Governance als problemorientierte Steuerung. Steuerung angesichts alter Probleme und neuer Herausforderungen

Staatliche Steuerung war in den Augen zahlreicher kritischer Kommentatoren wenig erfolgreich. Die Liste von Beispielen für Steuerungsversagen oder doch zumindest Steuerungsprobleme ist lang; die mit Erfolgen eher kurz. Hinzu kommt, dass Steuerung heute vor neue Herausforderungen gestellt ist, welche in der traditionellen politikwissenschaftlichen Steuerungsforschung bislang nur unzureichend abgebildet sind (siehe Dose 2003: 32 ff.): Denationalisierungsprozesse, die zunehmende Relevanz der Mehrebenenverflechtung sowie die weitgehende Aufhebung der Trennung von Staat und Gesellschaft (Grande 1999: 382; Hoffmann-Riem 2005: 200 ff.; König 2005: 1469). Zusammenfassend lässt sich mit Schuppert (2005: 460) formulieren, dass der Wandel der Staatlichkeit eine Erweiterung der Steuerungstheorie zu einer Governancetheorie erfordere. Gleichfalls wenig Beachtung finden in der engeren steuerungstheoretischen Debatte die verschiedenen Formen von Unsicherheit (Knight 1921). ähnlich unberücksichtigt sind die politischen Kosten, die entstehen, bis eine Einigung über eine Governance-Maßnahme erzielt wurde. Es existiert bislang kaum eine Vorstellung, wie diese Einigungskosten systematisch in Policy-Design-Konzepte integriert werden können. Noch gravierender ist der Mangel an Fähigkeiten zur systematischen Analyse von gesellschaftlichen Problemen, obwohl diese immer wieder gefordert wird (Ingraham 1987: 611; Mayntz 1987: 90; Landfried 1991: 6; Benz 1994: 223). Wegen dieser Unzulänglichkeit hat auch noch niemand versucht, abstrakte Kategorien gesellschaftlicher Probleme mit den Governance-Instrumenten zu verbinden, obwohl auch dies — wiederum — von Experten der internationalen Governance-Forschung angemahnt wird (Peters 2000).