Das Weißbuch 2016 und die Herausforderungen von Strategiebildung

Sicherheitsstrategien sind stets nur zu einem Teil Strategien zur Wahrung der Sicherheit eines Landes. Vor allem, weil sie selten über die Ressourcen bestimmen, müssen sich Regierungen häufig auf die Beschreibung der Instrumente und Wege zur Wahrung der Sicherheit beschränken. Dieser Prozess der Selbstvergewisserung setzt wichtige Wegmarken, im Kontinuum politischer Gestaltung. Regierungen schaffen damit Transparenz nach außen und geben Richtung und stärken Kohärenz nach innen. Deswegen sind Sicherheitsstrategien auch immer wichtige Mittel der Kommunikation, was wiederum auf die Gestaltung ihres Inhalts zurückwirkt.

Die Klage, dass es deutscher Sicherheitspolitik an Strategie mangele, ist auf politischer, akademischer und medialer Ebene gegenwärtig. Da die Bundesregierung jedoch in unregelmäßigen Abständen Leitliniendokumente veröffentlicht, denen ein strategischer Charakter zugeschrieben wird, stellt diese Studie die Frage, welche Vorstellung von Strategie den Weißbüchern der Bundesregierung zugrunde liegt. Dazu rekonstruiert sie den sprachlichen Gebrauch des Konzepts sowie Ziele und Mittel deutscher Sicherheitspolitik. Dabei offenbart die Studie ein Verständnis von Strategie, welches wesentlich adaptiver und dynamischer erscheint als akademisch etablierte (Grand-) Strategiekonzepte. Letztlich argumentiert der Beitrag, dass so eine Verständnislücke zwischen Strategie- und Wissenschaftspraktikern entsteht, die mit der reinen Erneuerung der Klage über deutsche Strategielosigkeit reproduziert wird.

In einer qualitativen Fallstudie wird die Erarbeitung des Weißbuchs 2006 rekonstruiert. Auf der Grundlage von 17 Experteninterviews und der vergleichenden Analyse von drei verschiedenen Entwurfsversionen des Weißbuchs wird die These bestätigt, dass die Autonomie des Planungsstabs des Bundesverteidigungsministeriums (BMVg) den Weißbuch-Prozess wesentlich beeinflusst hat. Im Ergebnis wird deutlich, dass durch Planungs- und Konzeptionsfehler bedingt, konkrete und weitergehende Aussagen des Weißbuchs 2006 eingeschränkt worden sind.

Strategieprozesse sind häufig mit unrealistischen Erwartungen überfrachtet. Sie sind weder Allheilmittel für fehlenden innergesellschaftlichen Konsens noch für die Unvorhersehbarkeit der internationalen Politik. Nüchterner betrachtet bieten sie dennoch einen Mehrwert für Politik, Ministerien und Streitkräfte, für Öffentlichkeit und internationale Partner. Ein Vergleich des „Review2014“ des Auswärtigen Amtes und des Weißbuch 2016 erlaubt Rückschlüsse auf die Bedingungen, unter denen normative Präferenzen, nationale Interessen und erforderliche Ressourcen so weit wie möglich zur Deckung gebracht werden können.

Durch sicherheitspolitische Vorausschau verbessern wir die Strategiefähigkeit des Bundesministeriums der Verteidigung. Denn die kontinuierliche Auseinandersetzung mit unseren potenziellen Zukünften ist das Fundament für eine belastbare Bestimmung sicherheitspolitischer Ziele und Prioritäten. Zudem fördert die sicherheitspolitische Vorausschau unsere Fähigkeit, über den Tellerrand zu blicken und starre Annahmen und Denkmuster zu überwinden. Sie ist somit auch ein mentales Training, das uns auf eine sich wandelnde Welt vorbereitet. In der Abteilung Politik des Bundesministeriums der Verteidigung haben wir eine Reihe von Maßnahmen initiiert, um unsere Vorausschau-Fähigkeiten zu stärken.

Strategische Vorausschau ist eine Ergänzung klassischer Politikberatung. Die Methoden einer wissenschaftlich orientierten Zukunftsanalyse liefern zusätzliche Hilfsmittel, deren besondere Stärken beim Umgang mit den „unknown-unknowns“ in der Außen- und Sicherheitspolitik liegen. Zukunftsbilder und das Denken in Szenarien oder alternativen Zukünften von können für politische Strategieentwicklung wichtige Beiträge leisten. Angesichts der zahlreichen „strategischen Überraschungen“ der letzten Jahre gilt es dieses Instrument gezielt zu nutzten um „zukunftsrobuste“ Strategien entwickeln zu können.

Ehrlich gesagt habe ich mich immer ein bisschen gewundert, wenn ich auf das Klischee gestoßen bin, in Deutschland gebe es keine strategische Community, keine sicherheitspolitischen Think Tanks, keine ordentliche Debatte. Armes Deutschland! Viele einschlägige Wissenschaftler, Großjournalisten und Ex-Militärs redeten und reden gerne so. Sie können das auch auf Englisch sagen. Der angelsächsische Diskussionsraum gilt für größere Teile unserer Expertenschaft sowieso als Ideal schlechthin. Und wir haben übrigens tatsächlich ziemlich viele Experten.

Die strategischen Fähigkeiten Deutschlands befinden sich noch im Aufbau. Angesichts eines unsicheren internationalen Umfelds und weniger Vorhersehbarkeit muss Deutschland vorausschauend im Zuge von Szenario-Analysen Gefahren und Risiken abwägen. Hierfür ist eine ständige und breite Debattenkultur zentral, um der Regierung für Verhaltensänderung Legitimation zu verleihen. Gleichzeitig sind institutionelle Lernprozesse sowie umfassendes Denken innerhalb der Regierung eine Kernaufgabe im Rahmen eines methodischen Ansatzes für strategische Handlungsfähigkeit.

Deutschland tut sich schwer mit der konkreten Definition eigener nationaler Interessen. Die sicherheitspolitische Debatte findet nur in kleinen, oftmals elitären Zirkeln von Wissenschaftlern, Militärs und wenigen Fachpolitikern statt. Eine Einbindung der Gesamtgesellschaft gibt es kaum. Auch in den Massenmedien ist Sicherheitspolitik abseits von ereignisgetriebener Berichterstattung kaum präsent. Der Beitrag untersucht die Ursachen für dieses Phänomen und zeigt mögliche Wege auf, wie der notwendige Diskurs breiter aufgestellt werden könnte.

In den zeitgenössischen Krisen und Konflikten erweisen sich die „hearts&-minds“ der Öffentlichkeit als strategische Herausforderung der Außen- und Sicherheitspolitik. Hier sind allerdings große Defizite zu verzeichnen. Die Desiderata lassen sich auf drei Ebenen beschreiben: Legitimationsschwächen, Komplexitätszumutungen und Vulnerabilitäten.

Seit langem wird eine „große“ sicherheitspolitische Debatte gefordert in Deutschland. Weißbücher als Strategiedokumente der Exekutive können einen Anstoß zu einem breiteren gesellschaftlichen Diskurs bieten. Allerdings bleibt die „große“ Debatte auch nach der Veröffentlichung des Weißbuchs der Bundesregierung 2016 aus. Dieser Beitrag setzt sich mit einigen gängigen Defizitdiagnosen und Besonderheiten der Sicherheitskommunikation in Deutschland auseinander, um schließlich ein Plädoyer für mehr dezentralisierte Formate der Bürgerbeteiligung in der Außen- und Sicherheitspolitik zu begründen.

Der Beitrag hinterfragt, warum die inzwischen angelaufenen Bemühungen um eine bessere Sicherheitskommunikation mit den Bürgern diese nicht erreichen. Er stellt die These auf, dass das vorherrschende Verständnis von Öffentlichkeit unter einem zu großen normativen Erwartungsdruck steht. Über eine historische Herleitung des Konzepts legt er dar, wie dies geschehen konnte und zeigt im Anschluss auf, dass ein Blick auf die Sozialstruktur moderner Gesellschaften zur Umschrift eines sicherheitspolitisch- und strategisch produktiveren Öffentlichkeitsverständnisses beitragen kann.

Der Essay reflektiert und diskutiert zunächst die mögliche Bandbreite sicherheitspolitischer Herausforderungen aufgrund von Künstlicher Intelligenz (KI) als disruptiver Technologie mit vielfachen Auswirkungen auf die Gesellschaft, die internationalen Beziehungen und die Zukunft der Kriegsführung. Er beschreibt dann spezifische Formen und Dimensionen von asymmetrischen und hybriden Bedrohungen, mit denen sich liberale Demokratien infolge der KI-Technologie mit großer Wahrscheinlichkeit in den kommenden Jahren konfrontiert sehen werden. Abschließend wendet er sich, unter besonderer Berücksichtigung der gegenwärtigen Lage in Deutschland, der Frage zu, wie liberale Demokratien mit diesen Gefahren umgehen, ihre Verwundbarkeiten reduzieren und ihre Resilienz stärken können.

Jahrzehntelang hat Europa einen besonderen Luxus genossen: Es konnte es sich unter dem politischen und militärischen Schutzschirm der Vereinigten Staaten außerordentlich bequem machen. Die Zeiten aber sind vorbei. Und damit stellt sich für die Europäer die Frage, was sie sein wollen und welche Rolle sie in einer Welt übernehmen möchten, die immer brüchiger, immer heterogener und ja, immer gefährlicher geworden ist. Vorschläge und Beschlüsse zur militärischen Kooperation der Europäer gibt es schon lange. Die Idee eines europäischen Friedenscorps aber, in dem Soldaten und Zivilisten, Polizisten und Mediziner und Entwicklungshelfer unter einer Flagge agieren, ist bislang kein Thema. Dieser Artikel geht der Frage nach, warum ein solches Friedenscorps sinnvoll sein könnte und also geschaffen werden müsste.

Die „neue Verantwortung“ Deutschlands und der Europäischen Union sind im Angesicht globaler Umbrüche in aller Munde. Europa wird seine Werte und Interessen in der sich transformierenden Weltordnung nur auf Grundlage eines kooperativen Führungsmodells durchsetzen können. Dieser Kommentar zeigt auf, dass die Steigerung der Strategiefähigkeit Deutschlands als größter EU-Mitgliedsstaat für die außen- und sicherheitspolitische Umorientierung der EU von zentraler Bedeutung ist. Dem steht jedoch bislang der Mangel an strategischer Vorausschau in Deutschland und einer umfassenden öffentlichen Debatte über außen- und sicherheitspolitische Ziele, Prioritäten und Leitbilder im Weg. Der Beitrag argumentiert, dass die Bundesrepublik einen strategischen Planungsprozess an der Seite ihrer Partner aufnehmen muss und plädiert für die Einführung eines Sachverständigenrates für Strategische Vorausschau, um eine aufgeklärtere öffentliche Debatte anzustoßen und strategische Planungskultur zu fördern.

Im Aufeinandertreffen von Krisen-Erfahrungen aus Afghanistan und politischem Handlungsdruck angesichts steigender Flüchtlingszahlen in Deutschland entstehen 2017 die ressortgemeinsamen Leitlinien. Außenpolitisch stehen drei Ziele im Vordergrund: Die Kohärenz der Krisenmaßnahmen erhöhen; das außenpolitische Instrumentarium in Krisen stärken; einen Beitrag zur Beantwortung der Frage nach Deutschlands Rolle in der Welt leisten. Die Umsetzung der Leitlinien in strategiegeleitetes, praktisches Krisenhandeln stellt eine andauernde Herausforderung dar. Jenseits ihrer Nützlichkeit für die Arbeit der Ressorts verkörpern die Leitlinien ein Bekenntnis zu multilateraler Politik, internationalem Engagement und einem vieldimensionalen Begriff von Sicherheit.

Konsensbildung in einer parlamentarischen Demokratie ist nur in erweiterten politischen Debatten über nationale Interessen, außenpolitische Ziele und innenpolitische Folgen internationaler Verantwortung möglich. Deutschland hat nach wie vor eine erhebliche Lücke in seinem strategischen Ansatz der Außenund Sicherheitspolitik gegenüber den wichtigsten Verbündeten und Partnern. Ein verstärkter Dialog über wichtige außenpolitische Aspekte im Deutschen Bundestag wird zu einem höheren außen- und sicherheitspolitischen Bewusstsein beitragen. Der Artikel identifiziert große Stolpersteine in der deutschen Politik, die Fortschritte verhindern. Vor dem Hintergrund der außenpolitischen Debatte Deutschlands, seiner rechtlichen und politischen Entwicklungen seit der Wiedervereinigung, plädiert der Artikel für einen kohärenteren gesamtstaatlichen Ansatz. Die noch ausstehenden zentralen Entscheidungen zur Anpassung der außen- und sicherheitspolitischen Schlüsselinstrumente – Entscheidungsstrukturen in Kanzleramt, Streitkräften, Auswärtigem Dienst und Nachrichtendiensten – können nur durch eine konzertierte Aktion der Bundesregierung getroffen werden.

Deutschland verdankt seine Sicherheit und seinen Wohlstand der Einbindung in ein Netz multilateraler Zusammenarbeit im Kontext der NATO und EU. Dieser Multilateralismus wird derzeit allerdings in einer Art und Weise in Frage gestellt wie nie zuvor. Da angesichts der wachsenden materiellen Macht Deutschlands und der Neuausrichtung US-amerikanischer Außenpolitik unter Präsident Trump Führungsanforderungen an die Bundesrepublik herangetragen werden, die mittlerweile auch militärische Führungsleistungen einschließen, wachsen auch die Gefahren, die sich daraus für Deutschlands nachbarschaftsverträgliche europäische Einbettung ergeben. Der Beitrag diskutiert diverse Fallstricke und strategische Imperative, insbesondere die Notwendigkeit, durch Selbstbindung aktiv multilaterale Zusammenarbeit innerhalb der EU zu befördern.