Den Flüssen mehr Raum geben – Umsetzungsrestriktionen in Recht und Praxis

Die Idee, den Flüssen mehr Raum zu geben und Wasserwirtschaft „in der Fläche“ zu betreiben, ist im Laufe der Jahre gewachsen und ist – zumindest formell – nicht älter als rund 15 Jahre. Nach den Hochwasserereignissen in den 1990er Jahren wurde deutlich, dass Deiche alleine nicht vor extremen Hochwassern schützen können und dass mehr Retentionsvolumen nötig ist (Strobl/Zunic 2006, S. 389; Monstadt/Moss 2008, S. 63). Infolgedessen stellte die Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) 1995 die Leitlinien für zukünftigen Hochwasserschutz auf (LAWA 1995, S. 1). Hochwasserschutz sollte künftig nicht mehr nur technische Maßnahmen wie Deiche, Polder und Rückhaltebecken umfassen, sondern auch räumlichen Hochwasserschutz beinhalten. Hierzu zählen Beschränkungen und Regulierungen der Nutzung von Überschwemmungsgebieten sowie Hochwasservorsorge (Bau- und Flächenvorsorge sowie Verhaltens- und Risikovorsorge) (LAWA 1995). 1998 forderte auch die Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO), künftig regionalplanerische Instrumente für die Bereitstellung von Retentionsräumen entlang der Flüsse zu nutzen und städtebauliche Entwicklungen in hochwassergefährdeten Gebieten zu beschränken (MKRO 1998, S. 1). Die Formel „den Flüssen mehr Raum geben“ wurde zum Leitbild deutscher Flusspolitik. Der Grundgedanke des neuen Leitbildes stellt eine Abkehr von „keeping the water out“ (Johnson/Priest 2008, S. 513) dar und markiert ein Umdenken von „Hochwasserschutz“ zu „Hochwasserrisikomanagement“ (Grünewald 2005). Dieses Umdenken spiegelt sich auch in der hochwasserrelevanten Gesetzgebung – besonders nach dem Extremhochwasser 2002 – wider.

Nach den Hochwasserereignissen 2002 beschloss die Bundesregierung erstmals ein umfassendes interministerielles Programm zum Hochwasserschutz: das Fünf-Punkte-Programm (BMVBW 2003, S. 5). Neben der Forderung nach Raum für die Flüsse beinhaltete das Programm Forderungen nach dezentralen Retentionsmaßnahmen und nach einer Reduzierung der Schadenspotenziale durch Beschränkungen in der baulichen Nutzung von Flusslandschaften (Bundesregierung 2005). Außerdem sollen flussgebietsweite Kooperationen auf Ebene der Europäischen Union zu einem besseren Hochwasserschutz beitragen (BMVBW 2003, S. 5). Das Fünf-Punkte-Programm der Bundesregierung kann als nationales Strategiepapier Deutschlands gesehen werden, um den Flüssen mehr Raum zu geben.

Auf dieser Basis wurde 2005 das Gesetz zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes erlassen. In der Begründung zum Entwurf des Gesetzes identifizierte die Bundesregierung Regelungs- und Vollzugsdefizite in der Hochwasserflächenvorsorge und im vorbeugenden Hochwasserschutz (BMVBW 2003, S. 13 ff.). Bezüglich des Ziels „den Flüssen mehr Raum geben“ wurde die Sicherung und Wiederherstellung der Flussauen als Ziel der Wasserwirtschaft festgesetzt. Zuvor galt § 32 WHG (Wasserhaushaltsgesetz) in der Fassung von 1996 als wichtigstes wasserwirtschaftliches Instrument zur Sicherung und Wiederherstellung von Überschwemmungsgebieten (Czychowski 1998, S. 1172). Das Instrument war seit 1996 in Kraft, zuvor waren die Sicherung und Wiederherstellung von Überschwemmungsgebieten kein formelles Ziel der Wasserwirtschaft und der Raumplanung (Corell 1996, S. 253). Jedoch hatte die Einführung des § 32 WHG 1996 nicht den erwünschten Effekt. Nur wenige Projekte, den Flüssen mehr Raum zu geben, wurden mit Hilfe dieses Instrumentes realisiert (Umweltbundesamt 2003, S. 150; Breuer 2006, S. 615). Das Hochwasserschutzgesetz sollte 2005 die Möglichkeiten, den Flüssen Raum zu geben, verbessern. Was verursachte die Defizite vor 2005? Wie hat der deutsche Gesetzgeber auf die Probleme 2005 reagiert? Warum wurde das Artikelgesetz zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes bereits 2010 durch eine erneute Reform des Wasserhaushaltsgesetzes teilweise revidiert? Im Folgenden werden diese Fragen am Beispiel des Landes Sachsen-Anhalt diskutiert.

Die Hochwasserschutzkonzeption des Landes Sachsen-Anhalt hatte sich zum Ziel gesetzt, den „natürlichen Hochwasserrückhalt auf der Fläche“ zu verbessern und insofern den Flüssen mehr Raum zu geben (MLU LSA 2003, S. 4). In Bezug auf räumliche Maßnahmen zum Hochwasserschutz wurden daher Ziele zur Festsetzung von Überschwemmungsgebieten, zur Reduzierung von Schadenspotenzialen auch in deichgeschützten Gebieten, zur Anpassung der Bodennutzung in der Fläche, zur Reduzierung des Flächenverbrauchs und zu dezentralen Rückhaltemaßnahmen aufgestellt (vgl. Tab. 1). Das Land hatte sich 2003 vorgenommen, die Ziele bis 2010 umzusetzen. Außerdem sollten Maßnahmen zur Hochwasservorsorge realisiert werden: Die Hochwasserwahrnehmung sollte erhöht werden, die Flächen- und Bauvorsorge sollten verbessert werden und schließlich setzte sich das Land das (nicht näher quantifizierte) Ziel, die Versichertenquote in Sachsen-Anhalt zu erhöhen, um Risikovorsorge zu betreiben (MLU LSA 2003, S. 64). Der technische Hochwasserschutz spielte 2003 eine zentrale Rolle. Im Rückblick stellt die aktuelle Hochwasserschutzkonzeption aus 2010 (bis 2020) fest, dass die Hochwasserschutzkonzeption 2003 „mit Aussagen zu Schadensbeseitigung und deutlichem Nachholbedarf im Hochwasserschutz geprägt“ war (MLU LSA 2010, S. 21).

Welche Instrumente standen im Jahr 2004 zur Umsetzung der Hochwasserschutzkonzeption zur Verfügung? Ziele des technischen Hochwasserschutzes beinhalten Maßnahmen im originären Handlungsfeld der Wasserwirtschaft (Monstadt/Moss 2008, S. 70), während die Ziele aus den Bereichen Hochwasserflächenmanagement und Hochwasservorsorge – die für das Leitbild „den Flüssen mehr Raum geben“ essentiell sind – Kooperation mit Raumordnung, kommunaler Bauleitplanung oder Bodeneigentümern erfordert. In Tab. 1 sind den Zielen der Hochwasserschutzkonzeption aus den Bereichen Hochwasserflächenmanagement, technischer Hochwasserschutz und Hochwasservorsorge Umsetzungsinstrumente zugeordnet.

Das Umweltbundesamt stellte 1999 bereits fest, dass die Instrumente des Wasserhaushaltsgesetzes 1996 prinzipiell ausreichend waren, um den Flüssen mehr Raum zu geben (Umweltbundesamt 1999, S. VIII), wobei jedoch einige Instrumente zur Umsetzung der Hochwasserschutzkonzeption nicht originär aus dem Wasserrecht stammen, sondern auch aus dem Baugesetzbuch oder dem Raumordnungsgesetz (Haupter/Heiland 2002, S. 77; Schneider 2005, S. 5 f.). Um also den Flüssen in Deutschland mehr Raum zu geben, war es auch 2004 erforderlich, mit unterschiedlichen raumrelevanten Akteuren zu kooperieren und diese zu koordinieren.

2004 waren die Ziele aus dem Bereich des technischen Hochwasserschutzes entweder bereits umgesetzt oder sehr weit fortgeschritten, während bei den Zielen in den beiden anderen Handlungsfeldern deutliche Umsetzungsdefizite zu verzeichnen waren. Tabelle 1 zeigt den Stand der Umsetzung der einzelnen Ziele in 2004. Ein „+“ zeigt an, dass die Umsetzung der Ziele der Hochwasserschutzkonzeption weit fortgeschritten ist, „~“ bedeutet eine mäßige Zielerreichung, „−“ steht für eine zögerliche oder langwierige Zielumsetzung. Im Allgemeinen werden Ziele außerhalb der Umsetzungskompetenz der Wasserwirtschaft nicht oder nur rudimentär erreicht. Es bestanden also Defizite bei der Koordination und im Vollzug von Regelungen zum vorsorgenden Hochwasserschutz (vgl. Umweltbundesamt 1999, S. VIII).

So ist zum Beispiel die wasserwirtschaftliche Festsetzung von Überschwemmungsgebieten nach § 96 WG LSA (Wassergesetz für das Land Sachsen-Anhalt) 1998 zu nennen. Zwar waren im November 2004 alle Überschwemmungsgebiete durch § 96 IIIa WG LSA 1998 faktisch gesichert (per Definition im Gesetzestext), allerdings existierte nur für einen Teil dieser Gebiete eine Verordnung, wie es § 96 I WG LSA 1998 vorschreibt (Interview Wasserwirtschaft 2004). Begründet mit der langen Verfahrensdauer solcher wasserwirtschaftlicher Festsetzungen von Überschwemmungsgebieten (Landtag Sachsen-Anhalt 2003, S. 40), wurde als Reaktion auf das Hochwasser 2002 im Rahmen des Zweiten Investitionserleichterungsgesetzes die vorläufige Sicherung von faktischen Überschwemmungsgebieten bis 2010 festgelegt, um die Sicherung von Überschwemmungsgebieten per Verordnung zu ermöglichen (GVBl. LSA 2003, S. 164). Die in der Definition enthaltenen Gebiete beziehen sich jedoch ausschließlich auf bestehende Überschwemmungsgebiete – diese Regelungen waren also nicht dazu bestimmt, den Flüssen tatsächlich mehr Raum zu geben.

Bei Festlegungen zur Umsetzung der Ziele der Hochwasserschutzkonzeption in Bauleit- und Regionalplänen zeigte sich im Jahr 2004 eine nur sehr zögerliche und im Land uneinheitliche Anwendung des möglichen Instrumentariums. § 96 II WG LSA 1998 in Verbindung mit § 48 Abs. 6 WG LSA 1998 verlangte zwar, Überschwemmungsgebiete in die Raumordnungsplanung aufzunehmen, doch war die Form der Aufnahme nicht näher bestimmt. Auch wurden in Interviews mit wasserwirtschaftlichen Vertretern 2004 der zu grobe Maßstab und die flurstücksunscharfe Festlegung im Landesentwicklungsplan bemängelt (Interview Wasserwirtschaft 2004). Auf der Ebene der Regionalplanung wurde 2004 das Instrument der Vorbehaltsgebiete zur vorläufigen Sicherung von Überschwemmungsgebieten kaum genutzt, da es als zu schwach eingestuft wurde (Interviews Regionalplanung 2004). Dies wird auch für andere Bundesländer bestätigt: Obwohl „das Bewusstsein für die Notwendigkeit des Belanges Hochwasserschutz in der Raumordnung generell bei Planungsverantwortlichen vorhanden ist“ (Heiland 2002, S. 125), wurde in zahlreichen Raumordnungsplänen das vorhandene Instrumentarium nur in geringem Umfang verwendet.

Es lässt sich zusammenfassen, dass 2004 diejenigen Ziele der Hochwasserschutzkonzeption, die den Flüssen mehr Raum geben sollten, nicht erreicht wurden, wohingegen technischer Hochwasserschutz sehr weit fortgeschritten war. Auch das Land Sachsen-Anhalt bestätigt in seiner Hochwasserschutzkonzeption 2010-2020 die Einschätzung, dass die Hochwasserschutzkonzeption aus 2003 einen Schwerpunkt im technischen Hochwasserschutz hatte: „In den Jahren 2002-2006 dominierte die Hochwasserschadensbeseitigung“ (MLU LSA 2010, S. 5)

Die Trennung in räumliche Gesamtplanung und Fachplanungen erforderte einen hohen Koordinationsaufwand (Greiving 2002, S. 136). Das Umweltbundesamt sah ein Problem der Umsetzung auf der Ebene der lokalen Planung: Die „insgesamt heterogene und unsichere Handhabung vieler Städte, Gemeinden und Kreise bei der Umsetzung veränderter gesetzlicher Anforderungen und Aufgabenzuweisungen sowie überörtlicher Planungsvorgaben ist möglicherweise ein Indikator dafür, dass die ‚Botschaften von oben nach unten noch nicht richtig angekommen sind‘“ (Umweltbundesamt 2003, S. 148). Unterschiede in der individuellen Bedeutungsgebung des Hochwasserschutzes gegenüber anderen Belangen (vgl. Umweltbundesamt 1998, S. 201) sowie unterschiedliche Zuständigkeiten und Landesgesetze schränkten eine effektive Zusammenarbeit entlang eines Flusses ein. Instrumente zur grenzüberschreitenden Aufstellung und Umsetzung von Planungszielen wurden als nicht ausreichend bemängelt (Umweltbundesamt 1999, S. 36 f.).

Auch die im Rahmen der Studie befragten Akteure aus Wasserwirtschaft, Regional- und Landesplanung sowie kommunaler Planung in Sachsen-Anhalt erklärten 2004, dass die Instrumente, um den Flüssen mehr Raum zu geben, zwar prinzipiell ausreichend gewesen seinen, jedoch eine intensive Zusammenarbeit aller Akteure erforderten. Regionalplaner führten an, dass notwendige Informationen seitens der Fachplanung nicht oder in unbrauchbaren Formaten zur Verfügung gestellt worden seien. Ohne solche wasserwirtschaftlichen Informationen seien raumordnerische Ausweisungen und Beschränkungen, um den Flüssen Raum zu geben, nicht realisierbar. Planer auf kommunaler Ebene wiederum erwarteten Vorgaben seitens der Raumordnung, um entsprechend restriktive Bauleitpläne aufzustellen bzw. eine weitere Besiedlung der Flusslandschaften zu reduzieren. Die wasserwirtschaftliche Festsetzung von Überschwemmungsgebieten nach § 32 WHG 1996 sei zu restriktiv gegenüber Bodeneigentümern und daher sehr langwierig. Die Wasserwirtschaft wiederum beklagte das Dilemma zwischen Deregulierung und notwendigen wasserwirtschaftlichen Beschränkungen. Alle befragten Akteure beklagten den Mangel an Koordination und Kooperation und wünschten sich untereinander mehr davon.

Es wurde in der empirischen Untersuchung 2004 auch deutlich, dass unterschiedliche Problemauffassungen und ein unterschiedliches Planungsverständnis der Akteure die Zusammenarbeit erschwerten. Stellung in der Verwaltung, Ausbildung, Erfahrung und individuelle Problemwahrnehmung begründeten unterschiedliche Handlungsrationalitäten der Akteure. Diese Rationalitäten spielten eine bedeutende Rolle bei der Umsetzung komplexer Planungsziele (vgl. dazu näher Hartmann 2010, 2011).

Das Hochwasserschutzgesetz 2005 führte eine neue Gebietskategorie ins Wasserrecht ein: überschwemmungsgefährdete Gebiete (§ 31c II WHG 2005). Diese Raumkategorie war erstmals ein Versuch, hochwasserrelevante Festlegungen der Wasserwirtschaft zur Raumplanung hinter den Deichen im Gesetz zu verankern.⁸ Zusätzlich verlangte das Hochwasserschutzgesetz von der Wasserwirtschaft die Erstellung von Hochwasserschutzplänen bis 2010 bzw. 2012 (§ 31d WHG 2005). Auch das Bauen in flussnahen Bereichen unterlag strengeren Regelungen. Bodeneigentümer wurden nun auch im Gesetz in die Verantwortung zur Mitwirkung gezogen. Raumplaner sollten für das Thema Hochwasserrisiko sensibilisiert werden; wasserwirtschaftliche Planungen sollten stärker in die Raumplanung integriert werden. Letztendlich stärkte die Gesetzgebung 2005 die formellen Instrumente des Hochwasserschutzes (Cormann 2008, § 31a WHG Rn 2). Dennoch, auch das Artikelgesetz zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes vermochte kein generelles Bauverbot für hochwassergefährdete Gebiete zu formulieren.

Schlussendlich führte die neue Gesetzgebung zwar stärkere Instrumente für die Wasserwirtschaft ein – so wurden beispielsweise administrative Hürden bei Deichrückverlegungen abgebaut (MLU LSA 2010, S. 32). Die raumplanerischen Instrumente wurden jedoch kaum im Sinne einer Politik, die den Flüssen Raum geben möchte, gestärkt. Tabelle 2 ordnet die Instrumente den Zielen der Hochwasserschutzkonzeption Sachsen-Anhalts zu.

2008 wurden die gleichen Akteure wie 2004 ein zweites Mal zur Umsetzung von „Raum für die Flüsse“ in Sachsen-Anhalt befragt. Was hatte sich seit 2004 getan? 2008 sollte die Hochwasserschutzkonzeption des Landes Sachsen-Anhalt nahezu umgesetzt sein – der Zielhorizont war 2010. Aber die Maßnahmen, um den Flüssen mehr Raum zu geben, wurden immer noch zögerlich realisiert – jedoch nicht nur in Sachsen-Anhalt, in ganz Deutschland ging und geht die Umsetzung nur langsam vonstatten (Monstadt/Moss 2008, S. 64). Trotz der Intention des Gesetzgebers, mit dem Hochwasserschutzgesetz Regelungen einzuführen, um den Flüssen mehr Raum zu geben, zeigte die zweite Befragung von Experten und Bodeneigentümern in Sachsen-Anhalt in 2008, dass es offensichtlich immer noch schwierig war, wirksam raumplanerisch zu intervenieren. Dies belegt die Aussage eines Regionalplaners anschaulich: „Die Regionalplanung muss sehr kämpfen, um Bautätigkeit in überschwemmungsgefährdeten Gebieten zu verhindern“ (Interviews Regionalplanung 2008). Bürgermeister besonders von kleineren Kommunen waren – entgegen der Position des Bundesgesetzgebers – auch 2008 davon überzeugt, dass Flusslandschaften als günstiges und attraktives Bauland genutzt werden sollten. Regionalplanerische oder wasserwirtschaftliche Beschränkungen dieser Bautätigkeit wurden als Hindernis kommunaler Eigenentwicklung angesehen. Das Hochwasserschutzgesetz 2005 hatte also nicht den erhofften Effekt der Sensibilisierung von Planern; Flusslandschaften galten nach wie vor als attraktive Flächen für städtebauliche Entwicklungen (Petrow/Thieke/Kreibich et al. 2006, S. 717).

Worin liegen die Gründe hierfür? Das Artikelgesetz hatte zum Ziel, ein besseres wasserwirtschaftliches und raumplanerisches Instrumentarium zu entwickeln, um den Flüssen Raum zu geben. Offensichtlich wurde das zur Verfügung stehende Instrumentarium – ebenso wie vor der Reform – nur zögerlich angewandt, denn das Hochwasserschutzgesetz führte nicht zu essentiell restriktiverer Ausweisungspolitik in Überschwemmungsgebieten und überschwemmungsgefährdeten Gebieten. Auch flächendeckende bauliche Vorsorgemaßnahmen waren nicht zu beobachten. So zeigten zum Beispiel im Rahmen der empirischen Erhebung befragte Bodeneigentümer teilweise sehr stolz, wie durch das Hochwasser zerstörte Parkettböden wieder hergestellt worden waren – nicht an die Überschwemmungsgefahr angepasst, finanziert durch Spendengelder.⁹ Zwar entstanden seit 2005 auch weitere technische Maßnahmen zum Hochwasserschutz, doch hier hatten ohnehin keine so großen Umsetzungsrestriktionen bestanden.

Seitens der Wasserwirtschaft erklärten die befragten Akteure, dass die Instrumente zu schwach seien, um attraktive Baugebiete in überschwemmungsgefährdeten Gebieten zu verhindern. Auch in der Begründung zum Wassergesetz des Landes Sachsen-Anhalt wird erklärt, dass diese Gebietskategorie – die bereits 2004 in das Landeswassergesetz eingeführt wurde – lediglich hinweisenden Charakter für die räumliche Planung hat (Landtag Sachsen-Anhalt 2004, S. 75). Darüber hinaus beklagten Vertreter der Wasserwirtschaft, es gäbe keine Instrumente, um in bereits bebauten Gebieten wirksame Hochwasservorsorge umzusetzen. Der Widerstand der Bodeneigentümer sei die schwierigste Restriktion, um den Flüssen mehr Raum zu geben, so erklärten Regionalplanung und Wasserwirtschaftsverwaltung in den Interviews 2008 (Interviews Regionalplanung 2008; Interviews Wasserwirtschaft 2008). Die Nachfrage nach Bauland am Wasser sei noch ungebrochen (Interviews Stadtplanung 2008). Jedoch wurde auch deutlich, dass Wasserwirtschaft, Raumordnung und Kommunalplanung unterschiedliche Problemwahrnehmungen hatten. Karten, die auf die Überschwemmungsgefahr oder wasserwirtschaftliche Beschränkungen in deichgeschützten Gebieten hinwiesen, wurden von vielen Kommunen als Gefahr für die wirtschaftliche Entwicklung von Städten und Gemeinden angesehen (Interviews Stadtplanung 2008). Insgesamt zeigte sich in den Interviews, dass das Vertrauen in Deiche bei Stadtplanern ungebrochen ist: „Alles was im deichgeschützten Bereich liegt, ist Siedlungsgebiet. Da gibt es keinen Grund, keine Bauflächen auszuweisen“ (Interview Stadtplanung 2008). Auf Ebene der Landesentwicklung Sachsen-Anhalt wurde betont, dass Hochwasserschutz ein wichtiges Thema der Landesentwicklung sei, „es ist aber nicht wichtiger als andere“ (Interview Landesplanung 2008). Die Wasserwirtschaft beklagte auch 2008, dass Beschränkungen von Siedlungsaktivitäten oder verbindliche Regelungen zu angepasstem Bauen hinter den Deichen schwierig seien. „Warum diese Bautätigkeit nicht zu stoppen ist, ist schwierig zu beantworten“ (Interview Wasserwirtschaft 2008).

Im März 2010 ist das neue Wasserhaushaltsgesetz in Kraft getreten. Es soll das Wasserrecht reformieren und stärken (Deutscher Bundestag 2009a, S. 1). Das Wasserrecht wurde bereits lange Zeit als zu fragmentiert (Schneider 2005, S. 4), dezentralisiert und komplex kritisiert (Monstadt/Moss 2008, S. 64 f.). Die deutsche Bundesregierung präsentiert das neue Gesetz systematisierter und einheitlicher (Deutscher Bundestag 2009a, S. 1) als die bisherigen Regelungen.¹²

Der erst 2005 veränderte und teilweise neu eingeführte Abschnitt über Hochwasserschutz wurde nun grundlegend reformiert. Erstmalig definiert der Gesetzgeber nun die Begriffe „Hochwasser“ (§ 72 WHG 2010) und „Risiko“ (§ 73 I WHG 2010) entsprechend der Europäischen Hochwasserrisikomanagementrichtlinie 2007/60/EG. So führt das neue Gesetz auch das Instrument der Hochwasserrisikomanagementpläne ein, die bis 2015 aufgestellt werden sollen (§ 75 WHG 2010). Diese Pläne sollen Ziele und Maßnahmen zur Reduzierung von Hochwassergefahren beinhalten und lösen die 2005 neu eingeführten „Hochwasserschutzpläne“ ab. Bezogen auf das Ziel, den Flüssen mehr Raum zu geben, war die alte Regelung jedoch deutlicher: Hochwasserschutzpläne zielten „insbesondere [auf die] Rückgewinnung von Rückhalteflächen“ (§ 31d WHG 2005) – eine Formulierung, die im Gesetzestext zu Risikomanagementplänen nicht enthalten ist. Zwar wurde eine solche Formulierung durchaus im Gesetzgebungsverfahren diskutiert (vgl. Deutscher Bundestag 2009b, S. 3), aber schlussendlich nicht eingeführt.¹³ Ob die Erforderlichkeitsbestimmung nach § 75 II WHG 2010, wonach „nichtbauliche Maßnahmen“ vorzusehen sind, sofern es erforderlich ist, ein sinnvolles Substitut darstellt, darf bezweifelt werden. So ist beispielsweise die Hochwasserschutzkonzeption des Landes Sachsen-Anhalt bis 2020 weiterhin sehr vorsichtig mit konkreten Zielen, um den Flüssen Raum zu geben. Die Formulierungen zur Flächenvorsorge verbleiben im Rahmen von „kann“-Aussagen und auch die raumordnerische Ausweisung von Flächen, um den Flüssen mehr Raum zu geben, wird gegenüber technischen Zielen in der Konzeption nur zurückhaltend und vage formuliert (MLU LSA 2010, S. 66 ff. und 74), Maßnahmen zur Bauvorsorge werden lediglich empfohlen und auch zur Risikovorsorge finden sich in der Konzeption lediglich Verweise auf eine Zusammenarbeit mit der Versicherungswirtschaft bei der Datenbeschaffung und -aktualisierung (MLU LSA 2010, S. 90 und 99).

Nach wie vor das wichtigste Instrument scheint die Festsetzung von Überschwemmungsgebieten zu sein (ehemals § 32 WHG 1996 dann § 31b WHG 2005, nun § 76 WHG 2010). Allerdings ist dieses Instrument nur sehr eingeschränkt in der Lage, den Flüssen mehr Raum zu geben, da deichgeschützte Bereiche nicht als Überschwemmungsgebiet festgesetzt werden können, wie bereits die Ministerkonferenz für Raumordnung im Jahre 2000 festgestellt hat (MKRO 2000, S. 10). Zudem ist die wasserwirtschaftliche Festsetzung als Überschwemmungsgebiet aufgrund der starken Widerstände von Kommunen und Bodeneigentümern sehr langwierig. So waren in 2010 erst 14,6 % der Überschwemmungsgebiete in Sachsen-Anhalt per Verordnung festgestellt (MLU LSA 2010, S. 66) – 2003 waren es 12,6 % (MLU LSA 2003, S. 35). Das Hochwasserschutzgesetz versuchte, dem durch Festsetzung einer Umsetzungsfrist – ganz im Sinne des oben erwähnten „command and control“-Ansatzes – Herr zu werden. Da jedoch keine Konsequenzen für die Nichterreichung dieser Frist festgesetzt wurden, stand diese Regelung seit Beginn in der Kritik (Kotulla 2006, S. 130). Diese Kritik wird durch die Tatsache untermauert, dass die Frist bereits 2009¹⁴ außer Kraft gesetzt wurde. Jedoch auch das WHG 2010 setzt eine solche Frist (nämlich bis 2013) (§ 76 II WHG 2010). Auch hier sind im deutschen Recht keine Konsequenzen bei Nichterfüllung festgesetzt. Das WHG 2010 schaffte die 2005 eingeführten Hochwasserschutzpläne und auch die Kategorie der „überschwemmungsgefährdeten Bereiche“ wieder ab. Diese Kategorie stand ohnehin in der Kritik, ein zu schwaches Instrument zu sein, unfähig den Flüssen mehr Raum zu geben (Reinhardt 2008, S. 356; Rolfsen 2009, S. 770). Das WHG 2010 führte jedoch erstmals ein Bauverbot für Überschwemmungsgebiete ein, was 2005 versäumt wurde (Kotulla 2006, S. 135). Obgleich unter bestimmten Voraussetzungen einzelne Bauvorhaben zugelassen werden können, wird diese Regelung als großer Schritt angesehen, um den Flüssen mehr Raum zu geben (Rolfsen 2009, S. 770).

Als Resümee kann festgehalten werden, dass das heutzutage bestehende Instrumentarium von Wasserwirtschaft und Raumplanung zwar im Laufe der Reformen eine weitere Verbauung von Flusslandschaften effektiver verhindern kann (insbesondere durch die strengeren Regelungen zu Überschwemmungsgebieten), jedoch fehlen nach wie vor Instrumente, die in der Lage sind, den Flüssen tatsächlich mehr Raum zu geben, also z. B. bisher deichgeschützte Gebiete in Retentionsräume umzuwandeln. Zwar werden im Zuge von Polderbauten oder Deichrückverlegungen durchaus Projekte realisiert, die den Flüssen Raum geben, diese werden jedoch oft gegen Verbauungen anderenorts „gegengerechnet“ (MLU LSA 2010, S. 66).Wenn also das Umweltbundesamt 2003 von „Sichern und Wiederherstellen von Hochwasserrückhalteflächen“ spricht, sind Erfolge bei der Sicherung durchaus erkennbar, jedoch liefert das bestehende Recht keine Antwort darauf, wie den Flüssen großräumig mehr Raum gegeben werden kann.¹⁵

Die Untersuchung der Umsetzung der Hochwasserschutzkonzeption des Landes Sachsen-Anhalt aus 2003 mit dem Zielhorizont 2010 zeigte, dass die bisherigen Gesetzesnovellen keinen Durchbruch in der Praxis, um den Flüssen mehr Raum zu geben, erzielen konnten. Vielmehr hinkt die Praxis der Rhetorik „den Flüssen mehr Raum geben“, die in den Gesetzesnovellen häufig benutzt wird, hinterher. Auf Ausführungsebene (also in den Planungsstellen und auf den Sachbearbeiterebenen) können hierfür folgende Gründe identifiziert werden: Erstens behindern die strengeren Regulierungen (z. B. zu Überschwemmungsgebieten) Abstimmungs- und Verhandlungssituationen in der Praxis; zweitens bewirken die zahlreichen Gesetzesnovellen durch permanente Umstrukturierungen und Anpassungen der Verwaltung, dass die tatsächliche Arbeit auf der Strecke bleibt. Dabei können die Hochwasserereignisse 1993 und 1995 am Rhein sowie das Hochwasser 2002 an der Elbe ungeachtet der großen Schäden, die sie verursachten, durchaus als Meilensteine gesehen werden, die die Entwicklung des Wasserrechts vorangetrieben haben. Auf zynische Weise bleibt daher abzuwarten, welche Gesetzesnovellen das nächste Hochwasserereignis nach sich ziehen wird.¹⁶

Die beiden Schlussfolgerungen bilden ein Dilemma: Auf der einen Seite sind die rechtlichen Instrumente, um den Flüssen Raum zu geben, zu schwach, auf der anderen Seite scheinen strengere rechtliche Regelungen nicht zwingend zu einer effektiveren Umsetzung zu führen. Im Hinblick auf die Umsetzung der EU-Hochwasserrichtlinie ist eine Lösung dieses Problems dringend erforderlich: Im Zuge dieser nun auch ins Nationalrecht überführten EU-Hochwasserpolitik steht die Wasserwirtschaft vor der Herausforderung, künftig nicht mehr nur die Deiche und den Bereich zwischen den Deichen zu bewirtschaften, sondern sie muss in der gesamten (Flussgebiets-)Fläche planen.

Ein Umdenken von einem in die Höhe (der Deiche) orientierten Hochwasserschutz zu einem in die Fläche orientierten Risikomanagement erfordert neue Formen von Governance, da künftig mehr Stakeholder an Planung und Umsetzung von Hochwasserschutz (oder Hochwasserrisikomanagement) beteiligt sein werden. Konkret bedeutet dies, dass das Hochwasserschutzinstrumentarium des WHG 2010, insbesondere der Hochwasserrisikomanagementplan (§ 75 WHG 2010), auch zum Erproben neuer Formen von Governance – jenseits des Kontrollparadigmas der bisherigen Hochwassergesetzgebung – genutzt werden sollte.