Das politische System Luxemburgs

„Luxembourg is a remarkable country“, konstatiert Stephen George in seiner Analyse der EU-Präsidentschaft Luxemburgs 1997: „With a population of 410,000 — less than of that of the city of Sheffield — it has managed to play an active and valuable role in the process of European integration for over forty years“ (George 2000, S. 21). Nicht nur die herausgehobene Bedeutung des Großherzogtums für den Prozess der europäischen Integration ist bemerkenswert; die ausgeprägte politische Stabilität in Verbindung mit einer äußerst positiven ökonomischen Entwicklung lassen inzwischen von einem „Modell Luxemburg“ oder dem „Luxemburgischen Weg“ sprechen. Die Nationaldevise, „mir welle bleiwen wat mir sin“ (Wir wollen bleiben, was wir sind.), akzentuiert mit guten Gründen nach einem langwierigen und schwierigen Prozess der Nationalstaatsbildung Luxemburgs mikro-nationalstaatliche Souveränität und das Leistungspotential eines kleinen Landes, welches im Jahre 2004 ein Pro-Kopf-Einkommen von ca. 66.000 US Dollar erwirtschaften konnte (PriceWaterhouseCoopers 2006, S. 6)

Der vorliegende Beitrag kann, allein wegen des vorgegebenen Umfangs, keinen vollständigen Abriss der Luxemburger Geschichte leisten. Er versucht vielmehr anhand ausgewählter historischer Daten und Ereignisse das Großherzogtum von heute zu erklären: die Bildung eines mit dem Namen Luxemburg verbundenen Fürstentums (zuerst Grafschaft, dann Herzogtum) im Mittelalter, sein schwieriges Weiterbestehen im Ancien Régime (15. — 18. Jahrhundert), die Schaffung des modernen Luxemburgs als Großherzogtum im 19. Jahrhundert und schließlich das Luxemburg des 20. Jahrhunderts. Bewusst wird dem internationalen Umfeld, in dem Luxemburg weiter bestehen und sich fortentwickeln konnte, besondere Aufmerksamkeit gewidmet. Desgleichen sind die Umstände, die die spezifische kulturelle Prägung Luxemburgs bestimmen, zu beachten. Schließlich geht es auch darum, zu erklären, wie das kleine, von drei mächtigen Nachbarn umgebene Land überleben und eine eigene Identität ausbilden konnte.

Politische Kultur kann heute als eine „etablierte Komponente politikwissenschaftlicher Forschung in westlichen Demokratien“ (Kaase 1994, S. 233 f.) angesehen werden. Gleichwohl bleibt das Konzept in den Sozialwissenschaften umstritten: „We may agree that culture does affect politics, but the difficulty from an analytic point of view is identifying exactly how political culture exerts its influence in political life“ (Ball/Peters 2005, S. 87). Im Allgemeinen verweist der Begriff Politische Kultur auf die in einer Gesellschaft verbreiteten subjektiven Deutungsmuster von Politik, also auf „grundlegende Vorstellungen von der Welt des Politischen“ (Rohe 1987, S. 39). Sozialwissenschaftliche Darstellungen beziehen sich in einem primär deskriptiven und analytischen Sinn auf den angelsächsischen Terminus „political culture“: „A political culture is composed of the attitudes, beliefs, emotions and values of society that relate to the political system and to political issues.“ (Ball/Peters 2005, S. 65) Den Ausgangspunkt für die politikwissenschaftliche Forschung stellt die im Jahre 1963 von Gabriel Almond und Sidney Verba publizierte internationale Vergleichsstudie „The Civic Culture“ (Almond/Verba 1963) dar. Gemäß einer zentralen These dieser Studie soll ein demokratisches System neben einem adäquaten institutionellen Gefüge eine damit konsistente politische Kultur voraussetzen (Almond/Verba 1963, S. 5). Politische Kultur umfasst dabei „Kenntnisse und Meinungen über politische Realität, Gefühle über Politik und politische Werthaltungen“ (Almond 1987, S. 29).

Im plurilingualen Kontext von Luxemburg ist jedwede Sprach(en)politik, auch wenn sie explizit nur eine Sprache, z.B. das Luxemburgische fördert, immer auch Sprachenpolitik, da durch die einseitige Förderung einer Sprache das historisch gewachsene Gefüge der drei „Amtssprachen“ beeinflusst wird. Deshalb wurde der Plural im Titel dieses Beitrages gewählt. Unter Sprach(en)politik unterscheidet Bußmann (2002, S. 619) zwei Aspekte: „(1) politische Maßnahmen, insbes. in multilingualen Staaten, die auf die Einführung, Entwicklung und Durchsetzung einzelner Sprachen zielen (...), (2) Kontrolle und Beeinflussung des öffentlichen Sprachgebrauchs, auch durch Vorschriften und Sanktionen.“ Deren konkrete Umsetzung kann man als Sprachplanung bezeichnen und zwei Haupttypen unterscheiden: die Statusplanung, die hauptsächlich die Funktion und Leistungsfähigkeit einzelner Sprachen im multilingualen Kontext behandelt, und die Korpusplanung, in der es zentral um die Standardisierung und Normierung einzelner Sprachen geht.

Das Phänomen der Immigration hat inzwischen europaweit einen äußerst wichtigen Stellenwert eingenommen. Immigration und Integration stehen in vielen Ländern regelmäßig in den Schlagzeilen, sei es im positiven wie im negativen Sinne. Immigration wird oft mit anderen großen politischen Themen der Gegenwart (Arbeitslosigkeit, Kriminalität, Terrorismus) in Verbindung gebracht, und ist eng mit dem ökonomischen Druck der liberalisierten Weltwirtschaft sowie dem Problem einer alternden Gesellschaft und den sich daraus ergebenden Konsequenzen für die Wirtschaft und die Wohlfahrtssysteme der europäischen Staaten verbunden. Dabei setzt sich bei der politischen, gesellschaftlichen und wissenschaftlichen Elite immer mehr die Überzeugung durch, „dass die Zukunft Europas zu einem wichtigen Teil davon abhängen wird, wie sie Nicht-Europäer in die europäische Kultur, Gewohnheiten und Institutionen einfügen und integrieren werden“ (Parsons/Smeeding 2006).

Laut seiner Verfassung ist das Großherzogtum ein demokratisches Staatswesen.2 Die Nation ist der Souverän. Der demokratische Charakter ist eine relativ rezente Errungenschaft. Bis 1919 dominierten die autokratischen Merkmale, da zumindest gemäß der Verfassung alle Attribute der Souveränität in der Person des Großherzogs konzentriert waren. Erst 1919 wurde das Prinzip, „la puissance souveraine réside dans la Nation“, in Artikel 32(1) der Verfassung festgeschrieben. Bis dahin galt der Zustand, den Paul Eyschen 1910 wie folgt beschreibt: „Auch heute noch, wie vor 1868, vereinigt der Großherzog in seiner Person alle jene Hoheitsrechte, die als natürliche Bestandteile der Staatsgewalt erscheinen. Diese Rechte sind dem Staatsoberhaupt eigen, ohne daß ein wahrer Mitbesitz oder Miteigentum an die Volksvertretung übergegangen wäre“ (Eyschen 1910).

Luxemburgs Parlamentarismus weist eine hohe Stabilität auf. Seine Standbeine sind die drei Volksparteien CSV, LSAP und DP. Die kurzlebige „Nationale Union“ — eine antifaschistische Allparteienregierung zwischen 29. August 1946 und 1. März 1947 — einmal ausgenommen, waren es stets zwei dieser drei politischen Kräfte, die stabile Koalitionsregierungen bildeten. Während die „Kommunistische Partei Luxemburgs“ (KPL) von ihrer Gründung 1921 an bis zum Verlust ihres letzten Mandats 1994 die Rolle der Fundamentalopposition eingenommen hatte, gesteht das „trigonale Koalitionskartell“ (Schroen 1986, S. 61 ff.) den anderen im Parlament vertretenen systemimmanenten Parteien, den Grünen und der „Alternativ-demokratischen Reformpartei“ (ADR, früher“ Aktionskomitee für Demokratie und Rentengerechtigkeit“) bei der Regierungsbildung keine Mitspielerqualitäten zu.

Kommunalpolitik im demokratischen Staat bezeichnet die bürgerschaftliche Mitbestimmung und in Grenzen autonome Selbstregulierung der lokalen Angelegenheiten vor Ort. Sie unterliegt den vom Staat gesetzlich geregelten Rahmenbedingungen, wozu neben der Kommunalverfassung in besonderem Maße auch die Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kommunen zählen. Ferner spielen für die konkrete Ausgestaltung der Kommunalpolitik Traditionen, Größenverhältnisse, Sozialstruktur und die allgemeine Wirtschaftsentwicklung eine ausschlaggebende Rolle. Kommunalpolitik wirkt ihrerseits gerade in einem kleinen Land wie Luxemburg in vielfältiger Weise auf die Landespolitik ein. Umgekehrt unterliegt sie angesichts der dynamischen Strukturveränderungen besonders in den letzten Jahren einem erheblichen Veränderungsdruck von Seiten des Staates. Kommunalpolitik ist in Luxemburg daher gegenwärtig nicht nur auf lokaler Ebene in Bewegung, sondern auch als Bestandteil des gesamten politischen Systems; erkennbar stehen aktuell Strukturveränderungen auf der politischen Agenda. Dem versucht auch die nachstehende Beschreibung und Analyse der luxemburgischen Kommunalpolitik Rechnung zu tragen, indem schwerpunktmäßig die aktuellen Reformdebatten aufgegriffen werden.

Von 1945 bis heute teilt das Luxemburger Parteiensystem alle Merkmale von Sartoris „moderate pluralism“ (Sartori 1976, S. 173). Sämtliche Regierungen dieses Zeitraums bestanden aus Koalitionen, und die zentristische Tendenz des gesamten politischen Feldes begünstigte die am stärksten zentristische Partei (Christlich-Soziale Volkspartei - CSV), welche abwechselnd in Koalition mit den Sozialisten (Lëtzebuerger Sozialistesch Arbechterpartei - LSAP) oder den Liberalen (Demokratesch Partei - DP) regierte. Die geringe ideologische Distanz zwischen den Parteien ermöglichte jedoch das Zustandekommen verschiedener Zweierkoalitionen (CSV-LSAP, CSV-DP, aber auch DP-LSAP von 1974 bis 1979).

Die Politik in Luxemburg ist von einem sehr starken Hang zum Konsens geprägt, besonders in Bereichen wie Sozialpolitik und Arbeitsrecht. Die Konsensbildung ist in einem hohen Grad institutionalisiert, manchmal auf Kosten der Verfassungsordnung. Kritiker, wie der amtierende Premierminister Jean-Claude Juncker, plädieren für eine politische Streitkultur. Der Konsens als politische Handlungsmaxime wird gewöhnlich im vorpolitischen Raum ausgelotet und ausgehandelt, typischerweise in so genannten Dreierrunden oder Tripartite-Treffen zwischen der Regierung und den Sozialpartnern. In der Regel entwickeln sich daraus Kompromisse auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner.

Luxemburgs Medienlandschaft ist durch eine ganze Reihe von Besonderheiten gekennzeichnet. Luxemburg hat eine Gesamtbevölkerung von ca. 451.600 Einwohnern, wovon nur knapp zwei Drittel Luxemburger sind (ca. 277.400). Mit 2.586 km² ist Luxemburg etwa so groß wie das Saarland. Die Größe bzw. Kleinheit des Landes bedeutet: Erstens ist die Zahl der potenziellen Mediennutzer verglichen mit anderen Ländern sehr klein - für die Funkmedien in luxemburgischer Sprache entspricht die Größe der Zielgruppe etwa einer Stadt wie Karlsruhe - und gleichzeitig wegen des hohen Ausländeranteils sehr heterogen. Zweitens sind wegen der überschaubaren Fläche die Medien in Luxemburg meist lokale und nationale Medien zugleich.

Wirtschaftspolitisch gesehen scheint Luxemburg eine „Insel der Seligen“ zu sein. Die großen Probleme der großen Nachbarländer: übermäßige Budgetdefizite, hohe Arbeitslosigkeit, unsichere Finanzierung der Sozialsysteme — um nur einige der anderwärts aktuellen Probleme zu nennen — scheinen hier kein Gewicht zu haben. Ist Luxemburg wirklich in so einer glücklichen Lage — und wenn ja, wird es so bleiben? Kann man aus Luxemburgs Befindlichkeit Schlüsse ziehen für andere Länder der Europäischen Union? In der folgenden Darstellung soll auf diese Fragen genauer eingegangen werden.

Wie andere Bereiche der Luxemburger Politik ist die Arbeits- und Beschäftigungspolitik von der Kleinstaatlichkeit des Landes mitbestimmt. Der Luxemburger Arbeitsmarkt konnte früher und kann auch heute nicht die für das Wirtschaftswachstum benötigten Arbeitskräfte liefern. Die Wirtschaft musste — und konnte — auf ein ausländisches Arbeitskräftereservoir zurückgreifen. Luxemburg ist in den regionalen und internationalen Arbeitsmarkt eingebettet. Die folgenden Ausführungen sollten in diesem Licht gesehen werden. Es ergibt sich vor allem aus dieser Besonderheit dass, trotz einiger wissenschaftlicher Arbeiten über Einwanderer und Grenzgänger (Fehlen 1995), verschiedene Aspekte nur unvollständig dargestellt werden können. So beruhen auch viele Statistiken, welche Aufschluss über die Struktur des Arbeitsmarktes und der Arbeitslosigkeit geben, auf der von EUROSTAT koordinierten Arbeitskräfteerhebung, welche aber nur die Wohnbevölkerung betrifft. Grenzgänger sind ausgenommen und tauchen nicht in diesen Statistiken auf.

Regionalpolitik setzt sich idealerweise aus einem koordinierten Einsatz von regionaler Wirtschaftspolitik und Raumordnungspolitik zusammen (Spehl 1984). Aufgrund der Zuordnung dieser Aufgaben an unterschiedliche Ministerien war bis in die 90er Jahre die praktische Politik in beiden Bereichen in Deutschland und im angelsächsischen Raum unzureichend koordiniert. In Frankreich hingegen war diese Kluft aufgrund eines umfassenderen Verständnisses des Aménagement du Territoire nicht existent, denn hier wurde schon immer im Sinne einer Ausstattung des Territoriums auch regionale Wirtschaftspolitik betrieben — wenn auch mit anderem Ziel Verständnis. Luxemburg folgte, obwohl der französische Begriff des Aménagement du Territoire (mit Landesplanung übersetzt) verwendet wird, in der praktischen Politik eher dem deutschen Modell. Doch setzt sich seit der Reform der Landesplanung im Jahr 1999 ein wesentlich umfassenderes Verständnis der Raumentwicklung durch, das die Kluft zunehmend durch integriertes Denken und Handeln überbrückt, was im Rahmen dieses Beitrags aufgezeigt werden soll.¹

Vorbemerkung: Der folgende Beitrag wurde im Jahr 2004 verfasst. Er trägt also dem luxemburgischen Referendum über den europäischen Verfassungsvertrag, das am 10. Juli 2005 stattfand, keine Rechnung. Nach den vorangegangenen negativen Volksentscheiden in Frankreich und in den Niederlanden stimmtem immerhin 56,52% der Luxemburger dem Verfassungstext zu. Für eine eingehende Analyse des Referendums sei verwiesen auf Dumont 2007.

Parlamentswahlen und die Direktwahlen zum Europaparlament (seit 1979) haben bisher keine grundlegende Veränderung in der Europapolitik verursacht. Europäische Fragen sind traditionell Bestandteil des nationalen Konsenses, der viele Politikbereiche im Großherzogtum kennzeichnet. Über Europa wird kaum kontrovers diskutiert, nicht zuletzt weil die Wahlen zum Europäischen Parlament mit den Wahlen zum nationalen Parlament zusammenfallen. Es gibt aber auch Kräfte, die betont auf die nationalistische Karte setzen, wie etwa das mit fünf Sitzen im Parlament vertretene Aktionskomitee für Demokratie und Rentengerechtigkeit (ADR) oder die Beamtengewerkschaft CGFP, die sich vehement der Öffnung des öffentlichen Dienstes für EU-Bürger widersetzt. Wegen dieses Widerstands tut sich Luxemburg schwer mit der Anpassung seiner Gesetzgebung und der administrativen Praxis an die europäischen Freizügigkeitsbestimmungen, nicht nur beim Zugang zur Beamtenlaufbahn, sondern auch bei der Niederlassungsfreiheit für Rechtsanwälte und andere liberale Berufe. Es wurde wiederholt vom Europäischen Gerichtshof wegen Verstoß gegen die einschlägigen Bestimmungen verurteilt.

Der 7. Gipfel, das interregionale Treffen der Chefs der Exekutiven des SaarLor-Lux-Raumes vom 30. Juni 2003, nahm das „Zukunftsbild 2020“ als politisches Strategiekonzept entgegen, das vom ehemaligen Kommissionspräsidenten Jacques Santer und anderen regionalen Persönlichkeiten erarbeitet worden war. Das Saarland hatte das Papier als Vorsitz des „Gipfels der Großregion“ in Auftrag gegeben, weil es die Erstellung einer grenzüberschreitend abgestimmten Zukunftsperspektive für dringend geboten hielt.

Angesichts der Veränderungen des internationalen Systems und der Tendenzen zu neuen Formen von Staatlichkeit prognostiziert Romain Kirt eine „neue Blütezeit der grenzüberschreitenden Kooperation auf regionaler Ebene“. Die Zukunft gehöre weniger dem Nationalstaat, sondern vor allem der „grenzüberschreitenden Großregion“ (Kirt 2005). In diesem Sinne wird nachstehend der Kleinstaat Luxemburg nicht aus einer europapolitischen Perspektive mit einer Fokussierung auf internationale Beziehungen betrachtet. Vielmehr liegt der Schwerpunkt der Ausführungen auf den Vernetzungen des Großherzogtums in der Großregion SaarLorLux und auf den Beziehungen des Kleinstaates zu den angrenzenden Teilregionen. Als prosperierendes Zentrum der Großregion muss Luxemburg dem Austausch von Informationen, Waren und Dienstleistungen mit den Nachbargebieten Rheinland-Pfalz, Saarland, Wallonien und Lothringen eine erhebliche Bedeutung zumessen. Heute gibt es in der Großregion eine Vielzahl von Kooperationsformen und Kommunikationsarenen, welche allerdings hinsichtlich der beteiligten Akteure und der jeweils eingebundenen Teilgebiete uneinheitlich sind. Dabei dürften die elementaren Hindernisse für eine effizientere Zusammenarbeit in den unterschiedlichen politischen Systemen, Gesetzgebungen, Steuerregelungen und Verwaltungsstrukturen liegen.