Der Sozialstaat an der Jahrtausendwende

Der Wohlfahrtsstaat stand seit seinem Bestehen in Diskussion, und in Zeiten internationaler Verflechtungen und knapper öffentlicher Budgets ist dies erst recht der Fall. Ein wesentliches Problem der aktuellen Anpassungserfordernisse liegt darin, daß er als Institution auf wirtschaftliche Verhältnisse aufgebaut war, die sich in der globalisierten Informationsgesellschaft in Auflösung befinden. Die Studie untersucht in zwei Durchläufen — einem historisch-genetischen unter dem Titel „Alte Konflikte und Konsense“ und einem gegenwartsbezogenen unter dem Titel „Neue Spannungen und Krisen“ — jeweils die folgenden vier Fragestellungen: Wie steht es mit den Motivationen, den Zielen, den Institutionen und den Mentalitäten im Wohlfahrtsstaat?

Aus ökonomischer Sicht ist die gesamtwirtschaftlich verfügbare Konsumsumme auf die drei gleichzeitig lebenden Generationen zur Sicherung ihres Lebensunterhalts aufzuteilen. Dies geschieht durch soziastaatliche Umverteilungsmechanismen und durch intrafamiliale Transfers. Dabei sind intrafamiliale, intragenerationale und intergenerationale Umverteilungen zugunsten der jungen und der alten Generation zu unterscheiden. Bei einer den gesamten Lebenslauf einer Generation umfassenden Betrachtung ist die sie betreffende Netto-Umverteilung weit geringer als es die bei einer Jahresbetrachtung in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ausgewiesenen Transferströme erkennen lassen. Der Beitrag zeigt, daß ein Drei-GenerationenVertrag in der Privatrechts-und in der Sozialrechtsordnung moderner Sozialstaaten verankert ist. Die Regelungen zur Alterssicherung und zum Kinderlastenausgleich können mit einem solchen Drei-Generationen-Vertrag begründet werden, weil die seit Urzeiten im Rahmen der Großfamilie durchgeführte Absicherung der Kinder und der Alten im Sozialstaat auf die gesellschaftliche Ebene gehoben wurde. Die auf einem Drei-GenerationenVertrag beruhenden Umverteilungsmechanismen entscheiden auch darüber, welche Generation bei unerwarteten Verschlechterungen der externen Rahmenbedingungen die Hauptlast zu tragen hat. Aus staatsphilosophischer Sicht, die nach den Kriterien einer gerechten Staatsordnung fragt, hat Rawls eine vertragstheoretische Begründung entwickelt, die großen Anklang gefunden hat. Ein-Drei-Generationen-Vertrag stellt allerdings, weil er sich nur auf das Verhältnis zwischen den Generationen bezieht, lediglich ein Element eines umfassenderen Sozialvertrags dar, der zur Begründung eines modernen Sozialstaates dient. Abschließend wird die Frage aufgeworfen, welche Änderungen der Drei-Generationen-Vertrag erfahren müßte, wenn große einseitige Wanderungsströme zu berücksichtigen sind.

Eine wesentliche Funktion privater und öffentlicher Absicherungssysteme ist ihre Fähigkeit Teufelskreise in der sozioökonomischen Lage von Individuen (Haushalten) und damit Spiralen die in die Armut führen zu vermeiden. Diese Teufelskreise können sich aus zwei positiven Korrelationen ergeben. Erstens sind die drei wesentlichen ökonomischen Aktiva von Individuen nämlich individuelle Fähigkeiten Gesundheit und Real-bzw. Geldvermögen miteinander positiv korreliert. Zweitens sind jene negativen Impulse die auf diese Aktiva einwirken (z.B. Krankheit Invalidität Unfall Alter etc.) zumindest teilweise positiv miteinander korreliert. Aufgabe des nachfolgenden Beitrages ist es erstens diese Zusammenhänge empirisch zu belegen und zweitens aufzuzeigen ob und wie es den privaten und sozialen Absicherungssystemen in ausgewählten Ländern (Deutschland Österreich Schweiz) gelingt zur Verminderung dieser positiven Korrelationen und damit zum Abbau der Gefahr von sozioökonomischen Teufelskreisen beizutragen.

Dieser Beitrag faßt wichtige Trends in der Entwicklung der Sozialausgaben und der Besteuerung in ausgewählten OECD-Staaten zusammen. Ausgangspunkt der Betrachtung ist die Tatsache daß die normalerweise vorgelegten Informationen über die Ausgaben für soziale Zwecke nur ein unvollständiges Bild über das Ausmaß der sozialen Absicherung geben und damit den Vergleich unterschiedlicher Länder verfälschen. Dies ist aus zwei Gründen der Fall. Erstens bilden Staatsausgaben die Auswirkungen des Steuersystems nur unzureichend ab. Regierungen können soziale Ziele nämlich auch durch Steuerbegünstigungen anstreben (z.B. Kinderfreibeträge); sie können zudem Geldleistungen und den daraus getätigten Konsum besteuern so daß der Nettowert des Transfers niedriger ist als dessen Bruttowert. Zweitens berücksichtigen öffentliche Budgets keine privaten Transfers die zwar nicht von der Regierung geleistet werden die aber als „sozial“ eingestuft werden können. Diese privaten Programme enthalten insoweit ein Element der interpersonellen Umverteilung als die Regierung deren Einrichtung gesetzlich vorschreibt oder durch finanzielle Anreize fördert. In diesem Beitrag werden Informationen über die Auswirkungen dieser Modifikationen präsentiert. Es wird im weiteren gezeigt aß die Anwendung eines umfassenderen Maßes für die Sozialausgaben auf eine markante Konvergenz der Absicherungsniveaus im Ländervergleich hinweist.

Soziale Dienste spielen im Sozialstaat an der Jahrtausendwende eine wichtige jedoch keineswegs klar abgegrenzte Rolle. Dies betrifft sowohl die theoretische als auch die angewandte wirtschafts-bzw. sozialpolitische Diskussion. In diesem Beitrag wird deshalb die Problematik der sozialen Dienstleistungen sowohl auf der konzeptuellen Ebene der Sozialstaatsdiskussion (Teil 1.) als auch im Hinblick auf aktuelle Reformbestrebungen konkreter Sozialstaaten in Österreich oder Deutschland (Teil 2.) analysiert.

Eine Analyse der einzelnen Sektoren des Sozialstaates in den etablierten Industriestaaten zeigt, daß die Gesundheitssysteme eine sehr dynamische Leistungs-und Kostenentwicklung aufweisen. Dies hat anfänglich systemextern, in den letzten Jahren aber auch verstärkt systemintern, den Ruf nach grundlegenden Reformen im Gesundheitswesen verstärkt. Die Gesundheitspolitik der einzelnen Staaten basiert auf unterschiedlichen institutionellen Settings und divergierenden sozialpolitischen Traditionen. Trotzdem läßt sich die verstärkte Steuerung des Gesundheitswesens durch die Finanzierungsträger, die unter dem Stichwort ’Managed Care“ figuriert, als gemeinsame international beobachtbare Reformstrategie ausmachen. Im folgenden Beitrag soll in einem ersten Schritt das Konzept von “Managed Care” kurz vorgestellt und empirisch evaluiert werden. In einem zweiten Schritt sollen verschiedene europäische „Hebel“ zur Implementierung von Managed Care dargestellt werden. In einem dritten Schritt wird die österreichische Gesundheitspolitik im Lichte der internationalen Entwicklung kurz dargestellt und eingeordnet.

Umlageverfahren finden sich in vielen Bereichen in denen Aufgaben der sozialen Absicherung übernommen wurden bzw. werden. Dazu gehören die in einer historischen Betrachtung dominierenden heute aber immer noch wichtigen Formen der intrafamiliären Absicherung ebenso wie die in modernen Industriegesellschaften im Vordergrund stehenden staatlichen und para-staatlichen Formen der Absicherung gegen Lebensrisiken durch umlagefinanzierte Systeme. Vor allem in der ökonomischen Diskussion wird die Umlagefinanzierung in aller Regel am Beispiel von Sozialversicherungssysteme insbesondere der Alterssicherung diskutiert. Dabei wird zumeist eine Gewichtsverlagerung weg vom Umlageverfahren hin zum Kapitaldeckungsverfahren als unverzichtbarer Schritt bei der Reform sozialer Sicherungssystemen angesehen. Im folgenden Beitrag wird dagegen die Auffassung vertreten daß es bei der Reformdiskussion im Bereich der sozialen Sicherung auch um Reformen innerhalb umlagefinanzierter Systeme gehen muß und daß hierfür auch ein entsprechendes Reformpotential gegeben ist. Um dies zu verdeutlichen wird für verschiedene Bereiche in denen Umlagefinanzierung eine Rolle spielt Ausgestaltung und Reformpotential erörtert.

Die demographischen Veränderungen sind Auslöser einer grundsätzlicheren Debatte über Alterssicherungsverfahren, nämlich der Wahl eines effizienten Finanzierungsverfahrens der Altersvorsorge. Im Zentrum der Debatte steht immer wieder der Renditevergleich zwischen dem Umlage-und dem Kapitaldeckungsverfahren. Ihm gilt dieses Papier. Er ist keineswegs so einfach, wie es oft suggeriert wird, da Versicherungs-und Risikoaspekte, vor allem aber das Übergangsproblem berücksichtigt werden müssen. Der vorliegende Beitrag stellt den wirtschaftstheoretischen Hintergrund mit den wichtigsten relevanten Konzepten dar und präsentiert empirische Schätzungen zur heutigen und Simulationsergebnisse zur zukünftigen Entwicklung der relevanten Renditen. Wir schließen mit den sozialpolitischen Konsequenzen für eine reformierte Altersvorsorge.

Die Auswirkungen von Europarecht auf das Sozialrecht wurden bislang hauptsächlich im Bereich der Koordinierung der Sicherungssysteme gesehen. Mehr und mehr häufen sich jedoch Anlaßfälle, in denen Normen des Europäischen Wirtschaftsrechts das nationale Sozialrecht beeinflussen. Der Beitrag untersucht an Hand der vorliegenden Rechtsprechung Auswirkungen des Europäischen Wettbewerbsrechts, der Grundfreiheiten und des Beihilfenrechts auf nationale Sozialversicherungssysteme.

Der Prozeß der Globalisierung wird vielfach dafür verantwortlich gemacht, daß die nationalen Regierungen nicht mehr in der Lage sind soziale Absicherung in der adäquaten Form anzubieten. Dieser Beitrag spricht die Notwendigkeit der Reform des Wohlfahrtsstaates an, um der steigenden Notwendigkeit für soziale Absicherung und Umverteilung gerecht zu werden. Aber die Probleme des deutschen Wohlfahrtsstaates sind eher auf seine Konstruktionsfehler als die steigende Bedeutung des internationalen Handels und der Faktormobilität zurückzuführen. Die Globalisierung erweitert die Exit-Optionen jener, die vom individuellen und kollektiven Moral Hazard negativ betroffen sind und stärkt damit gleichzeitig deren Stimme im politischen Wettbewerb. Aus dieser Sicht wird der Umbau des Sozialstaates durch die internationale Integration möglicherweise erleichtert. Im Beitrag werden Reformvorschläge herausgearbeitet,wie die Ziele Effizienz und Gerechtigkeit gleichzeitig erreicht werden könnten.