Das politische System der Bundesrepublik Deutschland

„Die Präambel ist der wichtigste Teil einer Verfassung“, begann einmal ein bekannter amerikanischer Verfassungsrechtler seine Vorlesung über die amerikanische Verfassung. „Wenn meine Kollegen das Gegenteil sagen, glauben Sie ihnen nicht.“ Für das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland sollte er recht behalten. Im Lauf der 40jährigen Geschichte der Bundesrepublik wurde der Anspruch des Grundgesetzes, auch für „jene Deutsche“ zu handeln, „denen mitzuwirken versagt war“, für manche westdeutschen politischen Kräfte zunehmend zum Ärgernis, die sich im Status quo der Teilung eingehaust hatten. Wie die Anerkennung der DDR als Staat zu vereinbaren war mit dem Festhalten an der Aufforderung des Grundgesetzes an das deutsche Volk, „in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden“, schien immer schwerer zu begründen. Dennoch erwies sich diese Präambel — ihren Spöttern zum Trotz — als der erfolgreichste Teil dieser provisorischen Verfassung. Immer größere Teile des westdeutschen Volkes schienen aber geneigt, sie eher unter die „dignified parts“ der Verfassung zu rechnen — „ehrwürdig“, aber bedeutungslos. Walter Bagehot, auf den diese Unterscheidung zurückgeht, hatte jedoch schon vor solchen Verallgemeinerungen gewarnt: Die effizienten Teile des Systems wendeten nach seiner Ansicht die Macht nur an, aber die ehrwürdigen Teile „attract its motive power“, sie legitimierten die Macht. Die Analyse der politischen Kultur in Deutschland (Kap. 2) wird zeigen, dass das Nationalgefühl der Westdeutschen im Vergleich der Nationen unterdurchschnittlich entwickelt war. Aber die Macht der Präambel war bei etwa zwei Dritteln der Bevölkerung groß genug, um die Einheit so rasch zu ermöglichen, obwohl schon früh klar wurde, dass sie Opfer verlangen würde.

Verfassungen sind Kompromisse im Streit von Parteien und Gruppen. Selbst wenn die Verfassungsarbeit durch eine Regierung vorbereitet wurde und durch Experten versucht wird, das Werk aus einem Guss geraten zu lassen wie am Anfang der Weimarer Republik durch die Vorarbeiten von Hugo Preuß, sind komplizierte Verhandlungen nötig, um Kompromisse zu erzielen. Die Entstehung der Bundesrepublik war im Gegensatz zu früheren verfassunggebenden Prozessen an einigen innenpolitischen Konfliktlinien entlastet: Parteien und Verbände entstanden angesichts der alliierten Lizenzierungspolitik in kleinerer Anzahl und waren beschränkt in ihrem Meinungsspektrum. Kirchen und Gewerkschaften waren die Interessengruppen, die den Alliierten am wenigsten suspekt erschienen. Im Prozess der Verfassungsgebung setzten sie sich jedoch nur zugunsten von Teilinteressen ein: die Kirchen vor allem in den Bereichen Erziehung sowie Kirche und Staat, die Gewerkschaften im Bereich Wirtschaftsund Sozialordnung. Die Gewerkschaften waren dabei gelegentlich sogar kurzsichtig in bezug auf ihre eigene Position, wenn sie zum Beispiel erklärten: „Es ist nicht Sache der Gewerkschaften, sich über die Fragen der Kompetenzverteilung zwischen Ländern und Bund ein Urteil zu bilden, soweit sie nicht die Interessen der arbeitenden Bevölkerung direkt oder indirekt berühren“ (zit. Merkl 1968: 148). Erst als die föderalistischen Dezentralisierungstendenzen der Länder und der Alliierten deutlich wurden, begann der DGB gegen eine übertriebene Aufsplitterung der Gesetzgebungskompetenzen Front zu machen, weil er um die Geschlossenheit einer die Gleichheit fördernden Wirtschafts- und Sozialpolitik fürchtete.

In den sechziger Jahren setzte sich der Begriff der „politischen Kultur“ in der Politikwissenschaft durch, nachdem die bahnbrechende Studie von Almond und Verba: Civic Culture (1963) einen ersten Versuch gemacht hatte, in einer international vergleichenden Studie den vagen Begriff empirisch zu testen. Der Terminus stand ursprünglich quer zur deutschen Tradition, in der der Kulturbegriff vielfach idealistisch überhöht gegen das „Machbare“ der Zivilisation ausgespielt worden war. Diese Tradition könnte erklären helfen, warum der Begriff „politische Kultur“ in Deutschland vielfach bis heute normativ gedeutet wird. Die politische Kultur der Deutschen wurde immer wieder an normativen Idealen gemessen (Reichel 1981) und überwiegend ideengeschichtlich beschrieben (vgl. Sontheimer 1990).

Für die meisten Bürger sind die Wahlen das Ereignis, bei dem sich das verbale Verhalten der Einstellungen und Meinungen, welches die Erforscher der politischen Kultur messen (vgl. Kap. 2), in tatsächliches politisches Verhalten umsetzt. Die Teilnahme an der Politik ist bei vielen Bürgern auf die Stimmabgabe bei Wahlen beschränkt. Die Bundesrepublik fiel einst durch hohe Wahlbeteiligung im internationalen Vergleich auf. Als Beweis für die demokratische Gesinnung der Deutschen mochten viele ausländische Betrachter dies gleichwohl nicht anerkennen. Das Vorurteil war weit verbreitet: „Die Deutschen sind ordnungsgemäß zur Wahl angetreten.“

Die Vielfalt im Parteiensystem ist abhängig von der Überlagerung unterschiedlicher Konfliktlinien, die im Laufe der Geschichte eines Volkes auftauchen. Sie hinterlassen selbst nach Abflauen der akuten Konflikte häufig langfristige Nachwirkungen in der politischen Partizipationsstruktur.

Deutschland als Land einer verspäteten, dann aber um so hektischeren Industrialisierung und Modernisierung war nach 1871 dadurch gekennzeichnet, dass sich in geringerem Maße als in einigen westeuropäischen Ländern die Durchsetzung der Vorherrschaft des Bürgertums vollzog. „Aus der verspäteten deutschen Industrialisierung ist nicht das Junkertum, sondern das Kleinbürgertum angeschlagen hervorgegangen“ (Zapf 1966: 38). Das Bürgertum hat sich als selbständige Gruppe wenig profiliert. Besitzbürgertum und Bildungsbürgertum orientierten sich weitgehend am Lebensstil des preußischen Adels. Die Spitze der Regierungsposten hatten zu zwei Fünftel Positionsinhaber adliger Herkunft inne. Noch typischer für diese Oberschicht war der Geadelte. Zählt man sie hinzu, so waren fast zwei Drittel der maßgebenden Stellen des Kaiserreiches von Adligen besetzt (Knight 1955). Thomas Manns bissige Benennung des Prototyps dieser Oberschicht „General Dr. von Staat“ war nicht ganz unzutreffend.

Deutschland als ziemlich spät industrialisiertes und modernisiertes Land hat auch die Parlamentarisierung des politischen Systems — im Gegensatz zum allgemeinen Wahlrecht — relativ spät durchsetzen können. Gegenüber England und Frankreich war der Rückstand im 19. Jahrhundert von Anfang an nicht aufzuholen. Dass aber auch die skandinavischen Länder, die Beneluxstaaten und Italien Deutschland auf diesem Gebiete überholen sollten, war in der Revolution von 1848 keineswegs vorausbestimmt Immerhin hat das Parlament im System der Paulskirche eine zwar nicht von allen Parteien gewollte, aber durchaus wirksame Vorherrschaft der Volksvertretung verwirklicht (von Beyme 1973: 150ff.).

Ist das Parlament der institutionelle Sitz der Volkssouveränität, so liegt bei der Regierung das faktische Leitungszentrum. Die Bezeichnung parlamentarische Regierung ist seit dem faktischen Primat der Regierung überholt. In England wird daher folgerichtig seit längerem mehr von cabinet government oder prime ministerial government gesprochen.

In der Zeit, in der das Grundgesetz erarbeitet wurde, gab es keine deutsche Zentralgewalt. Der föderalistische Charakter des Systems wurde daher durch die zwei Hauptquellen der Einflussnahme in Anlehnung an eine alte deutsche föderalistische Tradition stark unterstrichen. Diese Quellen waren der Einfluss der Ministerpräsidenten der Länder und der Einfluss der Militärgouverneure der Alliierten.

Zwei Sorgen haben die Verfassungsväter dazu bewogen, im Bundesverfassungsgericht eine Einrichtung zu schaffen, die in dieser herausgehobenen Stellung keine Tradition in der deutschen Rechtsgeschichte hat. Einmal war es die Sorge um den Rechtsstaat. Die Kapitulation des Rechtspositivismus vor dem nationalsozialistischen Unrecht, weil Recht in der Weimarer Republik von der herrschenden Lehre allzu formal auf die Prozedur staatlicher Willensbildung und die Einzelheiten des Gesetzgebungsverfahrens beschränkt gesehen wurde, führte nach 1945 zur Suche nach einer Einrichtung, die kontrolliert, ob die Gesetze auch materiell mit den Grundsätzen des Rechtsstaates in Einklang sind. Zum anderen war der Wunsch, erstmals einen echten Bundesstaat zu schaffen, in dem keine Hegemonialmacht die Konflikte letztlich schlichtet, sondern ein Organ der Rechtspflege die Streitigkeiten zwischen Bundesstaat und Ländern beilegt, Geburtshelfer bei der Entstehung des Bundesverfassungsgerichts.

Deutschland kennt in seinen politischen Systemen traditionell eine starke Steuerung durch gesetzliche Regelungen des sozialen Lebens. Gerade wegen der politischen und sozialen Heterogenität des Landes wurden die deutschen Staaten in einzelnen Bereichen — wie der Bildungs-, der Militär- und der Sozialpolitik — früher auf den Weg einer allgemeinen staatlichen Regelung verwiesen als andere größere Staaten. Das gilt vor allem für die deutsche Vormacht in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, für Preußen. Selbst scharfe Kritiker Preußens und seiner deutschen Einigungspolitik wie Friedrich Engels lobten einige Innovationen in Preußen: „Zwei gute Einrichtungen hatte Preußen vor anderen Großstaaten voraus: die allgemeine Wehrpflicht und den allgemeinen Schulzwang... und damit erhielt sich Preußen die Möglichkeit, die in der Volksmasse schlummernde potentielle Energie eines Tages in einem Grade zu entfalten, der für eine gleiche Volkszahl anderswo unerreichbar blieb“ (MEW Bd. 21: 422). Bildungs- und Sozialpolitik tragen in der Bundesrepublik bis heute an den negativen Folgen dieses Vorteils, ein Vorreiter gewesen zu sein, durch ihre Zersplitterung. In der Bildungspolitik wurden diese Nachteile durch den westdeutschen Föderalismus zusätzlich verstärkt.