Direkte Demokratie und Umweltpolitik

“[…] the next big change in human affairs will probably not be a matter of economics, or electronics, or military science; it will be a change in the supposedly humdrum world of politics.”¹ Diese große Veränderung in der “eintönigen” Welt der Politik, die der Economist beschwört, zielt auf Weichenstellungen, die den Charakter politischer Systeme nachhaltig verändern sollen — und auch tatsächlich verändern könnten. Es sind Weichenstellungen verfassungspolitischer Natur: Die repräsentative Demokratie solle durch eine direkte Form der Demokratie ersetzt oder wenigstens um Elemente direkter Demokratie ergänzt werden. Diese Frage, ob demokratische Systeme eher repräsentativdemokratisch oder direktdemokratisch verfaßt sein sollten, ist keineswegs neu. Sie ist so alt wie die repräsentative Demokratie selbst. Doch heute wird diese Frage mit neuem Nachdruck gestellt; sie hat regelrecht Konjunktur. Waren es in den fünfziger und sechziger Jahren noch vereinzelte Meinungsäußerungen, läßt sich spätestens mit Beginn der achtziger ein verstärktes Interesse am Thema “direkte Demokratie” beobachten. Inzwischen melden sich vielerorts Vertreter ganz unterschiedlicher politischer Richtungen zu Wort: Immer lauter ertönt hierzulande wie auch andernorts der Ruf nach direkter Demokratie.²

Die Frage, wie direktdemokratische Verfahren die Umweltpolitik beeinflussen, soll in dieser Arbeit am Fall der Schweiz untersucht werden. Weshalb jedoch eine Fallstudie? Und: Weshalb soll gerade der Schweizer Fall untersucht werden? Die folgenden beiden Kapitel sollen eine Antwort auf diese Fragen geben. Da Entscheidungen über methodische Vorgehensweisen stets auch abhängig von der empirisch verfügbaren Fallzahl sind, wird in diesem Kapitel zunächst der Blick auf die Verbreitung direktdemokratischer Verfahren geworfen.

In diesem Kapitel der Arbeit soll deutlich gemacht werden, warum eine Fallstudie speziell im Zusammenhang mit unserer Fragestellung eine geeignete Methode darstellt und gegenüber anderen Methoden bestimmte spezifische Stärken aufweist.¹²¹ Im folgenden werden drei Gründe für eine Fallstudie systematisch herausgearbeitet. Diese drei Gründe hängen insbesondere mit den Annahmen und der Zielsetzung dieser Arbeit zusammen.

Das Ziel dieses vierten Kapitels, das den Schwerpunkt dieser Arbeit bildet, besteht darin, zu untersuchen, wie sich direktdemokratische Verfahren in der Schweiz, und zwar auf Bundesebene, in Form von antizipativen, unmittelbaren und reaktiven Policy-Wirkungen auf den Policy-Output, insbesondere im Bereich der Umweltpolitik, ausgewirkt haben. Es wird gefragt werden, inwieweit direktdemokratische Verfahren in der Schweiz in Form dieser drei Policy-Wirkungen dazu beigetragen haben, daß bestimmte umweltschutzrelevante Gesetze eingeführt, (zeitweise) nicht eingeführt, bestehende umweltschutzrelevante Gesetze in einem bestimmten Maße verändert oder nicht verändert worden sind. Es geht also um die Einflüsse direktdemokratischer Elemente auf die Gesetzgebungstätigkeit im Bereich der schweizerischen Umweltpolitik.²¹³ Dabei wird unterschieden zwischen den direktdemokratischen Verfahren fakultatives Referendum (Kapitel 4.1), obligatorisches Referendum (Kapitel 4.2) und Volksinitiative (Kapitel 4.3). Nicht in einem separaten Kapitel abgehandelt wird jene Form des Referendums, das von acht Kantonen ausgelöst werden kann. Denn es wäre ein äußerst kurzes Kapitel. Das Kantonsreferendum hat nämlich, wie noch deutlich werden wird, bislang keinerlei Policy-Wirkungen entfalten können. Deswegen beschränke ich mich darauf, innerhalb des Kapitels zum fakultativen Referendum an verschiedenen Stellen auf die entscheidenden Unterschiede zwischen der Form des Referendums, das von 50.000 Stimmberechtigten verlangt werden kann, und der Form des Referendums, das von acht Kantonen ausgelöst werden kann, einzugehen. Es wird gezeigt werden, weshalb das Kantonsreferendum ein im Hinblick auf seine Policy-Wirkungen bedeutungsloses Instrument geblieben ist. Ansonsten bezieht sich das Kapitel zum fakultativen Referendum auf jene Form des Referendums, dessen Auslösung in den Händen von mindestens 50.000 Stimmbürgern liegt.

In diesem Kapitel soll nun überlegt werden, inwieweit aus den Befunden zum Schweizer Fall allgemeine Hypothesen über die Policy-Wirkungen direktdemokratischer Verfahren abgeleitet werden können. Inwiefern lassen sich unsere bisherigen Ergebnisse verallgemeinern? Dazu zunächst noch einmal zum Schweizer Fall selbst: Wir haben festgestellt, daß Referendum und Volksinitiative in der Alpenrepublik sehr unterschiedlich auf den Policy-Output im Bereich der Umweltpolitik eingewirkt haben. Das fakultative⁴⁵⁶ wie das obligatorische Referendum haben zu einer gewissen Status-quo-Orientierung im Bereich der Umweltpolitik beigetragen. Insbesondere der Prozeß der Einführung und Verschärfung von Umweltschutzgesetzen wurde in den zurückliegenden 30 Jahren tendenziell gebremst. Dagegen haben Volksinitiativen diesen Prozeß immer wieder vorangetrieben.

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