Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung

Der deutsche Föderalismus ist seit Jahrzehnten eines der umstrittensten Merkmale des deutschen Regierungssystems: Er erzeuge Intransparenz und führe zu Demokratiedefiziten, er sei schwerfällig, habe ineffiziente Verfahren entwickelt und er verhindere mit bedenklicher Regelmäßigkeit notwendige Reformen, so lauten einige der gängigsten Argumente. Die föderale Ordnung, in Deutschland als Verbundsystem zwischen den politischen Ebenen eingerichtet, gilt als eines der konsensdemokratischen Elemente, welche die Entscheidungsfähigkeit und die Demokratiequalität des deutschen Staates erheblich beeinträchtigen. Er wird für die eingeschränkte Reformfähigkeit Deutschlands wesentlich verantwortlich gemacht. Politikverflechtung und kooperativer Föderalismus sind für das politische System Deutschlands so prägend, dass sie als Schlüssel zum Verständnis des politischen Systems Deutschlands gelten. In den vergangenen 20 Jahren haben sich die Rahmenbedingungen des föderalen Systems nach dem Vollzug der Deutschen Einheit und mit der Europäisierung von Institutionen und Politikfeldern gravierend geändert, so dass die einzelnen Komponenten des Bundesstaates neu bewertet werden müssen. Der nachfolgende Text soll angesichts dieser großen Bedeutung föderaler Strukturen für das gesamte Regierungssystem in die Fragestellungen und theoretischen Grundlagen sowie in die empirischen Befunde der Politikverflechtung und des kooperativen Föderalismus einführen. Der Schwerpunkt der Darstellung liegt dabei auf der Zeit nach 1990.

Anders als in mehrheitsdemokratischen Systemen ist in Deutschland die Macht der Parlamentsmehrheit und der aus ihr hervorgehenden Regierung durch vielfältige Abstimmungszwänge und Vetomöglichkeiten beschränkt. Kennzeichnend für das politische System ist das Prinzip der Machtdiffusion, das sich empirisch in einem engmaschigen Netz von Mitentscheidungsmöglichkeiten unterschiedlicher Institutionen und gesellschaftlicher Gruppierungen sowie in einer Vielzahl von Kooperationserfordernissen niederschlägt. Besonders augenfällig ist dieses Prinzip, wenn man die föderale Ordnung Deutschlands betrachtet: Bund, Länder und Gemeinden agieren nicht sektoral, nach Politikbereichen voneinander getrennt, sondern sie nehmen Gesetzgebung, Planung, Verwaltung und Finanzierung öffentlicher Aufgaben gemeinsam wahr. Die Gliedstaaten verfügen im Bundesrat über weit reichende Möglichkeiten, die Politik des Bundes über die Beteiligung an der Gesetzgebung des Bundes mitzugestalten, und umgekehrt setzt der Bund unter Beteiligung der Länder den rechtlichen und finanziellen Rahmen für eine Politik, die dem Grundsatz des Ausgleichs und der „Einheitlichkeit“ bzw. seit 1994 der „Gleichwertigkeit“ der Lebensverhältnisse verpflichtet ist. Der deutsche Föderalismus ist nicht als Trenn-, sondern als Verbundsystem ausgestaltet. Arend Lijphart schreibt ihm deshalb einen höheren Grad an Machtaufteilung zu als den USA oder Kanada (vgl. Lijphart 1999).

Politikverflechtung und Kooperationszwänge im deutschen Föderalismus entstanden nicht erst durch die Grundgesetzänderungen von 1969. Sie sind bereits in der Aufgabenteilung des Grundgesetzes angelegt, der zufolge der Bund wesentlich für die Gesetzgebung und die Länder für die Verwaltung zuständig sind. Politikverflechtung entsteht zudem durch die im internationalen Vergleich einmalige Konstruktion des Bundesrates (vgl. Sturm 2003b: 29), die hier zunächst im Mittelpunkt stehen soll. Nach Art. 50 GG wirken die Länder über den Bundesrat an der Gesetzgebung des Bundes mit. Die Zusammensetzung des Bundesrates ist in Art. 51 GG geregelt: Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Regierungen der Länder, die per Mehrheitsbeschluss der jeweiligen Landesregierung bestellt und abberufen werden. Scheidet ein Mitglied aus der Regierung aus, erlischt auch seine Mitgliedschaft im Bundesrat. Die Mitglieder können problemlos durch andere Mitglieder ihrer Regierungen vertreten werden, da sie weisungsgebunden sind und ihre Stimmen einheitlich über einen sog. Stimmführer abgegeben werden, der zuvor wiederum in der Kabinettsitzung eines Landes bestimmt worden ist. Die Länder haben im Bundesrat ein abgestuftes Stimmengewicht (vgl. Abb. 1), das sich an der Einwohnerzahl orientiert. Auf diese Weise ergibt sich ein Mittelweg zwischen föderativer und demokratischer Repräsentation (vgl. hierzu weiter: Patzelt 2005a).

In politikverflochtenen Systemen planen und finanzieren Bund und Gliedstaaten politische Programme gemeinsam. Das Grundgesetz hat, wie gezeigt, eine ganze Reihe solcher Pflichten zur Kooperation festgeschrieben, z.B. in der Finanzpolitik, bei den Gemeinschaftsaufgaben, durch die Konstruktion des Bundesrates und durch die arbeitsteilige Wahrnehmung von Aufgaben durch Bund und Länder. Idealtypisch lassen sich von solchen Zwangsverhandlungssystemen die Formen der Kooperation zwischen Bund und Ländern sowie zwischen den Ländern abgrenzen, die von den bundesstaatlichen Einheiten freiwillig unterhalten werden (vgl. hierzu: Goetz 1995; zur Begriffsklärung siehe Einleitung). Die einzelnen Gliedstaaten oder der Bund können im Bereich der freiwilligen Kooperation grundsätzlich auf eigene Zuständigkeiten zurückgreifen, wenn es ihnen nicht gelingt, mit den anderen Beteiligten eine Einigung herbeizuführen. Obschon diese Formen bundesstaatlicher Kooperation vom Ursprung her rechtlich nicht erzwungen werden können, gehen sie doch auf starke faktische Zwänge zurück.

Durch die Europäisierung haben sich neben der Politikverflechtung auch die Formen des kooperativen Bundesstaates weiter entwickelt und verändert. Das nachfolgende Kapitel gibt einen Überblick sowohl über die europäisierte Politikverflechtung als auch über die Kooperationsformen im europäisierten Bundesstaat, die außerhalb des Systems der Politikverflechtung angesiedelt sind. Die Elemente von europäisierter Politikverflechtung, europäisiertem kooperativem Bundesstaat und die autonomen Strategien der Länder in Europa lassen sich zwar analytisch trennen. Sie sind jedoch funktional eng aufeinander bezogen. Auch die Formen der Kooperation zwischen den Ländern und den europäischen Institutionen, die auf ein Überspielen des Bundes angelegt sind, werden z.T. letztlich wieder mit den Strukturen der Politikverflechtung und der bundesstaatlichen Kooperation verknüpft. Selbst wenn die Länder, die ohne den Bund auf europäischer Ebene mitspielen wollen und deshalb ohne jenen mit den Institutionen der EU kooperieren, Ausschluss- und Umgehungsstrategien anwenden, so kommen sie doch nicht umhin, Elemente des kooperativen Bundesstaates gegenüber dem Bund zu praktizieren. Auch die bestehenden Strukturen der Politikverflechtung wirken letztlich in diese Richtung. Insbesondere die Kapitel 4.2 und 4.3 verdeutlichen, wie sich die bundesstaatlichen Strukturen inkrementell und weitgehend geräuschlos an die Erfordernisse der Europäisierung angepasst haben.

Wie in den vorangegangenen Kapiteln gezeigt, haben sich im kooperativen Föderalismus sich seit dem Bestehen der Bundesrepublik unterschiedliche Spielarten der vertikalen wie horizontalen Kooperation und Verflechtung zwischen den Exekutiven entwickelt. Auch wenn Parlamentarier in solche exekutiven Strukturen vereinzelt einbezogen werden, so vermittelt die Praxis des kooperativen Bundesstaates doch das Ergebnis, dass die föderale Koordination vornehmlich eine Angelegenheit von Regierungen und Verwaltungen ist. Dies mag ein Grund dafür sein, dass interparlamentarische Beziehungen erst in den vergangenen Jahren das Interesse der Föderalismusforschung geweckt haben. Gegenüber älteren Darstellungen zu diesem Thema werden sie heute zudem positiver bewertet. Die meisten der älteren Studien hoben hervor, dass parlamentarische Kooperationsformen die strukturelle Problematik des kooperativen Föderalismus nur ansatzweise zu beheben vermögen: Politikformulierung, Entscheidungsvorbereitung und Implementation werden wesentlich und überwiegend von den Regierungen und den ihr zugeordneten Ministerialbürokratien getragen. Die Landesparlamente können demgegenüber häufig nur außerhalb der wesentlichen Parlamentsfunktionen – Regierungsbestellung, Gesetzgebung und Kontrolle – zusammenarbeiten (Klatt 1989: 1780). Angesichts dessen mag man sich fragen, welchen Zweck interparlamentarische Gremien erfüllen und was der Grund dafür ist, dass die Parlamente im Mehrebenensystem in den vergangenen Jahren ihre Kooperation intensiviert haben.

Die Finanzierungsprobleme infolge der Deutschen Einheit und die in den 1990er Jahren beschleunigte Europäisierung des bundesdeutschen Institutionensystems hatten die Funktionsweise des deutschen Föderalismus so nachhaltig verändert, dass dessen Reform schließlich nicht mehr grundsätzlich in Frage stand (vgl. Hrbek 2004: 147). Bei den politischen Kräften und in der Wissenschaft hatte sich die Einsicht verfestigt, dass die föderale Ordnung maßgeblich zur eingeschränkten Regierbarkeit des politischen Systems beiträgt. Nach der kleinen Verfassungsreform von 1994 stand somit schon ein Jahrzehnt später erneut eine Institutionenreform ins Haus, die, mehr noch als die vorangegangenen Versuche, unter den institutionellen Bedingungen einer blockierten Selbstreform zu leiden drohte. Inzwischen waren die Konfliktlagen, wie oben (Kap. 2.1) erläutert, keineswegs übersichtlicher geworden, im Gegenteil: Infolge der Deutschen Einheit lagen die Interessenlagen der west- und ostdeutschen sowie der finanzstarken und finanzschwachen westdeutschen Länder noch weiter auseinander als zuvor. Insbesondere die süd- und westdeutschen Länder sahen sich im Bundesrat immer häufiger einer strukturellen Mehrheit der wirtschaftlich schwachen Länder gegenüber. Deren Ministerpräsidenten konnten ihre wirtschaftlichen Interessen im Bundesrat somit kaum noch durchsetzen (Scharpf 2009: 71). Damit war eine Situation gegeben, in der unterschiedlich reformbereite Akteure, die verschiedene Interessen verfolgten, auf eine nach wie vor blockadeanfällige Entscheidungsstruktur trafen, innerhalb derer eben jene zu reformieren war.

Der empirische Teil der vorliegenden Analyse konzentrierte sich im Wesentlichen auf die Entwicklung des kooperativen, politikverflochtenen Bundesstaates nach der Deutschen Einheit. Sowohl die Europäisierung des deutschen Regierungssystems als auch die infolge der Wiedervereinigung entstandenen innerstaatlichen Problemlagen sowie die gewachsene wirtschaftliche Asymmetrie des Bundesstaates setzten den deutschen Föderalismus seither verstärkt unter Druck. Die vergangenen beiden Jahrzehnte eignen sich somit besonders, um die seit den 1970er Jahren für Deutschland angewandten Theorien zum föderalen System, die überwiegend auf die Persistenz bestehender Strukturen abheben, zu überprüfen. Konkrete Erscheinungsformen von kooperativem Föderalismus – als den grundsätzlich „freiwilligen“ Formen der bundesstaatlichen Zusammenarbeit – und Politikverflechtung – als den institutionalisierten Zwangsverhandlungsystemen – wurden somit in den vorangestellten Kapiteln auf der Grundlage unterschiedlicher Theorieangebote untersucht. Das nachfolgende Kapitel fasst abschließend kurz zusammen, welches Erkenntnisinteresse diesen Theorien zugrunde liegt, und fragt, als wie leistungsfähig sie sich bei der Aufarbeitung des Themas erwiesen haben.