Die Außenpolitik Kanadas

Mit Kanada verbindet man hierzulande in der Regel freundliche Assoziationen — das Ahornblatt auf der Fahne, Ahornsirup, Eishockey, das die Kanadier aus unerfindlichen Gründen nur Hockey nennen, die unendlichen Horizonte der Prärien und die reine und klare Kälte des Nordens. Dass Kanada eine große Zahl von erfolgreichen Schriftstellern hervorgebracht hat und weiter hervorbringt, wissen die Kenner der zeitgenössischen Literatur. Wenn es aber politisch wird, versagen die Assoziationsquellen meist, und wenn man etwas über das politische System oder die Außenpolitik Kanadas sagen soll, herrscht oft Ratlosigkeit.

Politik ist ein schwieriges und in der Regel unbarmherziges Geschäft.¹ Es geht dabei um Macht und die Durchsetzung von materiellen oder immateriellen Interessen. Zwar vergröbert die Behauptung von der Politik als einem Null-Summen-Spiel zwischen den konkurrierenden Akteuren den Sachverhalt. Aber es lässt sich nicht leugnen, dass Gewinn und Verlust durchaus als angemessene Kategorien anzusehen sind, wenn der Erfolg oder Misserfolg eines politischen Akteurs bilanziert werden soll. Dies gilt besonders für die Außenpolitik, also das Insgesamt der vom Staat organisierten und gesteuerten grenzüberschreitenden Beziehungen eines Landes. Staatsgrenzen, staatliche Souveränität und von den Behörden und Agenturen des Staates kontrollierte Beziehungen scheinen am Beginn des 21. Jahrhunderts einen beachtlich großen und in vielen Fällen geradezu sichtbar größer werdenden Teil ihrer früheren Bedeutung eingebüßt zu haben. Schließlich ist die Zahl der nicht-staatlichen Akteure mit grenzüberschreitendem Handlungshorizont in den letzten Jahren ungemein angewachsen. Ein Netz transnationaler Beziehungen ist entstanden, das die herkömmlichen internationalen (zwischenstaatlichen) Aktionen erkennbar beeinflusst. Jeder Rück- und Überblick über ein halbes Jahrhundert Außenpolitik eines Staates muss also berücksichtigen, dass sich das internationale System und damit die Bedingungen außenpolitischen Handelns erheblich verändert haben.

Die Souveränität des Staates ist unter Beschuss geraten.¹ Um es mit den Worten eines Historikers der Staatsgewalt auszudrücken: „Der moderne Staat, der sich in vielen hundert Jahren in Europa entwickelt und durch die europäische Expansion über die Welt verbreitet hat, existiert nicht mehr. Vor allem das Kriterium von Modernität schlechthin, die einst dem Ancien Régime mit unsäglicher Mühe abgerungene Einheitlichkeit von Staatsvolk und Staatsgewalt, Staatsgebiet und Staatshoheit (Souveränität) trifft kaum mehr zu. Zuwenig Staat in vielen ehemaligen Kolonien und zuviel Staat in Europa fuhren zur Auflösung des staatlichen Machtmonopols zu Gunsten intermediärer Instanzen und substaatlicher Verbände der verschiedensten Art“(Reinhard 1999: 535). Souveränität im emphatischen Sinn des Wortes scheint sich in der einen Zone des Planeten erst gar nicht recht auszubilden und in der anderen Zone zu rasch zu verflüchtigen.

Die Außenpolitik eines Staates wird in der Regel vom Zusammenspiel mehrerer Faktoren bestimmt. Zu diesen gehören insbesondere (a) die Lage des Staates im internationalen System, (b) die inneren Strukturen und Entscheidungsprozesse sowie (c) die Regierungspolitik. Dazu kommen außenpolitische Leitideen sowie die kaum berechenbare Abfolge der Ereignisse. Der folgende Beitrag konzentriert sich im wesentlichen auf die inneren Bestimmungsfaktoren im außenpolitischen Entscheidungsprozess Kanadas unter besonderer Berücksichtigung von Kanadas Selbstverständnis und Lage in Nordamerika sowie der Außenpolitik der Regierung Chrétien.²

In early 2002, Canada’s newest Foreign Affairs Minister, Bill Graham, paid a call to Washington, D.C. to meet with United States’ Secretary of State Colin Powell. The next day, he visited the United Nations where he conferred with Secretary-General Kofi Annan.

Meist werden die Beziehungen zwischen Kanada und den Vereinigten Staaten mit der „special relationship“verbunden, die beide Länder seit nun fast zwei Jahrhunderten teilen, nachdem die kanadisch-amerikanische Grenze, bis auf einige Zwischenfalle in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts¹, seit 1812 als die längste unverteidigte Grenze („the longest undefended border“) in die Geschichtsbücher eingegangen ist (Roberts 1998: 1f).

Die NATO (North Atlantic Treaty Organisation) wurde am 4. April 1949 in der US-amerikanischen Hauptstadt Washington als internationale Organisation zur politischen Zusammenarbeit und militärischen Verteidigung ihrer Mitgliedsstaaten gegründet. Das transatlantische Verteidigungsbündnis wurde als integrative Organisation für eine europäische Sicherheitspolitik nach Ende des Zweiten Weltkrieges gegründet und gleichzeitig als militärisches und politisches Gegengewicht zum sich bildenden Block osteuropäischer Staaten unter Führung der Sowjetunion aufgebaut. Ab 1955/56 sah sich das transatlantische Bündnis einem gleichwertigen Gegner im „Ost-West-Konflikt“, dem Warschauer Pakt, gegenüber. Der Nordatlantikvertrag wurde im Sinne des Artikels 51 der Charta der Vereinten Nationen von den Gründungsmitgliedern unterzeichnet. Gegenwärtig gehören dem Verteidigungsbündnis 17 europäische Staaten sowie die Vereinigten Staaten von Amerika und Kanada an.

Human Security — oder „Menschliche Sicherheit“¹ — stellt eine neue Variante des Sicherheitsbegriffs dar. Sicherheit soll sich demnach nicht mehr, wie in der Zeit des Ost-West-Konflikts, hauptsächlich auf den Staat und die Abwendung militärischer Bedrohungen beziehen, sondern vielmehr neue und „nicht traditionelle“Unsicherheiten mitberücksichtigen, die den Frieden und die Stabilität in einem Staat beeinflussen können. In verschiedenen Ländern, internationalen Organisationen und in der wissenschaftlichen Literatur existieren verschiedene Definitionen Menschlicher Sicherheit.² Sie drehen sich jedoch allesamt um das Wohlergehen des Einzelnen. Das zentrale Problem ist, „Menschliche Sicherheit“praktikabel zu machen, also in konkrete Initiativen mit konkreten Zielen zu übersetzen.

Das Abkommen über das Verbot von Antipersonenminen (APM) kann als ein Novum in der internationalen Politik bezeichnet werden. Abseits der Institutionen und Konventionen traditioneller Diplomatie entschlossen sich Mitte der 90er Jahre über 120 Staaten, Organisationen und ca. 1200 Nicht-Regierungsorganisationen (NRO) dazu, innerhalb kürzester Zeit ein Abkommen auf den Weg zu bringen, das diese Waffen endgültig vom Schlachtfeld verbannen soll.

Am 20. Oktober 1999 wandte sich der kanadische Botschafter Chistopher Westdal an das Erste Komitee der Generalversammlung der Vereinten Nationen mit folgendem Satz: „Die Sicherheit von Menschen steht im Mittelpunkt kanadischer Außenpolitik — Sicherheit für Kanadier, aber untrennbar damit verknüpft der Schutz aller Menschen auf globaler Ebene durch die Förderung von Entwicklung und Menschenrechten und die Sicherung unschuldiger Individuen in bewaffneten Konflikten“(Westdal 1999: 1).

Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs wuchs die Rolle Kanadas in der internationalen Finanzpolitik. Kanada ging aus dem Zweiten Weltkrieg als wirtschaftlich potenter und starker Akteur hervor. In den Kriegsjahren boomte die kanadische Wirtschaft, das BIP stieg zwischen 1938 und 1944 um 80 Prozent (Swift 1991: 83f). Ähnlich wie die USA nahm auch Kanada Abschied vom Konzept des Isolationismus und verfolgte fortan eine multilaterale Außenpolitik. Die Kanadier waren bei der Konferenz in Bretton Woods, auf der 1944 eine neue internationale Finanzstruktur geschaffen werden sollte, unter anderem durch die Ökonomen Louis Rasminsky und Wynn Plumptre vertreten. Als neuer starker Akteur auf der Weltbühne schlüpfte Kanada bereits zu diesem Zeitpunkt in die Rolle des Mediators, indem es versuchte, die britische Position (John Maynard Keynes) und die amerikanische Position (Harry Dexter White) zusammen zu bringen. Es sollte ein internationales Finanzsystem geschaffen werden, das die Risiken ökonomischer Krisen vermindert. Keynes wollte die Schaffung einer Rechnungseinheit „bancor“und hatte die Vorstellung, dass die Regulierungskosten bei Kreditvergaben dem Schuldner und dem Gläubiger aufzuerlegen sind. Diese Auffassungen fanden keine Zustimmung bei den USA. Insbesondere die Idee, dass die Gelder allen Nationen ohne Auflage von Konditionen frei zur Verfügung stehen sollten, war konträr zur amerikanischen Position (Swift 1991: 83f.).

Informationstechnologie ist in Kanada zu einem Bereich geworden, der wie kaum ein anderer innerhalb kürzester Zeit nicht nur wirtschaftliche, sondern vor allem auch politische Interessen weckte. So rasant, wie der Aufstieg der technisch neuartigen Kommunikationsmöglichkeiten verlief, festigte sich auch die Absicht der kanadischen Regierung, den IT-Bereich für die Kommunikation des eigenen Landes, aber auch für die internationalen politischen Beziehungen zu nutzen — beispielsweise in der Bildung, bei der Entwicklungshilfe oder auch als eine neuartige Form von Diplomatie und Außenpolitik.

In den 1950er Jahren begann Kanada mit seinen ersten Entwicklungshilfeinitiativen. Die kanadische Entwicklungshilfe (Canadian Official Development Assistance, ODA) spielte neben Kanadas Rolle bei Peacekeeping-Missionen eine bedeutende Rolle in der Außendarstellung Kanadas als eines der großzügigen und gestaltenden Akteure auf der internationalen Bühne. Um den kanadischen Bemühungen um Entwicklungshilfe ein größeres Gewicht zu verleihen und diese fest in die Administration zu verankern, wurde unter Premierminister Trudeau die Canadian International Development Agency (CIDA) gegründet.

Die Terroranschläge vom 11. September 2001 haben eindrucksvoll unter Beweis gestellt, wie akut die weltweite Bedrohung durch internationalen Terrorismus ist. Die Worte des kanadischen Premierministers Jean Chrétien in einer Rede an die Nation unterstreichen dies: „On September 11, 2001, Canada and the world looked on, in shock and disbelief, as the deadliest terrorist attack in history was carried out against thousands of defenceless victims in New York and Washington“(07.10.2001). Unter den Opfern waren auch 23 Kanadier. Die „hervorragende Koordinierung und Synchronisierung“der Angriffe auf das World Trade Center in New York und das Pentagon in Washington, einhergehend mit einer „Privatisierung des Terrors“durch Osama Bin Ladens Terrornetzwerk Al Qaida, haben den internationalen Terrorismus schlagartig in den Mittelpunkt des Interesses der Weltöffentlichkeit gerückt (Hoffman 2001: 276, 282). Die Bekämpfung des Terrorismus steht seither an der Spitze der Prioritätenliste vieler Regierungen aller Kulturkreise. Durch die verheerenden Angriffe auf die USA wurde deutlich, zu welchen Taten Terroristen ideologisch — und vor allem logistisch — fähig sind. Dennoch ist die terroristische Bedrohung nicht neu. Die weltweite jahrzehntelange Erfahrung mit terroristischen Zwischenfällen im Zivilluftfahrtbereich und die zahlreichen Anschläge auf US-amerikanische Einrichtungen im Ausland in den 90er Jahren des letzten Jahrhunderts, haben den Blick der Staatengemeinschaft auf die Bekämpfung des internationalen Terrorismus gelenkt.¹

Dass die Anschläge auf das World Trade Centers die internationale Debatte über humanitäre Intervention nicht beendet haben, ist vor allem auch ein Verdienst Kanadas. Seit der NATO-Intervention im Kosovo bemüht sich die Mittelmacht unermüdlich, die festgefahrene Diskussion durch innovative Initiativen voranzubringen. Die Ereignisse des 11. September 2001, die der kanadischen Bevölkerung das Potential des globalen Terrorismus quasi vor der eigenen Haustür demonstrierten, setzten Terrorbekämpfung zwar auf Platz eins der außenpolitischen Agenda. Jedoch hielt Außenminister Bill Graham an der von seinem VorVorgänger Lloyd Axworthy eingeschlagenen Richtung fest und erklärte wiederholt die Interventionsproblematik zu einer der größten Herausforderungen der aktuellen kanadischen Außenpolitik (Graham 2002a-c). Darüber hinaus legte im Dezember 2001 die von Kanada initiierte International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) ihren Abschlussbericht vor. „The Responsibility to Protect“(ICISS 2001) stellt die bisher umfangreichste und anregendste Antwort auf die provokative Frage Kofi Annans dar, die ich diesem Artikel vorangestellt habe.

Die nur für die Fachleute wirklich interessante Theorie-Debatte in der Disziplin der Internationalen Beziehungen, sie geht eigentlich mehr über Weltbilder und den letzten Sinn von Politik, hat dementsprechend also die Form einer Endlosschleife, diese Debatte hat im letzten Jahrzehnt in der angelsächsischen akademischen Welt wie bei uns auch eine „konstruktivistische Wende“ durchgemacht. Das klingt zunächst ein wenig abweisend. Tatsächlich aber sind mit einer konstruktivistischen Perspektive auf die internationalen Beziehungen weltanschauliche Entkrampfungen verbunden. Denn während sich vorher die Reflexionen immer wieder an Fragen wie der, ob der Mensch nun ein eher rationales oder irrationales Wesen und durch sein Machtstreben geprägt sei oder ob er wesensmäßig eher die Kooperation suche, festliefen, vermeiden die Konstruktivisten solche essentialistischen Aussagen und kümmern sich mehr um das Wechselverhältnis zwischen den Handlungsabsichten (Intentionen) der Akteure, ihrer Wahrnehmungsweise und Interpretation der Welt (Perzeption), in der sie handeln und den sozialen und politischen Strukturen, in die ihr Handeln eingebettet ist.