Können Steueranreize Innovationen steigern?

Abb. 1 dokumentiert, dass die F&E-Ausgaben in % des BIP in Großbritannien seit den 80er Jahren deutlich gesunken sind. Die Unternehmen geben heute wesentlich weniger für private F&E aus als ihre Konkurrenten in den U.S.A., Deutschland und Frankreich, aber mehr als in Italien. Das Forscherteam untersucht nun, ob Unternehmen, die mit der Anhebung der Schwelle neu in den Genuss höherer Steueranreize gekommen sind, ihre Patentanmeldungen und F&E-Ausgaben nach 2008 stärker erhöht haben als andere Firmen. Nach ihren Schätzungen konnte der Ausbau der Steuervergünstigungen den Rückgang der F&E-Aktivitäten britischer Unternehmen im Vergleich zu anderen Ländern deutlich verringern (vgl. Abb. 1).

Die Abb. 1 zeigt die F&E-Ausgaben von Unternehmen (BERD) in % des BIP. Die gepunktete Linie zeigt die geschätzten F&E-Ausgaben in Großbritannien, die ohne einen Ausbau der Steuerbegünstigung stattgefunden hätten.

Konkret untersuchen die Wissenschaftler Daten von 5888 britischen Unternehmen für den Zeitraum von 2006 bis 2011. Die Firmen verfügten vor der Reform 2008 über Aktiva von 61 bis 111 Mio. €. Jene, deren Vermögenswerte unter den Schwellenwert von 86 Mio. € fallen, wurden durch die Reform neu als KMU klassifiziert und kamen ab 2008 in Genuss der Steueranreize. Um den Effekt der Reform zu schätzen, vergleichen die Forscher die F&E-Aktivitäten dieser Firmen mit jener von etwas größeren Unternehmen gerade oberhalb der neuen KMU-Schwelle. Sie können damit ähnliche Unternehmen beobachten, die sich nur darin unterscheiden, ob sie von den Steueranreizen profitieren oder nicht. Mit dem Vergleich dieser Firmen können sie den kausalen Effekt der Steuerreform auf F&E ermitteln.

Vor der Reform beliefen sich die durchschnittlichen F&E-Ausgaben eines Unternehmens auf £ 72.300. Die Reform hat die Ausgaben um £ 75.300 gesteigert und somit mehr als verdoppelt. Dieser Effekt ist statistisch signifikant und überaus stark. Stammen die zusätzlichen Ausgaben von Unternehmen, die ohne Reform keine F&E betrieben hätten und nun erstmals aktiv wurden? Oder vielmehr von jenen, die auch ohne Reform in F&E investiert hätten? Die Forscher finden, dass die Reform den größten Effekt dort hatte, wo bereits vorher hohe F&E-Investitionen getätigt wurden.

Ähnliches zeigt sich bei Patentanmeldungen. Vor der Reform meldete ein durchschnittliches Unternehmen 0,06 Patente pro Jahr an, nachher kamen 0,035 hinzu, das entspricht einer Steigerung der Patente um 58 %. Dieser Effekt ist statistisch signifikant und ökonomisch sehr bedeutend. Ein möglicher Einwand ist, dass die Steuerreform eventuell zu qualitativ schlechteren Innovationen geführt haben könnte. Die Autoren zeigen, dass ein solcher Nebeneffekt unwahrscheinlich ist. Ein beim Europäischen Patentamt registriertes Patent ist sechsmal so teuer wie ein britisches Patent, aber auch wesentlich wertvoller. Ein europäisches Patent entspricht einer ganzen Patentfamilie, weil es in allen Ländern der EU gleichzeitig registriert und geschützt ist, und hat daher eine höhere Qualität. Die Untersuchung zeigt, dass beide Patenttypen mit dem gleichen Faktor 1,2 zugenommen haben. Ebenso erhöhte sich die Größe einer Patentfamilie durch die Reform, was ebenfalls auf bessere Qualität hindeutet. Patente in der Chemieindustrie sind besonders wertvoll. In der Chemie zeigte sich sogar ein stärkerer Effekt der Reform als in anderen Branchen. Es gibt also kaum Anzeichen für Mitnahmeeffekte. Die Unternehmen haben die Reform nicht ausgenutzt, indem sie willkürlich Tätigkeiten als F&E bezeichneten, nur um von der Steuervergünstigung zu profitieren. Die Innovationsqualität ist eher gestiegen.

Steuervergünstigungen senken die privaten F&E-Kosten. Die Forscher schätzen eine Steuerpreiselastizität von 2,6. Demnach steigen die F&E-Investitionen um 2,6 %, wenn die Kosten nach Einrechnung des Steuervorteils um 1 % sinken. Andere Studien kommen typischerweise auf Werte zwischen eins und zwei. Dieser Unterschied dürfte damit zu erklären sein, dass der Datensatz zahlreiche kleinere Firmen enthält. Kleinere Unternehmen haben es schwerer, an Kredite zu kommen und ihre F&E-Aktivitäten zu finanzieren. Deshalb reagieren sie stärker auf Steuererleichterungen und steigern die F&E-Aktivitäten relativ mehr. Um diesen Unterschied herauszuarbeiten, spalten die Wissenschaftler die Stichprobe nach Firmenalter auf und schätzen bei jüngeren Firmen mit 4,7 eine wesentlich höhere Steuerpreiselastizität als bei älteren mit 1,6.

Auf Basis ihrer Schätzungen berechnen sie schließlich, wie viel zusätzliche F&E der Einsatz von einem britischen Pfund an Steuergeldern auslöst. Sie fassen KMU und Großunternehmen zusammen und stellen den durchschnittlichen Zuwachs von F&E-Ausgaben von £ 1,64 Mrd. pro Jahr den entgangenen Steuereinnahmen von £ 0,96 Mrd. gegenüber. Das ergibt ein Preis-Leistungs-Verhältnis von rund 1,7 und bedeutet, dass eine Steuerentlastung von £ 1 rund £ 1,7 an neuer F&E ausgelöst hat. Die F&E-Ausgaben wären also ohne Reform deutlich niedriger gewesen.