in drei Säulen unterteilt werden: die klassische repräsentative Demokratie (z. B. Wahlen), kooperative Beteiligungsformen – darunter fallen rechtlich nicht geregelte und freiwillig durchgeführte Beteiligungsprozesse wie z. B. Bürgerwerkstätten und Zukunftskonferenzen – und Formen der direkten Demokratie (z. B. Volksabstimmungen oder Volksbegehren) (Brunn 2018, S. 3; Renner 2019, S. 2–4).
Zu unterscheiden sind auch die unterschiedlichen Intensitäten von Beteiligung, wie sie Arnsteins Beteiligungsleiter („Ladder of Citizen Participation“ (Arnstein 1969)) aufzeigt: Am unteren Ende steht die Manipulation der Bürger*innen, gleichbedeutend mit der Nicht-Beteiligung. Auf der obersten Stufe der Leiter erfolgt die Entscheidung durch die Bürger*innen. Dazwischen liegen weitere Stufen, die jeweils einen zunehmenden Grad von Mitsprache der Bürger*innen beinhalten. Das Modell der Beteiligungsleiter wurde über die Jahrzehnte vielfach weiterentwickelt, aber in den Grundzügen verdeutlicht es noch heute, dass sich Beteiligungsverfahren im Hinblick auf Umfang, Reichweite und Qualität der jeweiligen Beteiligungsformen unterscheiden (Nanz und Fritsche 2012, S. 23–24). Basierend auf der Beteiligungsleiter teilt Sinning (2019, S. 213) die konkreten Beteiligungsformen in drei Kategorien ein: informieren, beteiligen und kooperieren. Bürger*innen können beispielsweise über lokale Medien, Einwohner*innenversammlungen oder Ortsbegehungen über Planungen informiert, über Bürgerbegehren und -entscheide, Zukunftswerkstätten und Arbeitsgruppen beteiligt werden, und mittels Runder Tische oder Open-Space-Formaten kann mit Bürger*innen kooperiert werden. Dabei sind die Grenzen zwischen diesen Formaten fließend, verlaufen oftmals parallel und ergänzen sich (Sinning 2019, S. 215). Dieses Zusammenspiel der Formate ermöglicht es, sich umfassend einzubringen.
Dabei ist „Bürgerbeteiligung weder Allheilmittel noch Wunderwaffe“ (Nanz und Fritsche 2012, S. 12). Ob die Zielstellungen von Beteiligung im Einzelfall auch erreicht und damit die Erwartungen an Beteiligung erfüllt werden, wird kontrovers diskutiert. So weisen mehrere Autor*innen drauf hin, dass Beteiligung teils nicht die erwarteten beschleunigenden Effekte auf Planungsvorhaben entfaltet (Beispiel: Netzausbau) (Hitschfeld 2020, S. 351), Beteiligungsverfahren dem Anspruch nach Inklusion und Diversität nicht gerecht werden (Selle 2021, S. 8–9) und die Effekte im Hinblick auf die Akzeptanz von Ergebnissen ausbleiben (Holtkamp 2020). Zwei systematische Betrachtungen zu den Auswirkungen von Bürgerbeteiligung kommen jedoch zu positiven Einschätzungen: Zum einen wurden im Projekt „Wirkungen lokaler Bürgerbeteiligung“ die Wirkungen von Dialogprozessen mit geringem und hohem Konfliktpotenzial untersucht. Die Ergebnisse zeigen, dass Beteiligungsprozesse „positiv wirken [können] sowohl auf die Ergebnisse von Entscheidungsprozessen, als auch auf das Verhalten und die Einstellungen verschiedener Akteure. Sie haben darüber hinaus auch das Potenzial, längerfristige, generalisierte Veränderungen in einer Kommune hervorzurufen“ (Vetter 2014, S. 6–7). In der zweiten Studie befragten die Bertelsmann Stiftung und das Staatsministerium Baden-Württemberg (2014) Vertreter*innen aus 27 Kommunen zur Bedeutung neuer Beteiligungsformate. Die Befunde legen nahe, dass Beteiligung die Ergebnisse von politischen Entscheidungsprozessen verbessert, die Akzeptanz der Entscheidungen erhöht und das Vertrauen der Bürger*innen in die repräsentativen Institutionen stärkt.
Das gelingt nur unter den richtigen Rahmenbedingungen. Beteiligungsansätze müssen daher bestimmten Anforderungen gerecht werden. Zur Festlegung dieser Anforderungen liegen umfassende Arbeiten vor, aus denen Selle (2020) drei Basiskriterien für Bürgerbeteiligung ableitet:
  • Frühzeitigkeit und Gestaltungsoffenheit: Beteiligung erfordert, dass noch Gestaltungsspielräume vorhanden sind.
  • Transparenz: Informationen über das Vorhaben, die Zeitschiene, die Akteure und deren Rollen und die Inhalte sind transparent darzustellen.
  • Haltung: Alle involvierten Akteure müssen über die erforderliche Bereitschaft für einen transparenten und offenen Beteiligungsprozess verfügen.
Darüber hinaus zeichnet sich die Qualität von Beteiligungsverfahren durch das dauerhafte Einbeziehen aller relevanten Akteure und zugleich eine passgenaue Auswahl von Formaten aus, um möglichst alle Akteure zielgruppengerecht anzusprechen (Sinning 2019, S. 211–212). Nicht zuletzt erfordert Beteiligung ein grundlegendes Vertrauen zwischen Bürger*innen und Verwaltung, um sich auf gemeinsame Ideenentwicklung und Mitwirkung einzulassen. Dieses entsteht nicht durch vereinzelte anlassbezogene Beteiligungsprozesse, sondern vor allem durch eine dauerhafte Kommunikation zwischen Bürger*innen und Verwaltung (Lobeck et al. 2021, S. 2–3), kann aber durch als erfolgreich empfundene Beteiligung weiter gestärkt und ausgebaut werden.
Der „Werkzeugkasten Beteiligung“ ist reichlich gefüllt, vor allem bei den informellen Beteiligungsformaten wurden in den letzten Jahren weitere Ansätze entwickelt und erprobt (Hitschfeld 2020, S. 353). Daher geht es künftig weniger um ein Mehr an Beteiligung (Quantität) – schließlich sollen ein Überangebot und ggf. eine Überbeanspruchung der Bevölkerung vermieden werden –, sondern vor allem um eine Form der Beteiligung (Qualität), die abhängig von den lokalen Rahmenbedingungen, den spezifischen Fragestellungen sowie den Anforderungen an die Beteiligung das passende Format bietet (Hitschfeld und Eichenseer 2018; Selle 2020).

2 Die Akteure: Wandel der Beteiligung

Die in diesem Band dargestellten Beteiligungsprozesse rücken zwei Akteursgruppen in den Vordergrund: die Bürgerschaft und die kommunalen Vertreter*innen.

2.1 Bürger*innen: Wunsch nach Mitgestaltung

Die Bereitschaft der Bürger*innen zur Beteiligung an der Stadt- und Regionalentwicklung ist grundsätzlich vorhanden und gründet sich auf einem Zusammenspiel aus Unzufriedenheit mit bestehenden Planungsentscheidungen sowie der Motivation, aktiv an der Gestaltung der eigenen Stadt oder Region mitwirken zu wollen.
Auch im letzten Jahrzehnt lassen sich zahlreiche prominente Beispiele finden, bei denen Bürger*innen gegen Planungsentscheidungen protestierten. Genannt sei „Stuttgart 21“ (2010/2011), auch in Hamburg (2009) demonstrierten Bewohner*innen gegen den investorengetriebenen Umbau des Hamburger Gängeviertels, und in Berlin (2014) brachte eine Bürgerinitiative einen Volksentscheid über den Erhalt des Tempelhofer Feldes zur Abstimmung. Diese Proteste zeigen, dass ein parlamentarischer Beschluss für die Akzeptanz eines Projektes nicht per se ausreichend ist (Benighaus et al. 2016, S. 17) und dass die Bürger*innen sich für ihr Bedürfnis nach Mitsprache einsetzen, indem sie ihre Einwände öffentlich artikulieren (Keim 2015, S. 312). Konstatiert wird in diesem Zusammenhang auch ein Mangel an Vertrauen in die öffentlichen Institutionen. So ergab eine entsprechende Studie am Beispiel des Netzausbaus (Hitschfeld 2014), dass ein Drittel der Befragten über 18 Jahre der Aussage zustimmt, Vorhabenträger sowie öffentliche Akteure aus Verwaltung und Politik würden ihren Wissensvorsprung nutzen, um Entscheidungen gegen den Willen der Betroffenen durchzusetzen. Hier kann eine größer werdende Unzufriedenheit der Bürger*innen mit den etablierten Formen politischer Teilhabe beobachtet werden (Bock und Reimann 2016, S. 8).
Neben der Unzufriedenheit mit Planungsentscheidungen und einem vermeintlichen Misstrauen gegenüber politischen Entscheider*innen steht das grundlegend wachsende Interesse von Bürger*innen, sich in die Entwicklung ihrer Stadt oder Gemeinde einzubringen (Stock 2011, S. 10) und Mitverantwortung für die Gestaltung ihres Wohnumfelds zu übernehmen (Renner 2019, S. 1; Richter 2019, S. 59). In einer Umfrage der Bertelsmann Stiftung (2011) gab eine Mehrheit der Bevölkerung an, sich Beteiligungsmöglichkeiten außerhalb wiederkehrender Wahlen zu wünschen. Rund 60 % der Befragten gaben an, sich aktiver in Entscheidungsprozesse – z. B. über Bürgerbegehren und Diskussionsforen – einbringen zu wollen. Dabei wächst die Forderung nach mehr Mitsprache mit dem Alter. So geben 74 % der jüngeren Menschen an, mehr Beteiligung zu wollen, bei der Altersgruppe der 50- bis 64-Jährigen sind es sogar rund 90 % der Befragten. Die Gründe für den Wunsch der Bürger*innen nach mehr Beteiligung sind vielfältig. Benannt werden das Bedürfnis, Kontrolle über politische Entscheidungen – in einer immer komplexer werdenden Welt – wiederzuerlangen, sowie der Wunsch, auf konkrete Planungs- und Entwicklungsmöglichkeiten Einfluss nehmen zu können (Hitschfeld 2020, S. 346).
Mit dem Wunsch nach mehr Beteiligung geht ein wachsendes „demokratische[s] Selbstbewusstsein der Bürgerschaft, das sich in Kompetenzbewusstsein, in der Bereitschaft zum Widerspruch, in Bürgerinitiativen, Protesten und sozialen Bewegungen Ausdruck verleiht“ (Roth 2011, S. 26), einher. Die engagierten Bürger*innen sind heute sehr gut über Projektvorhaben und -aktivitäten informiert und wirken unmittelbar an der öffentlichen Meinungsbildung und Ideenentwicklung mit. Mit viel Selbstverständlichkeit bedienen sie sich digitaler Kommunikationstools, von denen ein erhebliches Mobilisierungspotenzial in Richtung der Bürgerschaft ausgeht (Lobeck et al. 2021, S. 5). Gegenwärtige Entwicklungen zeigen: Bürger*innen wollen sich in die Entwicklung ihrer Lebens- und Wohnorte einbringen und eine aktive Rolle übernehmen (Keim 2015, S. 320). Jedoch zeigen Analysen von Beteiligungsprozessen auch, dass der Zugang zur Beteiligung sozial selektiv ist. Bildung, Einkommen, aber auch der kulturelle Hintergrund sowie besondere Teilhabebedürfnisse beeinflussen die Möglichkeiten für Beteiligung und Engagement (vgl. auch den Beitrag von Kummel in diesem Band).

2.2 Die Kommunen: Strukturen für Beteiligung

Schon seit langem ist die Beteiligung von Bürger*innen ein fester Bestandteil kommunaler Entscheidungsprozesse, vor allem im Bereich der Stadtplanung und -entwicklung, aber auch bei der Entwicklung ländlicher Gemeinden wird von einem umfassenden Methodenkoffer Gebrauch gemacht (Sinning 2019, S. 216). Doch sich stets verändernde Anforderungen an die Mitwirkung seitens der Bürger*innen erfordern Anpassungen der Beteiligungsstrukturen in den Kommunen.
Ein Blick zurück: Beteiligungsprozesse waren lange Zeit eher als zeitliche, sachliche und räumliche „Inseln guter Praxis“ organisiert. Die erforderlichen Kenntnisse über Beteiligungsformate und deren professionelle Umsetzung waren nicht an allen notwendigen kommunalen Stellen verankert (Stock 2011, S. 14). So standen Beteiligungsaktivitäten oftmals innerhalb einer Kommunalverwaltung unverbunden nebeneinander. Fehlendes Wissen über bestehende Beteiligungsprozesse einzelner Fachbereiche und deren Schnittstellen erschwerte es zudem auch den Bürger*innen, zielgerichtet die richtigen Ansprechpartner*innen für ihre Anliegen zu identifizieren (Bock und Reimann 2016, S. 7). Neben Strukturen fehlte mancherorts auch das erforderliche Verständnis seitens der kommunalen Vertreter*innen – Politiker*innen und Verwaltungsmitarbeiter*innen – für eine stärkere Einflussnahme durch Bürger*innen (Stock 2011, S. 12).
Diese Situation führte in den letzten Jahren zu Überlegungen bezüglich einer strukturierteren Herangehensweise an Beteiligungsprozesse in den Kommunalverwaltungen. Um den Anforderungen eines besseren Überblicks über Beteiligung, der verwaltungsübergreifenden Abstimmung und Koordination sowie einer frühzeitigen Einbindung von Bürger*innen gerecht zu werden, rücken im Fachdiskurs Begriffe wie institutionalisierte Bürgerbeteiligung (Wiesemann 2016) oder neue Beteiligungskultur (Richter und Rivera 2018; Roth 2016) in den Fokus. Hinter den Begriffen verbirgt sich das Verständnis einer strukturierten Bürgerbeteiligung, die sich durch folgende Merkmale auszeichnet: transparente Informationsangebote für die Bürger*innen, Organisationseinheiten für Bürgerbeteiligung, Leitlinien für Bürgerbeteiligung, fortlaufender Trialog zwischen Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft und Etablierung von Beteiligungsräten (Bock und Reimann 2016, S. 10–11).
Ein Baustein einer strukturierten Bürgerbeteiligung sind kommunale Leitlinien, die zunehmend in den Kommunen erarbeitet werden (Lobeck et al. 2021, S. 9). Sie umfassen Qualitätskriterien und Standards für Beteiligung, gewährleisten Verbindlichkeit, schaffen Transparenz über Abläufe und Zuständigkeiten und befördern zudem den verwaltungsinternen Verständigungsprozess (Bock und Reimann 2020; Holtkamp 2020, S. 257–258). In der laufenden Sammlung kommunaler Leitlinien und Handlungsempfehlungen vom Netzwerk Bürgerbeteiligung werden knapp 100 Kommunen (Stand Mai 2021) (Netzwerk Bürgerbeteiligung, o. J.) genannt, in denen entsprechende Rahmensetzungen bereits existieren. Neben Großstädten wie Berlin, Köln oder Bremen verfügen auch kleinere Städte und Gemeinden über Leitlinien für die Bürgerbeteiligung, beispielhaft genannt seien an dieser Stelle Badenweiler (Baden-Württemberg), Falkensee (Brandenburg) oder Oyten (Niedersachsen).
Die Kommunen übernehmen also umfassendere Aufgaben im Feld der Beteiligung. Damit gehen neue Anforderungen an die personellen und zeitlichen Ressourcen einher, denn „Partizipation macht Arbeit“ (Hitschfeld 2020, S. 352). Das Know-how und die zeitlichen Ressourcen kommunaler Vertreter*innen sind somit entscheidend für die Qualität der Beteiligungsprozesse (vgl. auch den Beitrag von Böhm et al. in diesem Band). Wer Beteiligungsprozesse gestaltet, braucht zudem Offenheit für Experimente und Lernprozesse, denn Beteiligungsprozesse sind keine Blaupausen und müssen stets vorhabenspezifisch konzipiert werden (Bock und Reimann 2020). Eine Hürde besteht jedoch darin, dass entsprechend ausgebildetes Personal nicht in allen Kommunen ausreichend zur Verfügung steht (Hitschfeld 2020, S. 352).
Heute hat sich in den Kommunen weitestgehend eine offene Haltung gegenüber Beteiligungsprozessen etabliert: Kommunale Akteure sehen mehrheitlich in der Beteiligung einen Gewinn, da die Prozesse neue Ideen und neues Wissen für die Gestaltung der Städte bringen (Bock und Reimann 2020, S. 31). Doch Beteiligung hat nicht in allen Kommunen einen gleich großen Stellenwert. So stellt Selle fest, dass sich mancherorts auch eine Rückkehr abzeichnet zur reinen „Information, Erörterung und Beschlussfassung zu Plänen, Projekten und Vorhaben, die kommunaler Planung und Entscheidung bedürfen“ (2020, S. 108).

3 Herausforderungen: Beteiligungsparadoxon, Selektivität, Wissensdefizite

Wirkungsvolle kommunale Bürgerbeteiligung ist voraussetzungsvoll. Herausforderungen, wie die gegenläufige Entwicklung von Einflusswunsch und -möglichkeit im Verlauf des fortschreitenden Planungsprozesses, die potenzielle Selektivität von Beteiligung sowie die erforderlichen Wissensgrundlagen insbesondere aufseiten der Bürger*innen, die fundierte Entscheidungen erst ermöglichen, zeigen, dass Beteiligung gute Konzepte und durchdachte Planungen erfordert, um erfolgreich umgesetzt zu werden.
Von zentraler Bedeutung ist der Zeitpunkt für die Beteiligung von Bürger*innen. Grundsätzlich sollte Beteiligung so früh wie möglich ansetzen – interessant werden Planungen und Projekte für die Bürger*innen oftmals jedoch erst, wenn sich sichtbare Veränderungen im Wohnumfeld ankündigen. Dies führt zum „Beteiligungsparadoxon“: das Interesse der Bürger*innen an der Planung und den Entscheidungen steigt im zeitlichen Verlauf des Planungsprozesses, zugleich aber werden die Entscheidungsspielräume aufgrund des vorangeschrittenen Zeitverlaufs und zunehmend konkreteren Planungsstandes enger (Hitschfeld 2020; Keim 2015). Es entsteht beiderseitige Unzufriedenheit: Die Bürger*innen erhalten den Eindruck, sich nicht ausreichend einbringen zu können, und die Kommunen beklagen, dass vermeintlich vorhandene Mitwirkungsmöglichkeiten zu einem früheren Zeitpunkt von den Bürger*innen nicht wahrgenommen wurden (Benighaus et al. 2016). Darüber hinaus widerspricht die kommunale Eigenlogik in Hinblick auf recht starre Zeitabläufe und Rahmenbedingungen teils den Anforderungen der Beteiligungsprozesse, bei denen gelegentlich spontan und kurzfristig reagiert werden muss (Stock 2011, S. 17). Auf die Möglichkeiten zur Beteiligung sollte folglich rechtzeitig hingewiesen und die Bürger*innen sollten eingeladen werden, bereits an der Ideenentwicklung mitzuwirken – hierfür gilt es, Folgen und Wirkungen der anstehenden Planungen ins Bewusstsein zu bringen und daraufhin ausgerichtete Formen der Ansprache zu wählen (vgl. auch die Beiträge von Dettweiler und Linke sowie von Knobloch in diesem Band).
Neben passenden Zeitfenstern für die Beteiligung stellt auch die Zusammensetzung der Teilnehmerschaft eine Herausforderung dar. Ziel einer breiten Beteiligung ist es nicht unbedingt, viele Personen in den Prozess einzubeziehen, sondern vor allem Meinungsvielfalt und Diversität abzubilden (Bertelsmann Stiftung 2018, S. 3). Jedoch wird in klassischen Beteiligungsformaten oftmals festgestellt, dass sich aktive Personen überproportional aus dem Bildungs- und Mittelschichtsmilieu rekrutieren. Hingegen mindern „niedrige formale Bildungsabschlüsse, geringes Einkommen, kulturelle Prägungen und besondere Teilhabebedürfnisse durch physische oder psychische Beeinträchtigungen die Teilhabewahrscheinlichkeit“ (Bertelsmann Stiftung 2018, S. 12). Besonders hervorzuheben sind Zugewanderte sowie Kinder und Jugendliche, deren Bedürfnisse in den Beteiligungsprozessen oftmals keine ausreichende Berücksichtigung finden (Sippel 2017, S. 97–98) und deren Ansprache in der Regel anders erfolgen muss (vgl. auch den Beitrag von Meyer und Haubner in diesem Band). Zudem schränken organisatorische Rahmenbedingungen die Möglichkeiten zur Beteiligung für bestimmte Bevölkerungsgruppen ein: Bestimmte Veranstaltungszeiten sind z. B. für Personen im Schichtdienst oder Familien mit Kleinkindern unpassend (Lübcke et al. 2011, S. 629). Ziel muss es sein, die Pluralität der Bevölkerung in den Beteiligungsprozessen sichtbar zu machen (Selle 2021, S. 34).
Mithilfe zielgerichteter Formate und niedrigschwelliger Zugänge kann man dem Anspruch nach breiter Beteiligung gerecht werden. Nanz und Fritsche (2012, S. 26–29) erläutern in diesem Zusammenhang drei typische Formen der Teilnehmer*innenauswahl sowie deren Vor- und Nachteile. Bei der „Selbstselektion“ sind Beteiligungsverfahren für alle Interessierten offen (z. B. Zukunftswerkstätten). Hierbei sind jedoch die eben genannten gut ausgebildeten Personen aus der Mittelschicht mit umfassenden Zeitbudgets besonders häufig vertreten. Weniger beteiligungsaffine Bevölkerungsgruppen und damit deren Perspektiven und Ideen finden somit weniger Eingang in den Planungsprozess. Die „zufällige Auswahl“ von Teilnehmer*innen bietet die Möglichkeit, die Nachteile der Selbstselektion zu umgehen. Die Teilnehmenden werden hierbei beispielsweise aus dem Melderegister gelost. Jedoch kann nicht garantiert werden, dass zufällig ausgewählte Bürger*innen auch das notwendige Interesse mitbringen, um sich am Prozess zu beteiligen. Daher hat es sich als wertvoll erwiesen, eine zufällige Auswahl von Bürger*innen mit einer gezielten Auswahl von Bürger*innen (Nachrekrutierung) zu kombinieren. Als dritte Möglichkeit beschreiben die Autor*innen die „gezielte Auswahl“. Hierbei werden nach vorab definierten Kriterien ausgewählte Personen zu einem Beteiligungsverfahren eingeladen. Die Repräsentativität des Teilnehmer*innenkreises kann dadurch verbessert werden.
Um eine breite und inklusive Beteiligung aller Menschen – auch ressourcenschwächerer Gruppen – zu ermöglichen, bedarf es einer Auseinandersetzung mit der Frage, wer an den Beteiligungsprozessen mitwirken soll und wie diese Personen erreicht werden können. Es ist also vorab wichtig, sich ein Bild von der Akteurslandschaft zu machen und Anspracheformen und Beteiligungsformate danach auszurichten (vgl. auch den Beitrag von Wolf und Londong in diesem Band).
Obwohl die Bereitschaft für Beteiligung und der Wille zur Mitwirkung vorhanden sind, haben Bürger*innen z. T. Wissenslücken bezüglich vorhandener Gelegenheiten und sich eröffnender Spielräume im Zuge von Beteiligung. Fehlendes Wissen über die Funktionsweisen und Möglichkeiten unterschiedlicher Beteiligungsformate (Hitschfeld 2020, S. 347) beeinflussen, wie die Bürger*innen Beteiligungsangebote wahrnehmen. Unkenntnis über Methoden führt zudem zu falschen Erwartungen an die Ergebnisse sowie den Umgang mit selbigen. Denn „Beteiligung ist kein Wunschkonzert“ (Selle 2021, S. 19), bei der den Vorstellungen von Bürger*innen uneingeschränkt gefolgt wird, sondern ein Prozess, an dem eine Vielzahl von Akteuren mit unterschiedlichen Interessen und Bedarfen mitwirken und am Schluss eine Aushandlung steht. Dass macht eine „offene Kommunikation über tatsächliche Gestaltungsspielräume“ (Selle 2021, S. 32) erforderlich, in deren Rahmen frühzeitig und transparent dargestellt wird, wie die Initiator*innen die Beteiligungsergebnisse in den weiteren Prozess integrieren (Keim 2015). Eine frühzeitige Öffentlichkeits- und Kommunikationsarbeit ermöglicht Bürger*innen umfassende Informationen über die Gelegenheiten zur und die Spielräume der Beteiligung. In diesem Zuge können Bürger*innen auch über die Formate aufgeklärt und somit ihr Wissen über Beteiligung ausgebaut werden.

4 Neue Dynamiken: digital und experimentierfreudig

Beteiligung ist nicht statisch: Neue Trends und Dynamiken führen zu neuen Beteiligungsverfahren und -ansätzen. So bietet Digitalisierung neue Verfahrensmöglichkeiten und ermöglicht es, neue und vor allem jüngere Zielgruppen anzusprechen, die es gewohnt sind, digital zu kommunizieren und diese Anforderung auch an Beteiligungsformate stellen (Sinning 2019).
Die Potenziale digitaler Beteiligungsformate liegen darin, Bürger*innen orts- und zeitunabhängig zu beteiligen (Keim 2015), dauerhaftere Kommunikationswege zwischen Verwaltung und Bürger*innen aufzubauen (Lübcke et al. 2011) und neue Gruppen anzusprechen (Haake et al. 2018; Keim 2015). Beispielsweise können Grundstückseigentümer*innen mithilfe digitaler Tools Bebauungspotenziale und -optionen auf ihren Grundstücken aufgezeigt und anhand dessen mit ihnen diskutiert werden (vgl. auch den Beitrag von Dettweiler und Linke in diesem Band).
Mit der Zunahme digitaler Beteiligungsformate werden diese aber auch zunehmend kritisch reflektiert. Sommer und Richter (2020, S. 7–9) verweisen auf die Risiken und Herausforderungen digitaler Beteiligung im Hinblick auf die erforderlichen digitalen Kompetenzen der Nutzer*innen, die Tendenz zur Vereinfachung von Themenstellungen sowie die fehlende persönliche Interaktion. Digitale Beteiligung ist folglich kein Selbstläufer. Sie braucht eine begleitende Kommunikation und Moderation, um Bürger*innen die Glaubwürdigkeit und Transparenz der Prozesse zu vermitteln (Keim 2015). Es müssen an die jeweilige Situation angepasste digitale Formate konzipiert werden (Haake et al. 2018, S. 5) und dabei die Potenziale digitaler und analoger Beteiligungstools eng miteinander verschnitten werden (Lieven und Schubbe 2020, S. 68). Dafür braucht es „ein gutes institutionalisiertes kommunales Beteiligungsmanagement mit ausreichender Ressourcenausstattung, um der zunehmenden Komplexität gewachsen zu sein und entsprechende Kompetenzen aufzubauen“ (Sommer und Richter 2020, S. 9).
Mit experimentellen Formen der Beteiligung wird untersucht, wie bisherige Begrenzungen von Beteiligungsverfahren ausgeweitet werden können. Hinter den Begriffen Prototypen, Taktischer Urbanismus und Urban Design Thinking verbergen sich Beteiligungsansätze, die auf neue Wege des Aktivierens, Ausprobierens und Experimentierens zielen. Klassische Beteiligungsformate etwa im Zuge von Workshops oder Arbeitsgruppen sind weiterhin von Bedeutung – doch wird erprobt, wie mit diesen spielerischeren Elementen neue Zielgruppen angesprochen und kreative Ideen entwickelt werden können.
Beim „Prototyping“ werden mit Bürger*innen Ideen und Visionen für einen konkreten Ort entwickelt, anschließend werden die Bürger*innen dabei unterstützt, ihre Ideen kurzfristig und temporär auszuprobieren (Senft und Tober 2021). So werden Veränderungen greifbar und sichtbar, und es wird deutlich, welche Bedarfe für die längerfristige Umsetzung einer Idee bestehen. Ansätze des Taktischen Urbanismus fußen auf Guerilla-Bewegungen und Do-it-yourself-Ansätzen in der Stadtentwicklung (Beispiele: Urban Gardening, Park(ing) Day). Auch hierbei werden Veränderungen im Stadtraum sichtbar. Werden diese durch breite Beteiligungsprozesse begleitet, so können die Umgestaltungen im Stadtraum mit Bürger*innen reflektiert und weiterentwickelt werden (Letz et al. 2017, S. 2). Die Methode Urban Design Thinking zielt dagegen auf ergebnisoffene Ideenentwicklungsprozesse. Dabei werden konkrete Bedarfe der Beteiligten identifiziert und in iterativen Prozessen, unterstützt durch Expert*innen, konkretisiert. Wesentlicher Bestandteil eines Urban-Design-Thinking-Prozesses ist es, frühzeitig eine Identifikation der Beteiligten mit der Idee zu erzeugen und damit Umsetzungsschritte zu befördern (Wendt-Schwarzburg et al. 2021, S. 5). Die beschriebenen Ansätze stehen für eine „spielerische Aktivierung im öffentlichen Raum“ (Senft und Tober 2021, S. 87). So entstehen Zugänge zu neuen und kreativen Ideen, und potenzielle Veränderungen werden in der Öffentlichkeit kurzfristig sichtbar. Ebenso wie digitale Beteiligungsformate gilt es, auch diese experimentelleren Ansätze in umfassende Beteiligungsprozesses einzubetten (Letz et al. 2017, S. 8).

5 Beteiligung in „Kommunen innovativ“: von der Aktivierung über neue Formate bis hin zur Zielgruppenorientierung

Die sieben nachfolgenden Beiträge zeigen vielfältige Ansätze zur Beteiligung unterschiedlicher Akteure auf, ordnen sie wissenschaftlich ein und reflektieren Erfahrungen und Erkenntnisse. Dabei geht es stets auch um die Bildung einer Basis, auf die eine weitergehende koproduktive Stadt- und Regionalentwicklung aufbauen kann. Die thematische Spannbreite der Beiträge reicht von einem Ansatz zur Identifikation von Akteurskonstellationen über Methoden zur Aktivierung spezifischer Zielgruppen oder zur Durchführung breiter Beteiligungsprozesse bis zu Ansätzen fokussierter Beteiligung bestimmter Akteursgruppen wie z. B. Jugendlicher oder der Stärkung des Engagements junger Frauen.
Zu Beginn steht die passgenaue Gestaltung eines Beteiligungsprozesses. Hierfür ist es zentral zu wissen, welche Akteure in die Beteiligung eingebunden werden müssen. Diesen Aspekt beleuchtet der Beitrag von Mario Wolf und Jörg Londong. Die Autoren beschreiben den Einsatz der Konstellationsanalyse als pragmatisches Instrument zur Identifikation von Stakeholdern und Einflussfaktoren. Konkretisiert am Fallbeispiel der organisatorischen Neuausrichtung einer kreislauforientierten Abwasserwirtschaft zeigen sie auf, welche Akteure und Aspekte relevant sind und welche Konstellationen, also gesellschaftlichen Wirkungszusammenhänge, zwischen ihnen bestehen, berücksichtigt und ggf. auch angepasst werden müssen. Das bietet, so ihr Fazit, die Chance, Beteiligungs- und Umsetzungsverfahren angemessen zu konzipieren und auszugestalten.
Aber nur zu wissen, wer beteiligt werden sollte, ist für einen erfolgreichen Prozess nicht ausreichend. Es muss auch gelingen, die „richtigen“ Akteure für eine Mitwirkung zu gewinnen. Wie private Immobilien- und Grundstückseigentümer*innen mittels einer zielgruppenspezifischen Ansprache für Innenentwicklung aktiviert werden können, erläutern Martina Dettweiler und Hans-Joachim Linke. Eigentümer*innen spielen für die Erhaltung lebenswerter Ortszentren eine zentrale Rolle, können aber häufig nicht für eine alternative Nutzung, einen Umbau oder einen Verkauf ihrer Immobilie motiviert werden. Der Beitrag zeigt die Potenziale neuer digitaler Beteiligungsformate am Beispiel einer 3D-Visualisierung und eines webbasierten Geoinformationssystems (WebGIS) auf, mit denen Entwicklungschancen und -potenziale den Eigentümer*innen nachvollziehbar vermittelt werden konnten.
Nach einer erfolgreichen Aktivierung gilt es, die unterschiedlichen Akteure mit Beteiligungsformaten in die Prozesse einzubinden, die an das jeweilige Ziel und die Erwartungen angepasst sind. Wie dies in breiten Bürgerbeteiligungsprozessen gelingen kann, zeigen die folgenden drei Beiträge:
Vanessa Knobloch erläutert unterschiedliche Formate der Bürger- und Akteursbeteiligung, die von der Information und Aktivierung bis hin zur Konsultation und Mitsprache reichen. Sie zeigt auf, wie zum einen Wissen über konkrete Handlungsbedarfe aus Sicht der Bevölkerung entsteht, und wie zum anderen für die Umsetzung von Ideen entscheidende Akteure frühzeitig in die Prozesse einbezogen werden. Durch die gleichzeitige Beteiligung von Bürger*innen und Entscheidungsträger*innen können, so ihre weiteren Ausführungen, gemeinsame Strukturen für die Umsetzung von Ideen vorbereitet werden. Auf diese Weise wird versucht, dem Beteiligungsparadoxon zu begegnen.
Der Beitrag von Ernst Schäfer und Ulrich Scheele reflektiert den Ansatz des Reallabors und zeigt am Beispiel der touristisch geprägten Gemeinde Wangerland in Niedersachsen auf, wie es gelingen kann, unterschiedliche Akteure im Rahmen einer breiten und inklusiven – und damit weniger selektiven – Beteiligung einzubeziehen. In einer Mischung aus klassischen und kreativen Beteiligungsformaten konnten die Bürger*innen in einem kommunalen Transformationsprozess zur Verbesserung der Zukunftsfähigkeit der Gemeinde eingebunden und eine dauerhafte Zusammenarbeit etabliert werden. Ausgeführt wird, wie es mit einer Vielzahl von Formaten gelingen konnte, auch Akteursgruppen zu erreichen, deren Aktivierung sich erfahrungsgemäß schwierig gestaltet – in der Fallkommune Wangerland sind dies beispielsweise Tourist*innen und Zweitwohnungsbesitzer*innen, deren Wissen und Engagement aufgrund ihrer temporären Abwesenheit bisher nicht in kommunale Entwicklungen eingebunden werden konnte.
Der Beitrag von Birgit Böhm, Linda Böhm, Fabian Böttcher, Frauke Richter und Christiane Sell-Greiser diskutiert ein an der Delphi-Methode angelehntes partizipatives Entscheidungsverfahren zur Lösungsentwicklung für Zielkonflikte der Nachhaltigkeit unter Einbindung von Bevölkerung, Stakeholdern und Expert*innen. Ausführliche Ausgangsanalysen, eine direkte Ansprache der zu Beteiligenden durch die Kommunalpolitik und Multiplikator*innen, der Einbezug externer Expert*innen und eine Nutzung von Szenarien für die Kommunikation komplexer Themenstellungen beförderten eine zielgerichtete Diskussion über das Finden von Lösungen dieser sogenannten „wicked problems“. Die Autor*innen beschreiben aber auch Herausforderungen wie mangelnde zeitliche, personelle und finanzielle Ressourcen in den Kommunalverwaltungen oder kompetenzrechtliche Vorgaben, die Handlungsoptionen auf der kommunalen Ebene und damit potenzielle Lösungen für Zielkonflikte einschränken.
Neben einer „breiten“ Beteiligung von Bürger*innen kann eine Hinwendung zu bestimmten Bevölkerungsgruppen, die bisher in Beteiligungsprozessen eher unterrepräsentiert waren, zu neuen Erkenntnissen oder auch Lösungsansätzen für die kommunale Entwicklung führen. Zwei weitere Beiträge thematisieren dies anhand eines Beteiligungsprozesses von Jugendlichen und einer Fallstudie zum ehrenamtlichen Engagement von jungen Frauen.
Der Beitrag von Christiane Meyer und Randy Haubner fokussiert auf die Partizipation von Jugendlichen an der Lösungsentwicklung für Zielkonflikte der Nachhaltigkeit. Die Autorinnen gehen der Frage nach, wie eine Partizipation von Jugendlichen an kommunalen Entscheidungsprozessen erfolgreich sein und auch dauerhaft verstetigt werden kann. Neben der Beachtung von Grundprinzipien wie einer Kommunikation auf Augenhöhe zwischen Kommunalvertreter*innen, Lehrer*innen und Schüler*innen sehen sie es als erforderlich an, durch eine verstetigte, enge Kooperation relevanter kommunaler und schulischer Akteure dauerhafte kommunale Strukturen für Beteiligung, aber auch Verständnis seitens der kommunalen Vertreter*innen für den Nutzen der Partizipationsaktivitäten aufzubauen, um Jugendlichen auch langfristig die Möglichkeit zu geben, sich in die Gemeindeentwicklung einzubringen.
Abschließend thematisiert der Beitrag von Olivia Kummel am Beispiel einer Fallstudie aus Weißwasser/Oberlausitz in Nordsachsen, unter welchen Umständen sich junge Frauen ehrenamtlich in einer Kommune im strukturschwachen Raum engagieren. Ausgehend von der Feststellung, dass die befragten Frauen ein regelmäßiges Engagement nur dann realisieren können, wenn sie Unterstützung aus ihrem privaten Umfeld, der Stadtbevölkerung und von öffentlichen oder zivilgesellschaftlichen Institutionen erhalten, identifiziert die Autorin „engagierte Netzwerke“ als zentralen Aspekt für das dauerhafte Engagement junger Frauen. Kennzeichnend für die Netzwerke aus Engagierten, der Stadtverwaltung und zivilgesellschaftlichen Organisationen ist – so ihre Befunde –, dass unter den Akteuren ein Wissens- und Informationsaustausch entsteht, die Beteiligten sich im Engagement unterstützen und Ressourcen teilen. Durch eine Initiierung und dauerhafte Koordination solcher Netzwerke durch die Stadtpolitik und -verwaltung entstünde der notwendige Experimentierraum, damit junge Frauen zu Koproduzentinnen für eine gemeinwohlorientierte Kommunalentwicklung werden könnten.
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Literature
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Metadata
Title
Beteiligen – einen Grundstein für gemeinschaftliche Aufgaben in der Stadt- und Regionalentwicklung legen
Authors
Lutke Blecken
Julia Diringer
Copyright Year
2022
DOI
https://doi.org/10.1007/978-3-658-36181-5_2