Der Haushalt der Europäischen Union und die deutsche Europapolitik

Budgetfragen gelten gemeinhin nicht als wirklich spannende Fragen – und der Haushalt der Europäischen Union (EU) gilt angesichts seiner Komplexität ohnehin als ein besonders sperriges und unzugängliches Feld. Dennoch haben es die europäischen Haushaltsverhandlungen im Sommer 2020, die in einem fünftägigen Verhandlungsmarathon der europäischen Staats- und Regierungschefs vom 17. bis zum 21. Juli kulminierten, auf die Titelseiten der europäischen Tageszeitungen und in die Hauptnachrichtensendungen geschafft. Die Einigung des Europäischen Rats nach diesen episch langen und überaus konfliktreichen Verhandlungen wurde als bedeutender Integrationsschritt interpretiert: Die Präsidentin der Europäischen Kommission Ursula von der Leyen sprach von einem „historischen Moment“, der Präsident des Europäischen Rats Charles Michel von einer „kopernikanischen Wende“ in der EU und der deutsche Finanzminister erkannte sogar einen „Hamilton-Moment“ der Europäischen Union und interpretierte die haushaltspolitische Entscheidung als wichtigen Schritt der EU auf dem Weg zu einem europäischen Bundesstaat.

Der Haushalt der Europäischen Union ist nicht mit nationalstaatlichen Budgets zu vergleichen. Er unterscheidet sich was sein Volumen, die Ausgabenstruktur sowie seine Finanzierung anbelangt grundlegend von nationalen Haushalten und erfüllt keine der drei grundlegenden Funktionen eines öffentlichen Haushalts aus der klassischen Theorie öffentlicher Finanzen von Richard Musgrave – Stabilisierung, Allokation und Distribution. Weder erfüllt das EU-Budget.

Haushaltsverhandlungen sind in der Regel schwierig, denn im Zuge dieser Verhandlungen werden politische Prioritäten definiert und Verteilungskonflikte entschieden. Wenn in diesen Verhandlungen nicht nur über ein Jahresbudget entschieden wird, sondern über politische und fiskalische Prioritäten der nächsten sieben Jahre und wenn in diesen Budgetverhandlungen ein Konsens zwischen 27 gleichberechtigten Akteuren erzielt werden muss, der im Anschluss dann noch eine parlamentarische Zustimmung erhalten muss, dann wird deutlich, wie schwierig die europäischen Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) der EU sind. Der früheren Haushaltskommissarin Kristalina Georgieva wurde die Feststellung zugeschrieben, dass der MFR der EU „a 7-year peace treaty“ sei, mit dem niemand wirklich zufrieden sein könne.

Seit den siebziger und achtziger Jahren des letzten Jahrhunderts wurde immer wieder und zumeist sehr heftig über die schlechte deutsche Nettozahlerposition gestritten. Die Verringerung dieser Lasten als größter Nettozahler in der EU und eine gerechtere Verteilung der Beitragslasten bestimmen bereits seit vielen Jahrzehnten die Leitlinien der deutschen Verhandlungsführung bei den europäischen Haushaltsverhandlungen. Allerdings stand dieses deutsche Interesse an einer Reduzierung der deutschen Nettozahlungen an den EU-Haushalt stets in Konkurrenz zu anderen europapolitischen Zielen und den grundsätzlichen integrationspolitischen Interessen.

Das europäische Haushaltssystem in seiner heutigen Form ist in einem langsamen Prozess inkrementell gewachsen. Am Beginn stand die Entscheidung, mit dem ersten Finanzpaket, dem Delors I-Paket für die Jahre 1988 bis 1992, ein neues System bzw. neue Strukturen zur Verabschiedung des EU-Budgets einzuführen. Diese Grundsatzentscheidung wurde notwendig durch den allgemein empfundenen Reformstau in der Phase der Eurosklerose der siebziger und achtziger Jahre in der Europäischen Gemeinschaft und sie wurde von der Europäischen Kommission mit dem großen Integrationsprojekt der achtziger Jahre verknüpft, der Schaffung des Binnenmarkts und der Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte.