Engagement und Zivilgesellschaft

Über zweieinhalb Jahre dauerte die Arbeit am Zweiten Engagementbericht der Bundesregierung zum Schwerpunktthema „Demografischer Wandel und bürgerschaftliches Engagement: Der Beitrag des Engagements zur lokalen Entwicklung“. Die Sachverständigenkommission und die Geschäftsstelle haben ihre Arbeit im August 2013 aufgenommen und mit der Übergabe des Berichtes an das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) im April 2016 abgeschlossen. Mit der Stellungnahme der Bundesregierung wurde der über 600-seitige Bericht Ende März 2017 veröffentlicht (Drucksache 18/11800).

Der Zweite Engagementbericht zum Schwerpunktthema „Demografischer Wandel und bürgerschaftliches Engagement: Der Beitrag des Engagements zur lokalen Entwicklung“ setzt die im Ersten Engagementbericht begonnene Berichterstattung über Trends und Dynamiken des bürgerschaftlichen Engagements fort, indem er in einem ersten Allgemeinen Teil zentrale Debatten aufnimmt, weiterführt und empirische Befunde zum Engagement aufarbeitet. Im Schwerpunktteil des Berichts wird die Bedeutung des Engagements für die lokale Politik analysiert, die regionale Diversität betont und für relevante Engagementbereiche Handlungsstrategien beschrieben. Letztere werden jeweils im Kontext eines modernen Verständnisses von Daseinsvorsorge entfaltet, das die Governancekompetenz der Kommunen im Sinne des Leitbilds der Bürgerkommune herausfordert. Engagementpolitik wird damit als Querschnittsaufgabe auf allen Politikebenen profiliert.

Der Beitrag referiert Befunde neuerer empirischer Studien zum Engagement in Deutschland. Ausgangspunkt sind unterschiedliche Engagementquoten von etwa 20 bis über 40 Prozent der Bevölkerung, die – je nach Ermittlungsfrage – Kreise von stärker oder weniger stark Engagierten zeigen. Nach den Ergebnissen der meisten Wiederholungsbefragungen vergrößerte sich die Zahl der Engagierten seit dem Jahr 2000. Insbesondere sind heute größere Anteile der Jüngeren unter 30 Jahren sowie der Älteren ab 60 Jahren engagiert. Während sich die Engagementquoten von Männern und Frauen sowie von Ost- und Westdeutschen tendenziell angleichen, bleiben die Schichtunterschiede beim Engagement bestehen; Personen aus der einfachen Schicht engagieren sich weniger häufig als andere. Impulse erhielt das Engagement durch die große Hilfsbereitschaft der Bevölkerung in der Flüchtlingskrise seit 2015. Noch stärker als die Zahl der Freiwilligen wuchs in den zurückliegenden Jahren die Zahl der Vereine, Verbände und Stiftungen. Damit gibt es heute weitaus mehr Möglichkeiten und Formen aktiv zu werden als in der Vergangenheit. In der empirischen Forschung wird das aber erst zum Teil berücksichtigt. Wünschenswert wären Untersuchungen, die auf Grundlage eines breiten Engagementbegriffs auch Unterstützung im Nahbereich sowie politische Beteiligung und Fürsprache mit in den Blick nehmen.

Wie können Engagement und eine aktive Zivilgesellschaft durch Bildungsmaßnahmen gefördert werden? Es geht hierbei um die Befähigung zum und die Unterstützung des Engagement(s) der Bürgerinnen und Bürger. Die Bereitschaft zur Aufnahme eines Engagements bedarf bestimmter normativer Orientierungen, Handlungs- und Verhaltensdispositionen. In diesem Kontext kommt der „Engagement“-Sozialisation, dem sozialen Lernen und der Erziehung und Bildung von jungen Menschen zu kompetenten und mündigen Bürgerinnen und Bürgern – der „Civic Education“ – eine wichtige Bedeutung zu. Vor dem Hintergrund dieser Prämisse erörtert der Beitrag das Verhältnis und die Interdependenzen von zivilem Engagement und Bildung bzw. dem Erwerb spezifischer engagementrelevanter Kompetenzen und stellt aktuelle Entwicklungen, Ansätze und Konzepte in der Bildungslandschaft auf theoretischer, praktischer und (bildungs-)politischer Ebene dar.

Anhand von Modellprojekten wird die Frage beleuchtet, wie Partizipations- und Engagementförderung als Lernfeld und Bildungsziel im (außer-)schulischen Kontext und im Bildungswesen eine stärkere Berücksichtigung finden kann. Aktuelle Herausforderungen und Perspektiven werden skizziert und abschließend konkrete Handlungsempfehlungen für die Bundes-, Landes- und kommunale Ebene formuliert.

Seit Ende der 1990er Jahre hat sich in Deutschland mit durchaus schwankender Konjunktur ein fachlicher und in Teilen akademischer Diskurs zur Bürgerkommune entwickelt, der eine gewisse Eigenständigkeit erreicht und zu einer Reihe übereinstimmender Eckpunkte geführt hat. Insbesondere in der kommunalen Praxis ist – was den Kern der Debatte zur Bürgerkommune ausmacht – die Suche nach neuen Verantwortungsteilungen, Verhältnisbestimmungen und demokratischen Machtbalancen zwischen Bürgerschaft, Kommunalparlamenten, Kommunalverwaltungen und Wirtschaft nach wie vor in vollem Gange.

Der Beitrag zeichnet den Diskurs zur Bürgerkommune nach und sichert zentrale Erkenntnisse. Mit der Rezeption der Diskurse zu Zivilgesellschaft, Welfare Mix und Governance versucht er, einen Beitrag zur analytischen und normativen Schärfung des Leitbilds Bürgerkommune im Sinne eines ambitionierten Reformprojekts zu leisten. Gestellt wird aber ebenso die Frage nach der Empirie der Bürgerkommune, das heißt nach dem Umfang ihrer Realisierung in der Praxis bzw. nach förderlichen und hemmenden Einflussfaktoren bürgerkommunaler Entwicklung. Auf dieser doppelten Grundlage werden die besonderen Herausforderungen deutlich, die es zu bewältigen gilt, soll eine breite und dauerhafte Entwicklung in Richtung Bürgerkommune stattfinden.

In der Summe vertreten die Autoren die These, dass es auf Grundlage der damit vollzogenen Schritte möglich ist, ein ebenso theoriebasiertes wie gesellschaftspolitisches produktives „Leitbild Bürgerkommune“ zu formulieren. Zentrale Eckpunkte einer solchen systematischen Entfaltung bilden den Abschluss des Beitrags.

Forsthoff führte den Begriff der Daseinsvorsorge in die Rechtswissenschaft ein. Zwar bestehen keine ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Daseinsvorsorge, die Erbringung notwendiger Leistungen der Daseinsvorsorge lässt sich aber ggf. auf grundrechtliche Schutzpflichten im Interesse der Empfänger zurückführen. Die Kompetenz der Kommunen zur Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge ist teils im Kern-, teils im Randbereich der Garantie kommunaler Selbstverwaltung verankert. Dabei handelt es sich zumeist um pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben. Zudem beeinflussen die Staatsprinzipien und Staatsziele die Daseinsvorsorge. Bundes- und Landesgesetze sowie kommunale Satzungen wirken bei der Regelung der Daseinsvorsorge zusammen. Die bundesrechtlichen Regelungen der Daseinsvorsorge beschränken sich teils auf die Feststellung, dass eine Aufgabe zur Daseinsvorsorge gehört, teils betonen sie darüber hinausgehend den hohen Rang der Daseinsvorsorge. Dies geht zum einen mit einer Privilegierung der Daseinsvorsorge einher, kann zum anderen aber auch strengere Regelungen für die die Daseinsvorsorge erbringenden Stellen bedeuten. Schließlich wird über die Daseinsvorsorge die Verknüpfung zum Europarecht hergestellt. Adressaten der Verpflichtung zur Daseinsvorsorge sind neben der kommunalen und staatlichen Verwaltung auch Regierung und Rechtsprechung. Während formell privatisierte Unternehmen ebenfalls zur Daseinsvorsorge verpflichtet sind, verbleibt bei materiell privatisierten Unternehmen nur bei besonderer gesetzlicher Anordnung eine Daseinsvorsorgeverpflichtung. Die Leistungen der Daseinsvorsorge werden zumeist benutzerbezogen durch Preise sowie Beiträge und Gebühren finanziert, ggf. ergänzt durch Zuschüsse der Hoheitsträger. Die Begriffe der europarechtlichen Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse und der Daseinsvorsorge überschneiden sich weitgehend.

In Deutschland hat die Prävalenz von zivilgesellschaftlichem Engagement im Berichtszeitraum 2002 bis 2012 deutlich zugenommen. Das gilt im Prinzip für alle Aspekte von zivilgesellschaftlichem Engagement: für Volunteering, konventionelles politisches Engagement und auch für Engagement als Protestverhalten. Deutliche Unterschiede zwischen westdeutschen und ostdeutschen Bundesländern sind nicht beobachtbar. In Europa insgesamt hat sich die Prävalenz von zivilgesellschaftlichem Engagement nur wenig verändert. Zwischen den Ländern gibt es jedoch erhebliche Unterschiede. Es lässt sich eine Gruppe von Ländern mit hohem Mobilisierungsgrad unterscheiden – vor allem Schweden, Norwegen und Finnland. Der Gegenpol sind Länder mit niedrigen durchschnittlichen Kennwerten für zivilgesellschaftliches Engagement: vor allem Ungarn, Polen, Portugal und Slowenien. Dann gibt es eine relativ große Gruppe von Ländern, zu denen auch Deutschland gehört, die im Mittelfeld liegen.

Für Deutschland sind die wichtigsten Prädiktoren für zivilgesellschaftliches Engagement das politische Interesse, der soziale Status und Werteorientierungen. Die Aggregation des zivilgesellschaftlichen Engagements von Personen für Länder zeigt, dass die kumulierten Werte über lange Zeiträume in hohem Maße konstant sind. Die Durchschnittswerte für Länder lassen sich deshalb als Indikatoren für eine relativ dauerhafte Struktur „Sozialkapital“ betrachten. Die beträchtlichen Unterschiede zwischen den Ländern lassen sich durch Indikatoren erklären, die unter verschiedenen Gesichtspunkten beschreiben, ob und in welchem Ausmaß die Merkmale einer Zivilgesellschaft, die als „gelungene Gesellschaft“ beschrieben werden kann, gegeben sind: Effektivität des staatlichen Gewaltmonopols, Rechtsstaatlichkeit, Gerechtigkeit als sozialer Ausgleich, Offenheit und Partizipationschancen. Die schwache Ausprägung von Merkmalen einer Zivilgesellschaft lässt nur in geringem Maße zivilgesellschaftliches Engagement entstehen und es kommt nur in geringem Umfang zur Bildung von „Sozialkapital“.

In der Analyse wurde erstmalig der systematische und durch Daten gestützte Versuch unternommen, das zivilgesellschaftliche Handeln von Menschen in einen strukturellen Kontext einzuordnen. Die Ergebnisse deuten darauf hin, dass in den Gesellschaften, die man am ehesten als gelungen beschreiben könnte, ein sich selbst verstärkender Prozess stattfindet: Der Kontext, die Strukturen, sind förderlich für zivilgesellschaftliches Engagement und dieses Engagement wiederum reproduziert die dafür günstigen Strukturen. Aber dieser Prozess wirkt auch in die Gegenrichtung: Das Fehlen fördernder Strukturen lähmt zivilgesellschaftliches Handeln und dessen Fehlen wiederum trägt dazu bei, dass fördernde Strukturen nicht entstehen können oder abgeschwächt werden.

Detailliert beleuchtet der Beitrag unterschiedliche kulturelle Verständnisse von Engagement, gesellschaftspolitisch relevante Rahmenbedingungen und weitere Voraussetzungen für das Engagement von Menschen „mit Migrationshintergrund“, das im Vergleich zu Personen ohne Zuwanderungsgeschichte in zivilgesellschaftlichen Bereichen und Institutionen der Mehrheitsgesellschaft im Durchschnitt geringer ausfällt. Ursachen dafür sind in sozioökonomischen, migrationsspezifischen und kulturellen Faktoren, in Diskriminierungserfahrungen und Fremdenfeindlichkeit sowie einer nach wie vor ungenügenden Bereitschaft für interkulturelle Öffnungsprozesse zu sehen. Der Beitrag macht deutlich, dass die Diskussion darüber, inwieweit das in Migrantenorganisationen und -netzwerken vorzufindende Engagement eher auf eine Abschottung gegenüber der deutschen Gesellschaft zielt (bonding) oder sich primär integrationsfördernd realisiert (bridging), nicht pauschal, sondern nur fallspezifisch zu entscheiden ist. Zukünftig sollten unterschiedliche kulturspezifische Verständnisse von Engagement, diverse Motivlagen sowie die große Bedeutung von umfassenden interkulturellen Öffnungsprozessen und Kooperationen stärker berücksichtigt werden. Notwendig sind die konsequente Verzahnung der Engagementförderung mit der Integrationspolitik und eine Versachlichung öffentlicher Debatten.

Mit dem Fokus auf Engagement und die Rolle der lokalen Ebene beleuchtet der Beitrag auf Basis von Daten und Informationen aus bis dato vorliegenden Studien, Kommissionsberichten und Stellungnahmen zentrale Bereiche, Trends und Herausforderungen in der Flüchtlingshilfe. Sein darüber hinausgehender besonderer Beitrag betrifft vier Punkte. Hervorgehoben wird zunächst, dass es nicht allein um organisatorische Fragen praktischer Flüchtlingshilfe, sondern um die Herausforderung einer Flüchtlingsfrage geht. Das bedeutet, mit verschiedenen, mitunter kontroversen Haltungen und Standpunkten umzugehen, auch menschenfeindlichen Haltungen und Initiativen. Es meint weiterhin, die heutige Vielfalt des Engagements, der Gruppen, Initiativen und Organisationsformen anzuerkennen, die sich für Geflüchtete einsetzen. Des Weiteren werden Politik und Bürgerschaft vor die Herausforderung gestellt, neue kooperative Formen lokaler Governance zu finden, und zwar so, dass nicht alles von der vielfach gerühmten breiten Beteiligung engagierter Bürgerinnen und Bürger Episode bleibt.

Die Untersuchung nimmt drei durchaus unterschiedliche Standorte (die Frankfurter Nordweststadt, Berlin-Friedrichshagen und Loitz) in den Blick und zeigt die Bedeutung eines breiten Engagementbegriffs, der sich stark auf die auch nicht-institutionalisierte Verantwortungsübernahme der Menschen vor Ort bezieht. Es wird nachvollzogen, welcher Gestaltungswille sich vor Ort zeigt und wie dieser mit den unterschiedlichen historischen, politischen und kulturellen Kontexten verwoben ist. Diese zeigen sich in eigenen Engagementtraditionen und einer Vielfalt von Engagementformen mit einer starken Rückbindung an Nachbarschaften und Freundschaften. Dabei unterscheiden sich Ziele und Organisationslandschaften wie auch die damit verbundenen Motive der Engagierten. Einige Befunde sind an bereits vorhandene wissenschaftliche Erkenntnisse anschlussfähig, wie zum Beispiel die Bedeutung von Personen und Persönlichkeiten. Darüber hinaus dokumentiert sich das Desiderat einer standortbezogenen Engagementförderung, aber auch einer politischen Beteiligung, die an den Standorten mit dem Engagement unverbunden bestehen bleibt.

2009 hat der Deutsche Bundestag eine eigenständige Berichterstattung zur Engagementpolitik begründet, die nicht für sich allein steht, sondern in ein datenbasiertes Monitoring des Engagements eingebettet ist. Die zwei bis dato vorliegenden Engagementberichte nehmen die Bedeutung und die Erscheinungsformen des Engagements im Kontext der unsere Zeit prägenden demografischen, sozialen, politischen und ökonomischen Wandlungsprozessen analytisch in den Blick und sind damit keineswegs monothematisch ausgerichtete Berichte. Ohne die Engagementberichterstattung gäbe es keine systematische und über die Zeit hinweg konsistente Befassung mit den Dynamiken des Engagements in seiner Vielgestaltigkeit und politischen Kontextualisierung. Die Berichte nehmen gesellschaftspolitische Debatten um die Bedeutung des Engagements ebenso auf wie für sich in Anspruch, zentrale aktuelle und zukünftige Themen für eine gestaltende Engagementpolitik zu identifizieren. Die jeweils neue Besetzung einer unabhängigen Kommission gewährleistet eine Öffnung der engagementpolitischen Debatten in Wissenschaft und Praxis und ihre Verankerung in bislang nicht mit zivilgesellschaftlichen Fragen befassten Disziplinen. Die Engagementberichterstattung der Bundesregierung steht zudem im Zusammenhang mit der Erkenntnis, dass die Kraft des Engagements als Ressource für die Gestaltung des öffentlichen Raumes in einer Demokratie, die grundlegenden Wandlungsprozessen ausgesetzt ist, unverzichtbar wird.