Die Europäische Union auf dem Weg zu einer vorsorgenden Risikopolitik?

Table of Contents

1. Frontmatter

2. 1. Einleitung

   Auszug

   „Kabinett in Seoul wird Opfer des Rinderwahns“ so titelte die Stuttgarter Zeitung im Juni 2008 anlässlich der gewaltsamen Proteste zehntausender Demonstranten in Seoul (Stuttgarter Zeitung 11.06.2008). Auslöser der Proteste war die Aufhebung eines Importverbotes für US-amerikanische Rinder, das die Regierung von Südkorea aus Furcht vor mit BSE-infiziertem Rindfleisch erlassen hatte. Aufgrund der Proteste nahm die Regierung die vollständige Aufhebung des Importverbots zurück und verhandelte ein neues Abkommen mit den USA. Man einigte sich darauf, dass nur noch Fleisch von unter 30 Monate alten Rindern eingeführt werden darf. Dieses vorsorgliche Vorgehen der südkoreanischen Regierung ist insofern bemerkenswert, da ein Vergleich mit Großbritannien zeigt, dass mit dem BSE-Risiko nicht schon immer derart risikoavers umgegangen wurde.

3. 2. Vorsorgende Risikoregulierung: Versuch über eine risikosoziologisch angereicherte Policy-Analyse

   Auszug

   In diesem Kapitel soll die Relevanz von risikosoziologischen Ansätzen, insbesondere der „Theorie“ der Risikogesellschaft (Beck 1986) bzw. der reflexiven Modernisierung (Beck et al. 2003, Beck/ Lau2005), des Ansatzes von Klinke und Renn (2002) und der Annahmen von Weingart (2001) für die Analyse von Policy-Making-Prozessen im Bereich der Umwelt-, Verbraucher-, Technik- und Gesundheitspolitik aufgezeigt werden. Es wird der Versuch unternommen, ausgewählte Annahmen der Risikogesellschaft mit dem eher „phänomenologischen“ Ansatz von Klinke und Renn zu verbinden. Anschließend werden diese risikosoziologischen Theoreme mit den Begrifflichkeiten der politikwissenschaftlichen Regulierungstheorie verknüpft und damit für eine Policy-Analyse fruchtbar gemacht. Dieser im Folgenden als „vorsorgende Risikoregulierung“ bezeichnete Ansatz wird im empirischen Teil dieser Arbeit auf die beiden ausgewählten Politikfelder angewendet. Dabei soll nicht versucht werden, die Theorie im positivistischen Wortsinne zu „testen“ (Schnell et al. 2005), sondern sie dient lediglich als Heuristik, um das Augenmerk auf bestimmte (neue) Phänomene zu legen, die bei einer klassischen Policy-Analyse leicht übersehen werden.

4. 3. Institutionen, Akteure und ihre Interessen

   Auszug

   In diesem Kapitel sollen aus einer politiknetzwerkorientierten Perspektive die im Bereich der Lebensmittelpolitik beteiligten europäischen Institutionen, organisierten Interessen und weitere zivilgesellschaftliche Akteure vorgestellt werden. Dass dabei auf das Konzept der Netzwerkanalyse zurückgegriffen wird, ist vor allem dem Mehrebenencharakter der EU geschuldet (Jones/ Clark2001). Der Begriff „Politiknetzwerk“ umfasst in seiner einfachsten Definition „die Akteure, die an der Entstehung und Durchführung einer policy beteiligt sind und deren Beziehungen“ (Windhoff-Héritier 1987: 4 4 ). Im Unterschied zu einer rein formalen Institutionenanalyse erfasst das Policy-Netzwerk-Konzept auch die informellen Interaktionen zwischen den beteiligten Akteuren, ihre Ressourcenausstattung und ihre generellen Strategien. Insofern versucht die Netzwerkanalyse, ein möglichst ausführliches Bild der beteiligten Akteure und ihrer Beziehungen zu zeichnen.

5. 4. Die europäische BSE-Politik: Normalfall im Umgang mit Risiken?

   Auszug

   Im folgenden Kapitel soll der Verlauf der europäischen BSE-Regulierung rekonstruiert werden. Besonderes Augenmerk wird dabei auf die Rolle von wissenschaftlichem Wissen und Nichtwissen im Zusammenhang mit politischen Entscheidungsprozessen gelegt. Die These ist, dass die europäische BSE-Politik — zumindest in ihrer Anfangsphase — als ein typisches Beispiel eines evidenzbasierten Risikomanagements interpretiert werden kann, das auf hypothetische Risiken mit einer nachsorgenden Risikoregulierung reagierte. Inwieweit trifft dies tatsächlich zu? Warum wurde gerade so und nicht anders reguliert?

6. 5. Vorsorgendes Risikomanagement? Die Regulierung von transgenen Lebensmitteln

   Auszug

   Im folgenden Kapitel soll der Verlauf der europäischen Gentechnikregulierung rekonstruiert werden. Die Gentechnik wird oft als Paradebeispiel für Risiko, Ungewissheit und wissenschaftliches Nichtwissen gehandelt, weil nach wie vor große Differenzen und Konflikte bei der Bewertung von Risiken vorhanden sind. Zudem gilt die europäische Gentechnikpolitik als Vorreiter hypothesenbasierter Regulierungen überhaupt und nimmt angesichts bisheriger vor allem evidenzbasierter Regulierung die Rolle eines „exceptional case“ ein: Wie kann es sein, dass vor dem Hintergrund von zunehmend auf Standortwettbewerb, Technologiewettlauf und Globalisierung reagierende Mitgliedstaaten und der zudem auf das Funktionieren des Binnenmarktes ausgerichteten Europäischen Kommission eine vorsorgende Gentechnikpolitik zustandekam, die gerade das Gegenteil von neoliberaler De- und Selbstregulierung darstellt?

7. 6. Warum wurde unterschiedlich reguliert? Ein Vergleich der BSE- und GVO-Regulierung

   Auszug

   Vergleicht man die BSE- und GVO-Regulierung, so zeigen sich entsprechend den theoretischen Annahmen in beiden Politikfeldern Phänomene einer zunehmenden Risikovergesellschaftung und daraus resultierende Regulierungsprobleme. Sowohl in der öffentlichen Meinung als auch im Verbraucherverhalten wurde eine hohe Sensibilität gegenüber Risiken festgestellt. In beiden Fällen konnte ein wechselseitiger Prozess einer zunehmenden Verwissenschaftlichung der Politik, im Sinne einer starken Abhängigkeit von wissenschaftlichen Stellungnahmen, bei gleichzeitiger Politisierung wissenschaftlicher Expertise nachgewiesen werden. Dies wurde vielleicht am deutlichsten erkennbar im Fall der Einflussnahme der britischen Regierung auf den Wissenschaftlichen Veterinärausschuss und der zentralen Rolle dieses Ausschusses bei der Regulierung des BSE-Risikos, es zeigte sich aber auch an der Kritik der Kommission an den eigenen für die Risikobewertung von transgenen Pflanzen zuständigen Ausschüssen.

8. 7. Die Reform des europäischen Lebensmittelrechts: Auswirkung vorsorgender Risikopolitik?

   Auszug

   Nachdem in den vorherigen Kapiteln analysiert wurde, wie die EU hypothetische Risiken reguliert und warum sie in den beiden untersuchten Fällen anfangs völlig unterschiedlich reguliert hat, soll nun der Frage nachgegangen werden, ob und inwieweit sich die Praxis einer vorsorgenden Risikoregulierung auch generell auf die Strukturen und Institutionen des europäischen Lebensmittelrechts ausgewirkt hat. Theoretisch müssten die durch die zunehmende Risikovergesellschaftung verursachten Regulierungsprobleme strukturelle Veränderungen hervorrufen, die über die BSE- und Gentechnikregulierung hinausweisen müssten (vgl. Kapitel 2). Mit anderen Worten: vorsorgendes Handeln benötigt andere institutionelle Arrangements als nachsorgendes. Dazu sollen die Ergebnisse der Reform des Lebensmittelrechts analysiert werden.

9. 8. Risiken und Nebenwirkungen hypothesenbasierter Regulierung

   Auszug

   In diesem Kapitel wird der Frage nachgegangen, warum das technokratisch-szientistische Modell wissenschaftlicher Politikberatung in Bedrängnis geraten ist, welche Spannungen sich aus dem Nebeneinander von vorsorgender und nachsorgender Regulierung ergeben und welche Probleme daraus entstehen könnten. Was sind die Risiken einer hypothesenbasierten Regulierung? Kann das neue Lebensmittelrecht diesen Herausforderungen gerecht werden und welche Widersprüche und Aporien ergeben sich aus der bestehenden Regulierungspraxis?

10. 9. Fazit und Ausblick

    Auszug

    Geht man von den drei anfangs gestellten Fragen — wie reguliert die EU Risiken, warum reguliert sie so und nicht anders und was sind die Folgen einer hypothesenbasierten Regulierung? — aus, so lässt sich folgendes Fazit ziehen: Anfang der 90er Jahre wurde in den beiden Politikfeldern unterschiedlich reguliert. Bei der Bekämpfung der Rinderseuche ging die Gemeinschaft nur sehr zögerlich vor. Angesichts der zahlreichen wissenschaftlichen Ungewissheiten und der wirtschaftlichen Bedeutung des Rindfleischmarktes entschied man sich für eine konsequent nachsorgende Regulierung. Hypothetische Risiken wurden ignoriert, stattdessen entschied man sich für eine Risikokommunikation, die von Geheimhaltung, Beschwichtigung und Sicherheitsversprechen gegenüber dem Verbraucher („beef is safe“, „BSE-frei“) geprägt war.

11. Backmatter