Die Europäische Zentralbank

Der Beginn der Europäischen Währungsunion (EWU) und die Einführung des „Euros“ als neuer europäischer Währung zum 1. Januar 1999 — im offiziellen EU-Sprachgebrauch also der Einstieg in „die dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion“ (WWU) — gilt als Meilenstein und bisheriger Höhepunkt der europäischen Integration.¹ In einem Vorgang ohne geschichtliches Beispiel haben souveräne Staaten ihre nationalen Währungen in einem einheitlichen und gemeinschaftlichen Geld aufgehen lassen und ihre staatliche Hoheit auf dem Gebiet des Geldwesens an eine bereits einige Monate zuvor neu geschaffene supranationale Institution, die Europäische Zentralbank (EZB), übertragen.² Dieser obliegt nun gemeinsam mit den nationalen Zentralbanken der an der EWU teilnehmenden Länder (NZB) innerhalb des „Europäischen Systems der Zentralbanken“ (ESZB) die geldpolitische Verantwortung für den neuen gemeinsamen Währungsraum.

Die Europäische Union läßt sich als politisches Wesen nur sehr schwer charakterisieren, weist sie doch Merkmale auf, „die für einen Zusammenschluß von Staaten ohne Beispiel sind“⁷⁶. Weitgehende Einigkeit besteht darüber, daß sie mit internationalen Organisationen im herkömmlichen Sinn, deren Funktion sich meist auf eine Kooperation in sehr speziellen Bereichen erstreckt, kaum zu vergleichen ist.⁷⁷ Sie ist mehr als ein „funktionaler Zweckverband“⁷⁸ und auch mehr als ein internationales Regime.⁷⁹ Sie ist jedoch dem traditionellen Verständnis nach kein Staat, selbst wenn sie über Eigenschaften verfügt, die gewöhnlich nur Staaten zugesprochen werden.⁸⁰ So zählt die Rechtsetzung zu ihren wichtigsten Aufgaben. Die geschaffenen Normen greifen höchst direkt in das alltägliche Leben ein und sind für die Unternehmen und Bürger in den Mitgliedstaaten gleichermaßen verbindlich.⁸¹ Sie verwaltet ein eigenes Budget, das sie zum Teil direkt aus Steuereinnahmen finanziert und zur Allokation und Distribution von Ressourcen heranzieht. Die leitenden supranationalen Organe der EU⁸² sind ähnlich einem staatlichen Regierungssystem gegliedert. Sie stehen zueinander in einem Verhältnis der gegenseitigen Kontrolle und der Machtdispersion. Die organisation folgt — jedenfalls auf den ersten Blick — dem klassischen Tripartismus: Es existiert eine Exekutive, ein Parlament mit legislativen Befugnissen sowie ein Gerichtshof als oberste gerichtliche Instanz. Die EU ist zudem eine Rechtsgemeinschaft. Sie besitzt zwar keine Verfassung im eigentlichen Sinne, doch wurde sie durch Recht gegründet und ist an ein stark ausdifferenziertes Normensystem gebunden.⁸³

Unabhängig von der Stellung, die Zentralbanken in einem politischen System einnehmen können, läßt sich meist ein bestimmtes Grundmuster des zentralbanklichen Funktionsbereichs feststellen. Seit der weltweiten Abkehr vom Goldstandard, der die Verhaltensweise der Zentralbanken durch die Verpflichtung auf die Wahrung der „Goldparität“ ursprünglich exogen bestimmte, hat sich der Funktionsbereich und die „institutionelle Macht“ grundlegend verändert. Indem die Währungen prinzipiell „frei manipulierbar“, also endogen „beeinflußbar“ wurden, entwickelten sich die Zentralbanken zu wirtschaftspolitischen „Steuerungszentren“ mit entsprechender gesamtwirtschaftlicher Verantwortung.¹⁹⁷ Ihnen obliegt es, die Geldversorgung eines Landes — oder allgemeiner: ihres Währungsraumes — zu gewährleisten und darüber hinaus den volkswirtschaftlichen „Bestand“ an Geld zu regulieren.¹⁹⁸ Sie sind institutioneller Mittelpunkt der jeweiligen Geldordnung und prägen über ihre Steuerungsmacht maßgeblich die Verhaltensweisen der einzelnen Wirtschaftssubjekte.

Da Institutionen notwendigerweise durch Personen repräsentiert werden, bietet die Selektion dieser Personen einen wichtigen Ansatzpunkt, um auf die Zentralbankpolitik Einfluß zu nehmen. Aufschluß über die tatsächliche Machtposition der Zentralbank geben daher insbesondere die Bestellungs- und gegebenenfalls die Abberufungsverfahren, denen sich das Führungspersonal der Währungsbehörde zu stellen hat.

Ähnlich wie die Europäische Zentralbank, sah sich bereits zuvor die Deutsche Bundesbank aufgrund ihrer besonderen Stellung innerhalb des Regierungssystems der Bundesrepublik des öfteren dem Vorwurf mangelnder demokratischer Legitimität ausgesetzt. Ihre Isolierung vom Zugriff politischer Kräfte diente vielfach als Kritikgegenstand der einschlägigen politik-, rechts- und wirtschaftswissenschaftlichen Literatur. Als eine Institution, die als „Nebenregierung“ unzwei-felbar selbst politische Entscheidungen treffe, sei die Bundesbank — so die Argumentation — unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten nur dann akzeptabel, wenn sie einer politisch legitimierten Instanz unterstellt werde oder ihre Entscheidungsträger vom Volke zu wählen seien.⁸⁵⁴ Angesichts ihrer der politischen Kontrolle enthobenen Stellung und ihren weitreichenden diskretionären Befugnissen müsse sie jedoch als ein mit einem demokratischen Regierungssystem nicht zu vereinbarender Fremdkörper betrachtet werden.⁸⁵⁵ Auch verlange das Demokratieprinzip, daß sich die politische Willensrichtung entsprechend den jeweiligen Mehrheitsverhältnissen immer von neuem zu konstituieren habe. Es dürfe keine entscheidenden Instanzen „in Form dauerhafter Herrschaftsstrukturen“ geben. Dem widersprächen jedoch in gewisser Weise Modus und Dauer der Berufung der Mitglieder des Direktoriums der Bundesbank und der Präsidenten der Landeszentralbanken.⁸⁵⁶ Wenn die Regierung per parlamentarischer Entscheidung abgelöst würde, bedeutete dies zum Beispiel nicht, daß auch die Mitglieder der „Nebenregierung“ ihren Hut nehmen müßten.⁸⁵⁷ Aus diesen Gründen habe die Durchführung der Geldpolitik beim Parlament bzw. bei der Regierung zu liegen, die ja durch das Parlament kontrolliert werden könne.⁸⁵⁸

Das Hauptanliegen der Studie bestand in der Ermittlung der Stellung, der EZB innerhalb des politischen Systems der EU. Es galt, nach Wegen zu suchen, wie diese besondere „Machtposition“ gerechtfertigt werden könnte. Die Ausführungen zum politischen System der EU dienten dabei der Beschreibung des institutionellen Umfeldes, innerhalb dessen die EZB zu agieren hat. Es erschien notwendig, in Vorbereitung auf den weiteren Gang der Untersuchung, zunächst die systemischen Besonderheiten der EU herauszuheben und somit die Grundlage für die Erfassung der Zentralbankstellung zu schaffen. Zwar ist die EU einem traditionellem Verständnis nach nicht mit einem Staat vergleichbar. Sie weist aber einige wichtige Merkmale auf, die gewöhnlich nur Staaten zugesprochen werden. Dazu zählen vor allem ihre Legislativbefugnisse sowie die aus ihrer Budgetautonomie resultierende politische Gestaltungsfähigkeit. Des weiteren ist die EU auf supranationaler Ebene durch ein Institutionengefüge gekennzeichnet, das — oberflächlich betrachtet — an ein demokratisches Regierungssystem westlicher Prägung erinnert. Ist die EU damit auch kein Staat im herkömmlichen Sinne, so verkörpert sie doch ein sehr ausdifferenziertes, komplexes politisches System, das eine politikwissenschaftliche Untersuchung eines institutionellen Teils dieses Systems — wie etwa der EZB — gestattet.