6. Fallstudie I: Das EEG 2012 und die PV-Novelle 2012

„Wir werden uns den Herausforderungen des Klimawandels stellen – national wie auch international. Wir werden Impuls- und Innovationsgeber sein. Wir werden den Umweltschutz mit neuen Technologien verbessern. Wir schaffen mit Investitionen in Zukunftstechnologien neues Wachstum. Die Bürgerinnen und Bürger und der Industriestandort Deutschland brauchen sichere, umweltverträgliche, wettbewerbsfähige und bezahlbare Energie. Dafür braucht unser Land ein energiepolitisches Gesamtkonzept, das diese Ziele miteinander verbindet.“ (CDU/CSU & FDP 2009, S. 6).

Tillack (2015, S. 230) zitiert hierzu den damaligen Bundesumweltminister Dr. Norbert Röttgen (CDU) mit den Worten: „Das war eine Erfahrung von Lobbyismus und wirtschaftlicher Interessenvertretung, sehr massiv, sehr deutlich, sehr finanzstark“.

„Der Koalitionsvertrag verdeutlichte die marktwirtschaftliche Intention der neuen Bundesregierung, folgte aber weitgehend dem bisherigen umweltpolitischen Pfad und setzte die Dominanz klimapolitisch motivierter Energiepolitik fort: Klimaschutz und aktive Wachstumspolitik in Bezug auf Energie- und Umwelttechnik standen (S. 523) gleichwertig nebeneinander (CDU/CSU & FDP 2009, S. 25). Insgesamt wurde eine Reihe von Zielen und Maßnahmen präsentiert, die allesamt aber keineswegs neu waren oder ein signifikantes Abweichen vom Status quo darstellten – ausgenommen die Laufzeitverlängerung für Atomkraftwerke.“ (Huß 2015, S. 523–524).

Sie sollte den Kernkraftwerksbetreibern Zusatzerträge von in Summe 79 Mrd. EURO bescheren (Bontrup und Marquardt 2015, S. 134). Andere Quellen rechneten gar mit Mehrerlösen von rund 100 Mrd. EURO (Huß 2015, S. 527).

„Die Ethik-Kommission ist der festen Überzeugung, dass der Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie innerhalb eines Jahrzehntes mittels der hier vorgestellten Maßnahmen zur Energiewende abgeschlossen werden kann. Dieses Ziel und die notwendigen Maßnahmen sollte sich die Gesellschaft verbindlich vornehmen. Nur auf der Basis einer eindeutigen zeitlichen Zielsetzung können die notwendigen Planungs- und Investitionsentscheidungen getroffen werden“ (2011, S. 9).

Ihre veränderte Haltung zur energiewirtschaftlichen Nutzung der Atomkraft begründete die Kanzlerin wie folgt: „In Fukushima haben wir zur Kenntnis nehmen müssen, dass selbst in einem Hochtechnologieland wie Japan die Risiken der Kernenergie nicht sicher beherrscht werden können. Wer das erkennt, muss die notwendigen Konsequenzen ziehen. Wer das erkennt, muss eine neue Bewertung vornehmen. Deshalb sage ich für mich: Ich habe eine neue Bewertung vorgenommen; denn das Restrisiko der Kernenergie kann nur der akzeptieren, der überzeugt ist, dass es nach menschlichem Ermessen nicht eintritt. Wenn es aber eintritt, dann sind die Folgen sowohl in räumlicher als auch in zeitlicher Dimension so verheerend und so weitreichend, dass sie die Risiken aller anderen Energieträger bei weitem übertreffen. Das Restrisiko der Kernenergie habe ich vor Fukushima akzeptiert, weil ich überzeugt war, dass es in einem Hochtechnologieland mit hohen Sicherheitsstandards nach menschlichem Ermessen nicht eintritt. Jetzt ist es eingetreten. […] Sosehr ich mich im Herbst letzten Jahres im Rahmen unseres umfassenden Energiekonzepts auch für die Verlängerung der Laufzeiten der deutschen Kernkraftwerke eingesetzt habe, so unmissverständlich stelle ich heute vor diesem Haus fest: Fukushima hat meine Haltung zur Kernenergie verändert“ (Bundesregierung 2011c, S. 2).

Möglich wurde dies nur durch die kooperative Haltung der Ministerpräsidenten der Länder, die den neuen energiepolitischen Kurs und auch das beschleunigte Gesetzgebungsverfahren mittrugen. Nur so konnten die Gesetze des Pakets zur beschleunigten Energiewende mit in Summe über 700 Seiten binnen vier Wochen nach Kabinettsbeschluss ohne detaillierte Diskussion verabschiedet werden. Lediglich das zustimmungspflichtige Gesetz zur energetischen Gebäudesanierung fiel dem Widerstand des Bundesrates zum Opfer.

Zum Zeitpunkt des Erfahrungsberichts war noch kein kommerzieller Offshore-Windpark in Deutschland errichtet worden.

Der Photovoltaik-Weltmarkt bestand 2009/2010 noch im Wesentlichen aus fünf nationalen Märkten, so dass der Einbruch in einem dieser Märkte (wie etwa in Spanien) erhebliche Auswirkungen auf die anderen Märkte bzw. den PV-Weltmarkt insgesamt besaß. Entsprechend warnte das US-amerikanische Marktforschungsinstitut iSuppli auch vor den Folgen eines Markteinbruchs in Deutschland. Hierzu heißt es in einer Meldung des Branchenportals Solarserver vom 18. Februar 2010: „Dass der deutsche Markt im Sommer ins Stocken geraten könnte, befürchtet auch das US-Marktforschungsunternehmen iSuppli. Die Spitzenstellung, die Deutschland mit 50 % Anteil am Photovoltaik-Zubau 2009 hält, ist nach Ansicht der Marktforscher so bedeutend, dass die gesamte Photovoltaik-Nachfrage aus anderen Ländern nicht ausreiche, um die eventuellen Folgen einer um 15 % gesenkten Solarstrom-Einspeisevergütung in Deutschland auszugleichen“ (EEM Energy & Environment Media GmbH 2010).

Eurosolar e. V. 2011.

NABU 2011, S. 1.

WWF 2011, S. 1.

Greenpeace e. V. 2011a, S. 1.

VZBV 2011, S. 2.

Statkraft 2011.

MVV 2011.

BNE 2011b.

KPMG und Stiftung Offshore Windenergie 2010.

u. a. im Rahmen der Öffentlichen Anhörung des Deutschen Bundestags.

So bezeichnete Marie-Luise Dött, umweltpolitische Sprecherin der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, das EEG anlässlich seines zehnjährigen Bestehens als „das Schlüsselinstrument für das Erreichen unserer Klimaziele und zum Umstieg von der CO₂-basierten Energieversorgung ins Zeitalter der Erneuerbaren Energien“ CDU/CSU Bundestagsfraktion 26.02.2010.

Exemplarisch erklärt dazu der Experte IG Metall: „Was uns aber schon wichtig war in der Debatte, das war ja auch damals schon ein wichtiger Punkt, war eher die Frage, das wir mit dem System des EEG weitermachen und nicht auf die anderen Modelle wechseln, auf Ausschreibungsmodelle oder ähnliches, die ja damals auch schon in der Diskussion waren. Weil wir das EEG für das bessere System gehalten haben. Insbesondere deswegen, weil es eben auch stabile Rahmenbedingungen für die Technologieentwicklung mit sich gebracht hat. Also sozusagen auch einen verlässlichen Markt für die Anlagenerzeuger und was uns auch immer wichtig war, auch das stand ja auch im Zuge der EU-Debatten zum Teil schon, ich glaub auch schon 2012 an, war die Frage, dass es auch weiterhin technologiespezifische Vergütungen geben wird. Weil alles andere eben auch gerade das nicht geschafft hätte, dass man Technologieentwicklung in den unterschiedlichen Technologiearten voranbringt. Also die Konkurrenz zwischen verschiedenen auch Erneuerbaren Technologien innerhalb eines auch zum Beispiel Optionsmodell, oder Ausschreibungsmodells oder egal was es dann gewesen wäre, haben wir immer für falsch gehalten“ (Schaube 22.11.2016a).

Hierzu bemerkt der Experte EVU Unternehmen Nr. 1: „Da muss man differenzieren. Was diese, ich nenne es mal unter dem Oberbegriff Marktintegration, also diese Direktvermarktung usw. betraf, da gab es eine stark ablehnende Haltung von den Erneuerbaren-Verbänden. Auch von kleineren Projektentwicklern, sage mal aus der EE- bzw. Umwelt-Öko-Szene. Die da sehr skeptisch waren auch weil, interpretiere ich jetzt mal, die Befürchtungen waren: „Wehret den Anfängen, wenn wir da jetzt was preisgeben, dann brechen die Dämme und am Ende kommen die Erneuerbaren aufs Abstellgleis“. Also da waren sehr große Vorbehalte“ (Schaube 22.11.2016b). Deutlich wird diese Befürchtung auch in den Ausführungen Björn Klusmanns, Sachverständiger des BEE, im Rahmen der Anhörung des Umweltausschusses: „Es ist deutlich geworden, dass der Gesetzentwurf an vielen Stellen Grundsätze des EEG berührt – sei es in Bezug auf die Vorrangregelung, sei es in Bezug auf teilweise ganz neue Instrumente der Marktintegration, sei es bei dem Einspeisemanagement, sei es im Hinblick auf den Vertrauensschutz bei getätigten Investitionen oder seien es die neuen Bedingungen in manchen Branchen, unter denen Investitionen zu leisten sind. Eigentlich kann man an die Abgeordneten des Deutschen Bundestags als Entscheidungsträger nur den Appell formulieren, wachsam im Hinblick darauf zu bleiben, welche Handlungsspielräume das Gesetz für die Zeit nach seiner Verabschiedung Verordnungsermächtigungen eröffnet. Ich bitte Sie außerdem, erstens, die Grundsätze des Systems des EEG zu erhalten, und es, zweitens, als ein lernendes System zu erhalten. Sie sollten bestehende Optionen nicht zugunsten potenzieller Optionen gänzlich aufgeben. Die Dinge, die einmal eingeführt wurden, müssen eine Chance haben, sich weiterzuentwickeln; das System muss lernfähig bleiben. Das hat nichts mit Besitzstandswahrung zu tun, sondern das ist der Wunsch, falsche Weichenstellungen zu vermeiden, sodass wir in vier Jahren nicht schon wieder über die grundsätzlichen Dinge diskutieren müssen“ (Deutscher Bundestag 2011b, S. 56).

„Und ein zweiter Teil ist dann auch schon die Debatte darüber gewesen, dass wir sozusagen die Frage der Energiekosten für energieintensive Industrien diskutieren müssen. Die insbesondere mit der steigenden EEG-Umlage natürlich dann tatsächlich dort auch ein Kostenproblem zu werden drohte“ (Schaube 22.11.2016a).

Exemplarisch hierzu der Experte Grüne: „Auf der anderen Seite gab es damals auch noch den BDEW als größten Branchenenergieverband, der da auch eine ganz andere Linie gefahren hat, als er das heutzutage tut, und durchaus gegen – ja also das EEG so nicht in Frage gestellt hat, aber durchaus erhebliche Zweifel hatte“ (Schaube 12.10.2016b).

Befragt zu den Zielen des BMU im Rahmen der Novellierungen 2011 und 2012 antwortete der befragte Experte BMWi: „Die wichtigsten Forderungen damals waren ganz klar die, die ich gerade angesprochen hatte, nämlich einerseits ein erstes Heranführen der Erneuerbaren in den Markt und eine Eingrenzung des PV-Zubaus“ (Schaube 08.11.2016).

Siehe im Detail zu den Partizipationsmöglichkeiten des Bundestags unter Abschnitt 2.​3.​3 (Anwendung des ACF im deutschen Kontext) und im Rahmen der Erläuterung des Gesetzgebungsprozesses (Abschnitt 4.​1).

Dadurch dass der Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren einen Lösungsvorschlag für Bundestag und Bundesrat entwirft, ist er als situativ agierender neutraler Vermittler einzuordnen. Zwar sind die ihn konstituierenden individuellen Akteure jeweils verschiedenen Lagern (in der Regel konkurrierenden Koalitionen) zuzuordnen. Der institutionelle Rahmen gibt ihm zum einen eine eigene Akteursqualität (der Vermittlungsausschuss erarbeitet einen Lösungsvorschlag) und führt zugleich aufgrund der Zusammensetzung zu einem neutralen vermittelnden Vorschlag, der dann von beiden konkurrierenden Lagern als Grundlage für eine Einigung (Negotiated Agreement) dient. Aufgrund es institutionell erzeugten Einigungsdrucks wird der Vermittlungsausschuss als Policy Broker von beiden Verhandlungsparteien respektiert.

Hierzu erklärt der befragte Experte BMWi: „Das EEG 2012 (…) war insgesamt ein relativ gutes Gesetz, das überhaupt erstmals die Erneuerbaren etwas an den Markt herangeführt hat mit der optionalen Marktprämie, der Direktvermarktung. Es ist das erste Mal, dass wir überhaupt bei den Erneuerbaren irgendwie so ein bisschen, so etwas wie Markt eingeführt haben. […] Es kam uns damals riesig vor, aber es war eigentlich klein. Wirklich: Es war ein ganz behutsames Heranführen von Erneuerbaren in den Markt“ (Schaube 08.11.2016).

„Der in Folge des Reaktorunglücks in Japan angestrebte beschleunigte Ausstieg aus der Kernenergie verstärkt die Notwendigkeit eines beschleunigten Ausbaus der erneuerbaren Energien. Dazu bedarf es auch künftig einer effektiven Förderung“ (Bundesregierung 2011c, S. 3).

Die Details zu den verwendeten Primärquellen je Akteur und der für die Messung maßgeblichen Interpretation sind in den als Anhang 3 beigefügten Messungen für jeden der zwölf Akteure und für jede der drei Fallstudien dargestellt.

Für Details zur Methodik siehe Abschnitt 3.​2.​1.​4. Zum besseren Verständnis wurden die Messwerte hier noch einmal definiert.

Hierzu Huß (2015, S. 536–537): „Um die energieintensiven Unternehmen nicht übermäßig zu belasten, weitete die Bundesregierung im Zuge der Energiewende – mit Unterstützung der SPD […] – die Ausnahmen für Unternehmen erheblich aus. Auf diese Weise konnte auch der Widerspruch seitens der Wirtschaft minimiert werden. Allein die Ausnahmen im EEG, die im Zuge der Novelle eingeführt worden waren, erhöhten die Umlage um rund einen Cent […]“.