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2022 | OriginalPaper | Chapter

3. Die bisherigen Haushaltspakete der Europäischen Union

Author : Peter Becker

Published in: Der Haushalt der Europäischen Union und die deutsche Europapolitik

Publisher: Springer Fachmedien Wiesbaden

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Zusammenfassung

Haushaltsverhandlungen sind in der Regel schwierig, denn im Zuge dieser Verhandlungen werden politische Prioritäten definiert und Verteilungskonflikte entschieden. Wenn in diesen Verhandlungen nicht nur über ein Jahresbudget entschieden wird, sondern über politische und fiskalische Prioritäten der nächsten sieben Jahre und wenn in diesen Budgetverhandlungen ein Konsens zwischen 27 gleichberechtigten Akteuren erzielt werden muss, der im Anschluss dann noch eine parlamentarische Zustimmung erhalten muss, dann wird deutlich, wie schwierig die europäischen Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) der EU sind. Der früheren Haushaltskommissarin Kristalina Georgieva wurde die Feststellung zugeschrieben, dass der MFR der EU „a 7-year peace treaty“ sei, mit dem niemand wirklich zufrieden sein könne.

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Footnotes
1
In Artikel 312, Abs. 5 AEUV heißt es: „Das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission treffen während des gesamten Verfahrens zur Annahme des Finanzrahmens alle erforderlichen Maßnahmen, um den Erlass des Rechtsakts zu erleichtern.“
 
2
Üblicherweise richtet das EP zur Begleitung der Verhandlungen im Rat und zur Vorbereitung der eigenen Positionierung einen befristeten Sonderausschuss ein, der sich zumeist aus Haushaltsexperten und politischen Schwergewichten des EP zusammensetzt.
 
3
Jacques Delors hatte bereits beim Treffen des Europäischen Rats im Dezember 1986 durchgesetzt, dass die europäischen Staats- und Regierungschefs seine avisierte Rundreise billigten und die Kommission zur Vorlage eigener Reformüberlegungen mandatierten. Vgl. Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rats in London vom 6. Dezember 1986.
 
4
Damit wurde dieser ständige Streitfall zwischen Rat und Parlament jedoch noch immer nicht vollkommen beigelegt; vielmehr kam es 1995 erneut zu einem Verfahren vor dem EuGH zur Abgrenzung der beiden Ausgabenkategorien (Europäischer Gerichtshof 1995).
 
5
Mit dem vierten Kandidaten Norwegen wurde zwar ein Beitrittsvertrag ausgehandelt und unterzeichnet, aber nach dem gescheiterten Referendum in Norwegen wurde dieser Beitritt nicht vollzogen.
 
6
Dieser Zeitrahmen wurde durch die Tatsache weiter eingeschränkt, dass erst nach der Bundestagswahl im September 1998 eine neue Bundesregierung tatsächlich in der Lage sein würde, verbindliche Absprachen und Vorentscheidungen zu treffen. Das eigentliche Zeitfenster für die Verhandlungen wurde damit merklich kleiner.
 
7
In einer Simulationsrechnung kam die Kommission zu dem Ergebnis, dass „…bei einem beschränkt erweiterten Korrekturmechanismus deutlich weniger Haushaltsmittel umverteilt werden.“ (Europäische Kommission 1998b: Anhang 6 zu dem Bericht, S. 7).
 
8
Vgl. DPA Meldungen v. 26.03.1999 und weitere Presseberichterstattung in überregionalen Tageszeitungen. Mit weitere Stellungnahmen wurden zitiert Viktor Klima: „Wir haben Handlungsfähigkeit bewiesen.“; Massimo d’Alema: „Wir haben eine solide finanzielle Basis gefunden.“; Jean-Claude Juncker: „Manche haben mehr gegeben, manche weniger.“
 
9
Eine Definition des Konzepts der realen Konstanz wurde in RdNr. 72 der Schlussfolgerungen von Berlin gegeben: „Indem eine neue Finanzielle Vorausschau festgelegt wird, mit der auf Unionsebene eine ähnlich strenge Haushaltsdisziplin wie auf nationaler Ebene sichergestellt wird, und indem ferner vereinbart wird, dass die Ausgaben der EU nicht schneller als die öffentlichen Ausgaben der Mitgliedstaaten steigen, wird die Höhe der Gesamtausgaben der Union nunmehr in einem konsolidierten Rahmen stabilisiert.“ (Europäischer Rat 1999).
 
10
Die Kommission hatte entsprechend den fünf für den neuen MFR vorgeschlagenen Haushaltsrubriken fünf übergreifende Arbeitsgruppen gebildet, die gestützt auf eine Analyse der anstehenden europapolitischen Herausforderungen und der bereits formulierten politischen Prioritäten der erweiterten Union eine Zusammenstellung der benötigten Haushaltsmittel erarbeiteten. Hinzu kam eine sechste Arbeitsgruppe zur Einnahmenseite des EU-Haushalts.
 
11
Die Diskussion innerhalb der Kommission war durch die Studie der Forschergruppe um André Sapir im Auftrag des Kommissionspräsidenten Romano Prodi verschärft worden, von der sich der damalige Kommissar für Regionalpolitik Michel Barnier deutlich distanzierte. Rainder Steenblock und Ines Hartwig bewerteten die Konflikte innerhalb der Kommission dementsprechend drastisch: „Als ein Novum in der Geschichte der europäischen Integration haben die Kommissare sich bei einem für die Europäische Union derart wichtigen Reformpaket offen auseinander dividieren lassen.“ (Steenblock und Hartwig 2004, S. 85).
 
12
Schweden und Niederlande sollten darüber hinaus noch einen versteckten Sonderrabatt in Form einer Erhöhung des Einbehalts auf Zolleinnahmen von bisher 25 % auf 35 % erhalten.
 
13
Lediglich die britischen Konservativen im Europäischen Parlament hatten Änderungsanträge vorgelegt, in denen die Forderung der Nettozahler zur Einführung der 1 %-Obergrenze aufgegriffen wurde.
 
14
Die beabsichtigte Signalwirkung seiner Benennung zum Ausschussvorsitzenden betonte der Parlamentspräsident explizit in einer Rede vor dem Plenum am 14. Dezember 2004. Mit drei Stellvertretern des Vorsitzenden und 47 weiteren Mitgliedern sowie 50 stellvertretenden Mitgliedern deckte der Ausschuss alle parlamentarischen Fraktionen und nationalen Gruppen ab und bildete somit einen repräsentativen Querschnitt des Parlaments.
 
15
In insgesamt 22 Arbeitsdokumenten wurde jede Rubrik des MFR anhand von vier Standardkriterien (europäischer Mehrwert, Verbesserung der Effizienz, Achtung der Subsidiarität und Aspekte des Haushaltsvollzugs) durch den Ausschuss analysiert. Alle Fachausschüsse lieferten darüber hinaus ihre Stellungnahmen zu, die Eingang in den Entwurf und den Bericht fanden, den der deutsche Berichterstatter Reimer Böge vorgelegt hatte. Bis zum Ende der Einreichungsfrist am 13. April 2005 gingen insgesamt 616 Änderungsanträge zu diesem Entwurf ein.
 
16
Diese Einigung wurde in vier Trilog-Sitzungen (am 23.1., 21.2., 21.3. und 4.4.2006) zwischen den Vertretern des Europäischen Parlaments, der Europäischen Kommission und der Ratspräsidentschaft ausgehandelt.
 
17
Dieses Einstimmigkeitserfordernis gilt zumindest so lange, bis der Europäische Rat einstimmig den Beschluss fasst, über den nächsten Finanzrahmen mit qualifizierter Mehrheit zu entscheiden.
 
18
Innerhalb dieser Gruppe differenzierte die Kommission wiederum zwischen ehemaligen Konvergenzregionen, die die 75 %-Marke überschritten hatten, und ehemaligen Ziel 2-Gebieten, die auch weiterhin unter der 90 %-Marke verharrten.
 
19
Bei früheren Reformüberlegungen waren aus anderen Generaldirektionen auch Bestrebungen deutlich geworden, den ESF insgesamt als Förderinstrument der europäischen Kohäsionspolitik aufzugeben.
 
20
Um diese neuen Konditionalitäten mit den Mitgliedstaaten abzustimmen und möglichst einvernehmlich vereinbaren zu können, hatte die Kommission eine Arbeitsgruppe unter Beteiligung der Mitgliedstaaten gegründet, in der von Februar bis April 2011 die Eckpunkte des neuen Konzepts diskutiert wurden.
 
21
Hierzu gehören beispielsweise die Festschreibung der Finanzausstattung des Europäischen Sozialfonds (ESF), der Vorschlag zur weiteren „Ökologisierung“ bzw. „Greening“ der Direktzahlungen in der Gemeinsamen Agrarpolitik oder die Idee neuer, innovativer privatwirtschaftlicher Instrumente zur Finanzierung großer gemeinschaftlicher Infrastrukturprojekte, der sog. Projektbonds.
 
22
In der Gruppe der Freunde des better spending sprachen die Nettozahler Österreich, Deutschland, Finnland, Frankreich, Italien, Schweden und die Niederlande ihre Verhandlungsstrategie ab.
 
23
Insgesamt 15 Mitgliedstaaten hatten sich zu der Gruppe „Freunde der Kohäsion“ zusammen gefunden: Ungarn, Bulgarien, Tschechien, Estland, Griechenland, Lettland, Litauen, Malta, Portugal, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Kroatien, Zypern und Spanien.
 
24
Für Deutschland bedeutet dieses Verhandlungsergebnis eine deutliche Reduzierung der Strukturfonds um rd. 9,8 Mrd. EUR, von 26,9 Mrd. in der Förderperiode 2007 bis 2013 auf 17,1 Mrd. EUR (in konstanten Preisen 2011) für die Periode 2014 bis 2020.
 
25
Außerhalb des Finanzrahmens – also zusätzlich zu den genannten 960 Mrd. EUR – wurden rund 37 Mrd. EUR für das Flexibilitätsinstrument, den Solidaritätsfonds, den Fonds für die Anpassung an die Globalisierung, die Soforthilfereserve und den Europäischen Entwicklungsfonds. Insgesamt standen der EU damit Verpflichtungsermächtigungen von rund 997 Mrd. EUR oder 1,04 % des BNE zur Verfügung. Um auf unvorhergesehene Umstände reagieren zu können, wurde außerdem ein Spielraum für unvorhergesehene Ausgaben von bis zu 0,03 % des BNE der EU eingerichtet, über dessen Verwendung Rat und EP einvernehmlich beschließen konnten.
 
26
Die hochrangige Gruppe wurde unter dem Vorsitz des ehemaligen italienischen Ministerpräsidenten und EU-Kommissars Mario Monti am 25. Februar 2014 offiziell eingesetzt.
 
27
Zunächst richtete der bulgarische Ratsvorsitz im ersten Halbjahr 2018 eine Ad-hoc-Arbeitsgruppe „Mehrjähriger Finanzrahmen“ beim für die Verhandlungen federführenden Rat für Allgemeine Angelegenheiten ein. In Abstimmung mit den beiden Trio-Präsidentschaftspartnern Österreich und Rumänien erstellte der Ratsvorsitz ein Arbeitsprogramm zum Vorgehen dieser Arbeitsgruppe. Daneben wurden in der Ratsarbeitsgruppe Eigenmittel die Vorschläge zur Reform des Eigenmittelsystems und in den diversen Facharbeitsgruppen die Vorschläge für die neuen sektorspezifischen Rechtsakte geprüft, beraten und verhandelt.
 
28
Der Generaldirektor der Generaldirektion Budget der Europäischen Kommission, Jan Koopmann, wurde während der Tagung des Europäischen Rats beauftragt, ein neues Kompromisspapier auszuarbeiten, das am zweiten Gipfeltag vorgelegt wurde. Es enthielt veränderte Eckpunkte für eine Einigung. So sollte das Gesamtvolumen weiter auf insgesamt 1,069 % des EU-BNE gekürzt werden, die traditionellen Ausgabenprioritäten des EU-Haushalts, die Strukturfonds und die Gemeinsame Agrarpolitik, jedoch sollten einen kleinen Aufwuchs erfahren sowie die Rabattregelungen für die sparsamen Vier und Deutschland angepasst werden.
 
29
So traf der niederländische Premierminister Mark Rutte auch demonstrativ mit einer Biographie des polnischen Komponisten Frederic Chopin zu Verhandlungsbeginn im Gebäude des Europäischen Rats in Brüssel ein. Er betonte, dass er beabsichtige das Buch in den nächsten Tagen zu lesen, weil er nicht von zielführenden Verhandlungen ausgehe.
 
30
Die Europäische Kommission hatte bereits 2018 einen Rechtsstaatlichkeitsmechanismus zum Schutz des EU-Haushalts vorgeschlagen (Europäische Kommission 2018d).
 
31
Hinzu kommen noch rund 20 Mrd. EUR außerhalb des MFR für verschiedene Reserve- und Flexibilitätsinstrumente.
 
32
Für die sparsamen Vier war insbesondere die Reduzierung der Zuschüsse unter die Grenze von 400 Mrd. EUR von hoher symbolischer Bedeutung.
 
33
So wurden das Forschungsprogramm der EU Horizon Europe um 5 Mrd. EUR, das Finanzierungsinstrumente zur Förderung von Investitionen InvestEU um 5,6 Mrd. EUR und der Just Transition Fonds (JTF) zur Unterstützung von Regionen und Sektoren bei dem Ausstieg aus fossilen Brennstoffen um 10 Mrd. EUR aufgestockt. Hinzu kam das neue kohäsionspolitische Programm ReactEU zur Ergänzung und Flexibilisierung der Zahlungen aus den europäischen Strukturfonds zu Beginn der neuen Förderperiode, das mit einem Volumen von 47,5 Mrd. EUR ausgestattet wurde.
 
34
Es wurde vereinbart, dass die BNE-basierten Beiträge Dänemarks jährlich um 377 Mio. EUR, Österreichs um jährlich 565 Mio. EUR, Schwedens um jährlich 1069 Mio. EUR und der Niederlande um jährlich 1921 Mio. EUR verringert werden. Der Rabatt zugunsten Deutschlands wurde auf jährlich 3671 Mio. EUR festgeschrieben.
 
35
Eine gesonderte Regelung, die einer indirekten Rabattregelung zugunsten der Niederlande aufgrund der hohen Warenimporte über den Hafen Rotterdam gleichkommt, ist die Erhöhung der Erhebungskosten für Zolleinnahmen. Demnach dürfen die Mitgliedstaaten von den Zöllen, die sie für die EU auf Warenimporte erheben und an den EU-Haushalt abführen, 25 % der Einnahmen als Erhebungskosten behalten.
 
36
Abgedruckt im Amtsblatt der Europäischen Union vom 22.12.2020, L 433 I.
 
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Metadata
Title
Die bisherigen Haushaltspakete der Europäischen Union
Author
Peter Becker
Copyright Year
2022
Book
Der Haushalt der Europäischen Union und die deutsche Europapolitik

Print ISBN: 978-3-658-36338-3

Electronic ISBN: 978-3-658-36339-0

Copyright Year: 2022

DOI
https://doi.org/10.1007/978-3-658-36339-0_3