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Open Access 2022 | OriginalPaper | Chapter

Koproduzieren – eine lebenswerte Stadt gemeinschaftlich entwickeln, umsetzen und bewahren

Author : Jan Abt

Published in: Von Beteiligung zur Koproduktion

Publisher: Springer Fachmedien Wiesbaden

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Zusammenfassung

Die Beteiligung von Bürger*innen ist in deutschen Kommunen schon lange erprobt, ehrenamtliches Engagement trägt seit langem zur Funktionsfähigkeit von Kommunen und zur Lebensqualität in den Quartieren bei. Neu in der Diskussion stehen jedoch weitergehende Kooperationsformen, die unter dem Begriff „Koproduktion“ zusammengefasst werden. Verbunden ist mit Koproduktion die Erwartung an eine Zusammenarbeit mit neuen Akteuren, die Aufgaben übernehmen, die die Kommune nur noch schwer alleine erfüllen kann. Doch was „Koproduktion“ genau bedeutet und was sie unterscheidet von der bisherigen Mitwirkung von und der Zusammenarbeit mit Bürger*innen – das ist vor Ort meist unklar. Das Konzept der Koproduktion beleuchtet dieser einleitende Beitrag, der durch die nachfolgenden Reflexionen experimenteller Koproduktionen in der Stadt- und Regionalentwicklung vertieft wird.
Partizipation bezieht sich auf das Mitwirken an Entscheidungen. Schon hier sind – wie gezeigt – die Anforderungen hoch und die Herausforderungen groß. Die wissenschaftliche Auseinandersetzung unter dem Blickwinkel „Partizipation“ begrenzt den Betrachtungsraum jedoch in der Regel bis zum Zeitpunkt der (mehr oder minder) gemeinsam vorbereiteten Entscheidung – die Form einer sich daran anschließenden gemeinsamen Umsetzung wird in diesem Kontext nur selten thematisiert.
Dabei ist die Frage, durch wen und in welcher Weise ein Gemeinschaftsgut eigentlich entsteht, sowohl wissenschaftlich-analytisch wie auch praktisch von Bedeutung. Die Politikwissenschaftlerin und Nobelpreisträgerin für Wirtschaftswissenschaften Elinor Ostrom gilt als die Pionierin in dem Bereich, der als „Koproduktion“ gefasst werden kann: die Schaffung, Bereitstellung und Verwaltung öffentlicher Güter, die auf einem Zusammenschluss von Interessengruppen aus unterschiedlichen Bereichen beruhen. Gemeingüter werden damit nicht mehr nur durch staatliche Institutionen geschaffen, sondern gemeinschaftlich von staatlichen Akteuren sowie Bürgerinnen und Bürgern oder Organisationen der Zivilgesellschaft ko-produziert.
Ausgehend von ihrer Forschung zum Konzept der Allmende prägte Ostrom in den 1970er-Jahren das Konzept der Koproduktion als einem Weg, Qualität und Kosten bei der Bereitstellung gemeinschaftlicher Güter zu optimieren. Die Grenzen einer Partizipation, die auf die reine Entscheidungsebene reduziert ist, zeigt sie dabei deutlich auf: „Efforts directed at increasing citizen ‚participation‘ in petitioning others to provide goods for them have also proved disappointing. Efforts directed at increasing the potential complementarities between official and citizen production or problem-solving activities may require more time at the initial stage of a process, but promise a much higher, long-term return“ (Ostrom 1996, S. 1083).
Etwa zeitgleich ist auch das bekannte Konzept von Sherry Arnsteins „Ladder of Citizen Participation“ entstanden. Ostroms Gedanke der Komplementarität entspricht Arnsteins Stufe des „Partnership“ (Arnstein 1969). Mit der Erweiterung der Problemlösungs- um die Produktionsaktivitäten geht Ostrom jedoch darüber hinaus – im Sinne der „Produktion“ geht es ihr um das gemeinsame „Herstellen“ der ebenfalls gemeinsam festgelegten Leistung. Dies verändert die Rolle von Bürgerinnen und Bürgern – sie werden von passiven Empfänger*innen zu aktiven Produzent*innen.

1 Schillernd und vielfältig: der Begriff der Koproduktion

Koproduktion ist ein eingängiger Begriff. Es mag daran liegen, dass der Begriff international genutzt wird, sich aber eine einheitliche Definition bisher nicht ausprägen konnte. Ostrom selbst führte den Begriff der Koproduktion in den 1970er-Jahren vergleichsweise offen ein und fokussierte auf eine organisationsübergreifende Produktion von Gütern oder Diensten: „By coproduction, I mean the process through which inputs used to produce a good or service are contributed by individuals who are not ‚in‘ the same organization“ (1996, S. 1073). Roger Parks – aus der gleichen wissenschaftlichen Schule – führt dies in Hinblick auf die Akteure noch etwas weiter aus und versteht Koproduktion als die gemeinsamen Aktivitäten von öffentlichen Akteuren sowie Bürgerinnen und Bürgern für öffentliche Dienstleistungen. Letztere werden hierbei freiwillig aktiv, um das Angebot der von ihnen genutzten Dienstleistungen zu verbessern (Parks et al. 1981). Diese Sichtweise erscheint etwas klarer als Ostroms Element des „not ‚in‘ the same organization“, die aus der ökonomischen Organisationstheorie der 1970er-Jahre resultiert. Bedeutsam ist das gemeinsame Handeln von öffentlichen und bürgerschaftlichen Akteuren. Koproduktion wird damit zur Partnerschaft in der Realisierung öffentlicher Angebote.
Der partnerschaftliche Aspekt der Koproduktion grenzt bestimmte Modelle aus, durch die gleichfalls Dienstleistungen für die Bevölkerung entstehen. So sind reine Selbsthilfe auf Bürger*innenseite ebenso wie rein hoheitlich hergestellte Dienste keine Koproduktion. Initiative, Konzeption und Umsetzung werden hier jeweils nur durch eine Seite erbracht, und die Zusammenarbeit von Akteuren findet nur innerhalb der eigenen Sphäre statt. Brandsen und Honingh betonen daher auch den aktiven Beitrag beider Partner: „This distinguishes coproduction from passive clientelism or consumerism: it is not enough simply to receive or use a product. The citizen can be a direct recipient of a service, but not necessarily so” (Brandsen und Honingh 2016, S. 428). Ein aktiver Beitrag beider Partner kennzeichnet letztlich auch die reine Kooperation – im Gegensatz zur Koproduktion bleiben hier die Akteure jedoch eigenständig für sich selbst verantwortlich. Es geht bei der Kooperation um die Zusammenarbeit, aber nicht um die gemeinsame Gestaltung. Bei der Koproduktion sind beide Partner gleichermaßen und untrennbar bei der Herstellung eines Gemeinschaftsgutes verbunden.
Ausgehend von den Betrachtungen von Ostrom und Parks, die aus einem ökonomischen Blickwinkel entwickelt wurden, wird der Begriff der Koproduktion seit längerem von verschiedenen Disziplinen verwendet. Auch dies hat dazu beigetragen, dass der Begriff selbst schillernder geworden ist und in unterschiedlichen Forschungs- und Erkenntniskontexten mit weiteren Konnotationen und Differenzierungen genutzt wird. In Deutschland wird der Begriff der Koproduktion im Kontext der öffentlichen Verwaltung mit Ausnahme des Gesundheits- und Sozialbereichs bisher wenig verwendet, da „Produktion“ im deutschen Sprachgebrauch vornehmlich für den Prozess der Herstellung von Gütern genutzt wird (Löffler et al. 2015, S. 15). Mit „Produktion“ lässt sich aber ebenso die Her- und Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen umschreiben und mit Koproduktion eben diese Dienstleistungserstellung in direkter Zusammenarbeit von Bürger*innen und kommunaler Verwaltung.
Das Feld, in dem sich Koproduktion verorten lässt, ist ein Kontinuum aus unterschiedlichen Abstufungen, die sich entlang der Form der Beteiligung von Bürger*innen an der Umsetzung differenzieren lassen (Brandsen und Honingh 2016, S. 432 f.). Abstufungen leiten sich beispielsweise daraus ab, ob Bürger*innen in das Kerngeschäft der Leistung eingebunden sind oder eher unterstützend tätig werden. Am Beispiel ehrenamtlicher Fahrdienste lässt sich unterscheiden, ob Bürger*innen die Busse unmittelbar mitbetreiben (also direkte Fahrdienste übernehmen), ob sie Haltepunkte einrichten und pflegen oder ob sie in unterschiedlichen Formaten Werbung für diese Angebote machen. Alle diese Tätigkeiten tragen zur Funktions- und Tragfähigkeit der Dienstleistung bei, betreffen aber unterschiedlich stark ihren funktionalen Kern. Eine klare Grenze zu ziehen, wann etwas (noch) zur Koproduktion gezählt werden kann, scheint mitunter schwer.
Auch darüber hinaus lässt sich nicht nur die Produktion, sondern auch das Ausmaß differenzieren, in dem die Bürger*innen nicht nur bei der Umsetzung, sondern bereits bei der Planung sowie der Evaluation von öffentlichen Dienstleistungen mitwirken. Löffler und Timm-Arnold (2013) entwickelten ein Modell aus vier Ebenen, das aus Mit-Steuern, Mit-Entwickeln, Mit-Umsetzen und Mit-Bewerten besteht: Mit-Steuern umfasst die Rolle von Bürger*innen als Planer*innen, die grundlegende Ziele und den prinzipiellen Einsatz von Ressourcen mitentscheiden. Beim Mit-Entwickeln geht es dagegen um konkrete Lösungen, die in einem gemeinsamen Arbeitsprozess von Bürger*innen und Verwaltung entstehen. Dadurch, dass Fach- und Alltagswissen zusammengebracht und Kreativitätspotenziale verbreitert werden, können – so die Erwartung – Innovationen entwickelt werden, mit denen sich aktuelle oder zukünftige kommunale Herausforderungen besser begegnen lassen (vgl. auch die Beiträge von Wascher sowie Gödecke in diesem Band). Mit-Umsetzen ist das, was dem Produktionsbegriff am nächsten kommt: die gemeinsame Herstellung von gesellschaftlichen Dienstleistungen, indem öffentliche wie auch bürgerschaftliche Ressourcen und Fähigkeiten eingebracht werden, um die lokale Lebensqualität zu verbessern. Beim Mit-Bewerten geht es schließlich um die gemeinsame Evaluation von Angeboten. Leitmotiv dieser letzten Ebene ist die Nutzerorientierung, mit der letztlich Angebote entstehen sollen, die die Empfänger*innen tatsächlich brauchen (und nicht die Verwaltung). Hiermit schließt sich der Kreis zum Mit-Steuern und Mit-Entwickeln, mit denen, auf Basis dieser Bewertung, bestehende Angebote optimiert und neu konzipiert werden.
Diese Ausdifferenzierung ist hilfreich, um den Blick auf die vielen, miteinander verbundenen Phasen zu erweitern, die zu einer gesellschaftlichen Dienstleistung führen. Sie birgt jedoch gleichzeitig die Gefahr, dass der Begriff der Koproduktion immer schwerer greifbar wird. In gleicher Weise gilt dies für weitere Begriffe des „Ko-“, die Teilelemente eines gemeinschaftlichen Prozesses abbilden, wie Co-Commissioning, Co-Management oder Co-Governance. Auch Begriffsvariationen wie Co-Kreation werden an vielen Stellen nicht oder nur in Nuancen von Koproduktion unterschieden (Ferlie et al. 2020, S. 31).
Mit Blick auf den Schwerpunkt dieses Bandes, mit dem beleuchtet wird, mit welchen neuen Formen der Zusammenarbeit den Herausforderungen begegnet werden kann, vor denen Städte und Gemeinden in Deutschland stehen, wird Koproduktion fokussiert auf die Elemente der gemeinsamen Entwicklung sowie der Her- und Bereitstellung gesellschaftlicher Leistungen. Es geht also um die Entscheidung über Angebote sowie um deren Umsetzung durch die öffentliche Hand gemeinsam mit Bürger*innen und der organisierten Zivilgesellschaft. Und es geht um die Phase der Verstetigung, also insbesondere um die Frage, wie Koproduktion organisatorisch abgesichert und langfristig finanziert werden kann. Butzin und Gärtner fassen in diesem Sinne zusammen: „Gemeint ist nicht schiere Beteiligung, z. B. im Rahmen von kommunalen Planungsverfahren, oder das Ehrenamt als reine Zeitspende, sondern die konkrete Mitplanung und -ausführung öffentlicher Aufgaben und beispielsweise auch die Entwicklung neuer Finanzierungsmodelle (z. B. Genossenschaften, Bürgerstiftungen, Bürgeraktien) sowie die Aktivierung neuer Finanzierungsquellen (z. B. Spenden, Beiträge, Stiftungsgelder). Veränderte Rollen, z. B. in Angebot und Nutzung, Produktion und Konsum, können eine Folge sein“ (2017, S. 515).
Eine solch umfangreiche Form der neuen Zusammenarbeit entwickelt sich langsam. Sie erfordert ein gewachsenes Vertrauen zwischen den Akteuren und Training im Miteinander. Bei der Frage, was Koproduktion für lokale Gemeinschaften leisten kann, sind daher auch Fragen der Aktivierung und der Entwicklung einer Beteiligungs- und Kooperationskultur relevant. Diese sind keine Koproduktion im engeren Sinne, bereiten jedoch den Boden, auf dem weitergehende Formen der Zusammenarbeit erst entstehen können.

2 Für sich selbst oder für alle: Gegenstand von Koproduktion

Die Erfahrungen des Sommers 2015 haben zu einem neuen Blick auf Koproduktion zwischen Bürger*innen, organisierter Zivilgesellschaft und Kommune geführt. Die notwendige Versorgung von Geflüchteten wäre ohne das kurzfristig aktivierbare Engagement der Bürgerschaft durch die bisherigen Strukturen allein nicht leistbar gewesen. Dabei ging es nicht (nur) um das „Volunteering“ – also Freiwilligenarbeit in bestehenden Strukturen. Vielerorts sind neue lokale Initiativen entstanden, die manchmal eigenständig, in der Regel jedoch im Verbund mit Wohlfahrtsverbänden und kommunalen Stellen soziale Dienstleistungen für die Gesellschaft koproduktiv erbrachten.
Nutzer*innen der Leistungen waren in diesem Beispiel (zunächst) nicht die Bürger*innen, die sich hier in der Koproduktion engagierten. Das ist eine etwas andere Betrachtung als in der Definition von Ostrom oder von Parks, die Koproduktion mit Bürger*innen (vor allem) auf die von ihnen selbst genutzten Dienstleistungen bezogen (Ostrom 1996; Parks et al. 1981). Auch andere Autor*innen der neueren Literatur greifen auf diese Betrachtung zurück (so etwa Brandsen und Honingh 2016; Mergel 2018, S. 23 f.; Löffler und Timm-Arnold 2013, S. 4). Dass sich Studierende aktiv in den Unterricht einbringen oder Empfänger*innen von Sozialleistungen im Antragsprozess mitwirken – dies lässt sich als Koproduktion begreifen, da ohne diese Mitwirkung die Leistung nicht wirkungsvoll erbracht werden kann. Wenn es jedoch darum geht, die Chancen der Koproduktion für eine Weiterentwicklung kommunaler Angebote in den Blick zu nehmen und auf diesem Wege den Herausforderungen für Städte und Gemeinden zu begegnen, gilt es, den Schwerpunkt auf diejenigen Formen der Koproduktion zu legen, die stärker auf gesellschaftliche als auf individuelle Mehrwerte abzielen. Die Beiträge dieses Bandes behandeln daher gemeinschaftliche Formen, die auf die „Koproduktion von Gemeinwohl“ (Generali Zukunftsfonds 2012) ausgerichtet sind.
Diese Koproduktion scheint vielerorts unumgänglich. Die aktuellen Herausforderungen (vgl. auch den Beitrag von Abt et al. in diesem Band) führen immer stärker dazu, dass sich staatliche Akteure aus bestimmten Bereichen der Daseinsvorsorge zurückziehen. Bereits der erste Engagementbericht stellte 2009 einen Trend in Richtung Koproduktion von Staatlichkeit fest (BMFSFJ 2009, S. 14). Seitdem arbeiten zunehmend Bürger*innen gemeinsam mit der Verwaltung, um wegfallende öffentliche Angebote zu ersetzen oder bestehende Herausforderungen vor Ort zu meistern (Butzin und Gärtner 2017, S. 514). Damit ist ein Bedeutungswandel verbunden: Bürger*innen mit ihrem Engagement erscheinen in diesem Kontext „nicht mehr nur als nette, zusätzliche Ergänzung der eigentlichen Dienstleistung, sondern als Koproduzent, der unabdingbar an der Aufrechterhaltung der wesentlichen Funktionen mitwirkt. War man bislang daran gewöhnt, von der hauptamtlichen Kernleistung auszugehen, die man ergänzen und bereichern könnte, wenn dazu kompetente Ehrenamtliche zur Verfügung stünden, so dreht sich nun die Perspektive“ (Röbke 2021, S. 305).
Auf der anderen Seite ist nicht nur der drohende Verlust von Leistungen ein Auslöser für Engagement, sondern ebenso ein offensiver vorgetragener Mitgestaltungswille und ein gewachsenes Selbstbewusstsein der Zivilgesellschaft (vgl. auch den Beitrag von Diringer und Blecken in diesem Band), ebenso wie eine veränderte Erwartungshaltung der Bürger*innen an die professionelle Qualität und den einfachen Zugang zu Leistungen der eigenen Kommune. Die persönlichen Erfahrungen mit privatwirtschaftlichen Angeboten – gerade aus dem Bereich der digitalen Services – werden häufig in gleicher Weise als Ansprüche an die Kommunalverwaltung formuliert. Dort sichtbar werdende Defizite an Know-how und Ressourcen sind Beschleuniger einer Koproduktion.
Koproduktion ist thematisch vielfältig. Mehrheitlich sind es – im hier betrachteten Kontext – bisher jedoch Angebote der sozialen Daseinsvorsorge, die koproduktiv von Bürger*innen, Zivilgesellschaft und Kommune erbracht werden Hier sind die Formen der Zusammenarbeit in der Leistungserbringung seit langem etabliert und Grundstrukturen der Koproduktion erprobt: „Freie Wohlfahrtsverbände, Genossenschaften, Vereine, aber auch Familien, Nachbarschaften und soziale Netze sind wichtige Bestandteile eines historisch gewachsenen, gemischten Wohlfahrtsmixes, in dem Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft zusammenwirken. Aber auch Angebote der Daseinsvorsorge, die ehrenamtlich von der Bürgerschaft organisiert werden, haben eine lange Tradition. Viele Vereine erfüllen Aufgaben mit Bezug zur Daseinsvorsorge. Häufig werden Bereiche der sozialen Daseinsvorsorge, wie Dorfläden, Mobilitäts-, Seniorenberatungs- und Betreuungsdienste, durch die Bürger vor Ort organisiert“ (Dehne 2019, S. 62).
Aber nicht alle Bereiche der Daseinsvorsorge können koproduktiv erbracht werden (vgl. auch den Beitrag von Rappen in diesem Band). Die Trennung kann hier grob nach Pflichtaufgaben und freiwilligen kommunalen Leistungen erfolgen: Bei Ersteren hat grundsätzlich stets die Kommune die Verantwortung, die Leistungen zu erbringen. Nur bestimmte Pflichtaufgaben kann sie anderen Akteuren übertragen, sodass auch hier Formen der Koproduktion möglich werden. Die größten Spielräume der Koproduktion ergeben sich jedoch im Bereich der freiwilligen kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben: Ob, wie und mit wem oder durch wen diese Leistungen erbracht werden, bleibt den lokalen Akteuren überlassen. Die meisten Beispiele von Koproduktion finden sich in diesem Bereich. Doch auch hier gilt, dass Koproduktionen im kommunalen Feld Einzelfälle sind. Zwar steigt deren Zahl – von einer systematischen Form eines neuen Miteinanders zwischen Bürger*innen, Zivilgesellschaft und Kommune kann jedoch noch nicht gesprochen werden (Koop und Pfaff 2015, S. 2). Zunehmend entwickeln sich auf kommunaler Ebene aber auch koproduktive Ansätze für andere Infrastrukturen (wie etwa die grüne Infrastruktur) oder für eine Stadtentwicklung unter nachhaltigen Gesichtspunkten (vgl. auch die Beiträge von Schlieter und Brückner, Timpe und Christenn sowie Luft und Darr in diesem Band). Grundsätzlich gilt allerdings, dass mit steigender Bedeutung von Fachwissen und Notwendigkeit zu verpflichtenden Qualitätsstandards die Möglichkeiten der Koproduktion abnehmen (BMFSFJ 2017, S. 332).

3 Herausforderung für alle Partner: neue Rollen in der Koproduktion

Die traditionelle Zusammenarbeit von Bürger*innen und Staat insbesondere im Sozialbereich ist also bereits existent. Insbesondere in diesem Themenfeld sind die Akteurssphären ineinander verflochten, und ein Großteil der sozialen Leistungen wird durch den Sozialstaat finanziert, aber von der Zivilgesellschaft erbracht (Koop und Pfaff 2015, S. 2). Auch die Beziehung zwischen Kommune und ihren Bürger*innen ist durch Beteiligung seit langem gefestigt.
Sowohl Beteiligung als auch die Übernahme von Angeboten von und durch Bürger*innen und die Zivilgesellschaft beinhalten jedoch meist ein Ungleichgewicht: Es gibt die Kommune, die informiert, und die Bürger*innen, die informiert werden; die Kommune beauftragt, und die Zivilgesellschaft wird beauftragt. Das prinzipielle Verhältnis zwischen den Bürger*innen, die ihre Meinung einbringen, Empfehlungen aussprechen und beraten, und der Kommune, die auf Basis dieser Beiträge entscheidet und umsetzt, bleibt im Großen und Ganzen unangetastet.
Bei Koproduktion – verstanden als das gleichberechtigte Entwickeln, Entscheiden und Umsetzen von Partnern aus unterschiedlichen Sphären der Stadtgesellschaft – lösen sich die klassischen Grenzen zwischen Berater*in und Entscheider*in oder Durchführendem und Nutzer*in mehr und mehr auf. Das führt dazu, dass die traditionelle Rollenteilung zwischen Kommune und Bürger*innen infrage gestellt und neu verhandelt werden muss. Koproduktion ist somit nicht einfach die Umsetzung von Projekten in neuen Konstellationen, sondern ein Prozess des Bewusstseinswandels bei allen Beteiligten. Verändern müssen sich Erwartungen, Vorstellungen und Formen des neuen Miteinanders: „Die bestehenden, eher asymmetrischen Relationen zwischen Politik und Verwaltung auf der einen Seite und zivilgesellschaftlichen Akteuren auf der anderen Seite müssen durch neue gleichberechtigtere Beziehungen ersetzt werden, in denen ehrenamtlich Engagierte als Partner auf Augenhöhe und ‚Experten des Alltags‘ mit ihren Fähigkeiten und ihrem Wissen anerkannt und wertgeschätzt sowie in strategische Entscheidungsprozesse einbezogen werden“ (Nadler 2017, S. 507).
Koproduktion ist somit unmittelbar verbunden mit veränderten Verantwortungsstrukturen, in denen sich Akteure aus verschiedenen Bereichen – Politik, Verwaltung, Wirtschaft, Zivilgesellschaft – neu organisieren, um Probleme vor Ort zu lösen. Das Phänomen Koproduktion ist also kein per se neues – es bindet sich jedoch neu in ein sich wandelndes Verständnis von Governance ein: „This phenomenon has always existed, even before the term was coined, yet it is also a manifestation of an emerging governance paradigm in which collaboration and participation are more central“ (Brandsen und Honingh 2016, S. 427). Der Wandel der Leitbilder der Kommunalverwaltung von der regulierenden Ordnungskommune über die serviceorientierte Dienstleistungskommune bis hin zur partnerschaftlichen Bürgerkommune bildet den Boden, auf dem Koproduktion als Modus der Zusammenarbeit unter neuen Prämissen diskutiert werden kann. Dabei wird der Begriff der Augenhöhe zum entscheidenden Kriterium.
„Augenhöhe“ bedeutet Gleichberechtigung zwischen den Partnern und weitgehenden Verzicht auf den Einsatz von Machtmitteln im Bewusstsein eines gemeinsamen Ziels. Die Rolle als gleichberechtigter Koproduzent gesellschaftlicher Dienstleistungen verändert dabei insbesondere die Rolle der Bürger*innen – nicht nur für sie selbst, sondern auch für all diejenigen, die bisher traditionell die alleinigen Anbietenden und Herstellenden öffentlicher Dienstleistungen waren. Diese neue Rolle bleibt häufig nicht konfliktfrei.
Das betrifft einerseits die Rolle der Bürger*innen und neuer Initiativen in der Zusammenarbeit mit etablierten Organisationen der Zivilgesellschaft. Das Feld der nicht-staatlichen Akteure ist bei weitem nicht homogen: „Da stehen neben den traditionellen Wohlfahrtsverbänden, die wie dicke Tanker in bekannten Gewässern fahren, beispielsweise Stiftungen, Vereine, auch junge Initiativen, die sich in neu gegründeten Genossenschaften niederschlagen“ (Mensch 2012, S. 7). Konflikte entstehen dadurch, dass auf dieser neuen Beziehungsebene junge Initiativen die Verantwortungsbereiche und Arbeitsweisen traditioneller Player infrage stellen und als „Wettbewerber“ um Finanzierungsquellen auftreten. Andererseits werden in koproduktiven Arrangements die Konflikte an der Schnittkante zwischen Bürgerschaft und Kommunalverwaltung verortet. Die neue Verantwortungsteilung reibt sich am traditionellen Rollen- und Selbstverständnis kommunaler Akteure (Löffler und Timm-Arnold 2013). Kritisiert wird, dass Verwaltungsmitarbeitende nicht darauf bedacht seien, die aktive Mitarbeit von Bürger*innen zu fördern, und kommunale Führungskräfte nicht verstünden, wie diese neue Einbindung im Rahmen der existierenden Strukturen gestaltet werden kann (Koop und Pfaff 2015, S. 4).
Immer wieder wird festgehalten, dass die Kompetenzen der Verwaltung verbessert werden müssen. Sie sollte nicht nur in Standardprozessen denken, sondern innovative Verfahren für eine wirkungsvolle Koproduktion einsetzen (Mergel 2018, S. 24; Löffler 2015, S. 318). Klassische Verwaltungsabläufe und der neue Modus der Zusammenarbeit passen vielerorts nicht zusammen, was zu Konflikten und Frustrationen bei allen Beteiligten führt. Handlungsbedarf an dieser Stelle konstatiert auch das fachlich zuständige Bundesministerium: „Im Handeln der kommunalen Akteure sind daher flexible, agile und digitale Arbeitsweisen und neue konzeptionelle Ansätze und Formen der Kooperation zu verankern. Ansatzpunkte bilden hier Schulungen des kommunalen Fachpersonals für Kooperation und Koproduktion, die Etablierung einer Fehlerkultur, die kritische Auswertung abgeschlossener Prozesse sowie die explizite Ausweisung von Experimentierräumen“ (BMI 2021, S. 11).
Die Hauptaufgabe der Kommune in koproduktiven Arrangements ist dabei, innerhalb der neuen Akteursvielfalt zu vernetzen und die Arbeitsteilung auf lokaler Ebene zu managen, gegebenenfalls zu aktivieren und einen zivilgesellschaftlichen Mitwirkungswillen zu unterstützen. Eine besondere Rolle im so zu verstehenden Change-Management-Prozess der Kommunalverwaltung kommt dabei – wie so oft – den Bürgermeister*innen zu, die initiieren, ermutigen und vermitteln müssen, um Koproduktion als Teil der kommunalen Selbstverwaltung zu verankern.

4 Zwischen Erwartungen und Erkenntnissen: Wirkungen der Koproduktion

Was zunächst widersprüchlich erscheinen mag: Das Problem desolater kommunaler Haushalte kann hier zur Chance für die Koproduktion werden. Leere Kassen und wachsende kommunale Schulden erhöhen den Druck, bisherige kommunale Aufgaben an andere Akteure abzugeben: „Mit Verweis auf Haushaltskrise und mögliche aufsichtsbehördliche Eingriffe kann die ehrenamtliche Koproduktion häufig auch gegen den Widerstand der öffentlich Beschäftigten durchgesetzt werden, weil hierdurch relativ kurzfristig Konsolidierungseffekte erzielbar sind“ (Bogumil und Holtkamp 2010, S. 399). Not lässt Bedenken zurücktreten und macht neue Verfahrenswege gangbar.
Dabei gilt prinzipiell, dass sich alle Beteiligten auf das „Wagnis Koproduktion“ nur einlassen, wenn sie hiermit Mehrwerte verbinden. Dieser Gedanke lag bereits Ostroms Umriss von Koproduktion zugrunde: „Coproduction is one way that synergy between what a government does and what citizens do can occur“ (Ostrom 1996, S. 1079). Festzuhalten ist allerdings, dass sich das Wissen über die Mehrwerte von Koproduktion im kommunalen Bereich seit dieser Zeit nicht wirklich gefestigt hat. Vornehmlich sind es Hoffnungen und Erwartungen, die angeführt werden. Methodisch wird auf schriftliche Befragungen, Interviews oder Fokusgruppen jeweils mit Schlüsselakteuren gesetzt. Bovaird und Downe (2008, S. 6) kommen in ihrer Befragung lokaler Repräsentant*innen zum Ergebnis, dass die Mehrheit der Befragten die Vorteile von Koproduktion darin sieht, dass sie zu einem Service führe, der mehr auf die Vorstellungen der Nutzer*innen eingehe (90 %), auf besser informierten Entscheidungen basiere (86 %), leichter zugänglich sei (81 %), höhere Qualität habe (79 %), besser vernetzt sei (76 %) und höhere Werte für den Steuerzahler generiere (59 %). Eine Studie der Bertelsmann Stiftung zu Koproduktion in Deutschland kommt auf Basis von Fokusgruppengesprächen zu dem ähnlichen Schluss, dass über 80 % der Teilnehmenden in der Koproduktion ein Mittel für bessere Prioritätensetzung, innovative Lösungen und Qualitätsverbesserungen sehen (Koop und Pfaff 2015, S. 4).
Zentrale Mehrwerte, die auch andere Autor*innen konstatieren, sind vor allem der Zuwachs an Ideen und Kreativität und letztendlich die Erwartung an eine bessere Lösung (z. B. Mergel 2018, S. 22 f.; Butzin und Gärtner 2017, S. 514; Löffler et al. 2015, S. 10; Löffler und Timm-Arnold 2013, S. 9, vgl. auch den Beitrag von Wascher in diesem Band). Die erwarteten Effekte sind direkt miteinander verbunden – zielgenauere Bedarfsermittlung aus Sicht der späteren Nutzer*innen und neue Lösungen durch die Weisheit der Vielen führen zu Angeboten, die in dieser Form wirklich gebraucht werden. So scheint Koproduktion „ein grundlegender Baustein, um lokale Innovationen zu fördern – und letztlich auch flexibel auf Belastungssituationen reagieren zu können. Eine intensive und befähigende Zusammenarbeit vermag es, lokale Kenntnisse und Ideen mit öffentlicher Akzeptanz, Ressourcen und Umsetzungsfähigkeit zu vereinbaren“ (BMI 2021, S. 8). Koproduktion wird verstanden als Basis für resiliente, urbane Strukturen. Und auch die „Neue Leipzig Charta“ der Europäischen Union betont ganz grundsätzlich die Bedeutung von Beteiligung und Koproduktion als Prinzipen guter Stadtentwicklungspolitik (EU 2020, S. 8 f.).

5 Zwischen Befürchtungen und Vorbehalten: Herausforderungen der Koproduktion

Koproduktion ist kein Selbstgänger. Mit neuen Strukturen der Verantwortung ist stets die Frage nach der Verteilung von Macht verbunden. Der Vorbehalt etablierter Akteure ist deshalb häufig: Wer Verantwortung abgibt, verliert – Ressourcen, Aufgabenfelder, Kontrolle, Prestige. Offener oder verdeckter Widerstand der professionellen Akteure ist häufig zu beobachten (Crawford et al. 2003, S. 12). Viele Professionelle gehen davon aus, dass der Statusgewinn der „Neuen“ auf ihre Kosten gehen könnte. Die Umverteilung von Macht zwischen den Beteiligten ist daher ein hochpolitisches Thema und betont auch hier wieder die Rolle des oder der Bürgermeister*in auf kommunaler Ebene.
Neben der Umverteilung von Macht treten bei koproduktiven Arrangements auch all jene Herausforderungen zutage, die grundsätzlich mit bürgerschaftlichem Engagement verbunden sind (BMFSFJ 2017, S. 331 f.). Da ist zum ersten die Frage nach der möglichen Komplexität: Koproduktive Ansätze mit Bürger*innen gehen zumindest zu Beginn meist von einem konkreten Bedarf oder Mangel aus. Sie sind projektbezogen, und viele Beteiligte scheuen den Aufbau professioneller Strukturen oder die Erweiterung der Aufgaben auf sich anschließende Themenfelder. Die Überführung lockerer Initiativen in etablierte Strukturen zivilgesellschaftlicher Organisationen wird von Bürger*innen mitunter als Verlust von Eigenwirksamkeit empfunden. Die Transformation engagierter Bürger*innenarbeit in passende Organisationsformen bleibt daher häufig ungelöst – sie wäre aber umso wichtiger, um Koproduktion langfristig abzusichern und auf stabile Beine zu stellen.
Wenn das Interesse der Bürger*innen, Leistungen mitzuentwickeln und umzusetzen, ernsthaft aufgenommen werden will, sollten Lösungen langfristig angelegt sein, um Enttäuschungen zu vermeiden. Die „Strukturen neuer Verantwortungen“ müssen an Dauerhaftigkeit orientiert sein. Das ist einfacher gesagt als getan, denn der Umbau von Verwaltungsstrukturen und die Förderung von Engagement binden zunächst einmal Ressourcen und kosten Geld. Löffler und Timm-Arnold (2016, S. 307) konstatieren daher auch, dass Vertreter*innen der öffentlichen Verwaltung für den kommunalen Haushalt zunächst keine kurzfristige Entlastung erwarteten, wenn Bürger*innen als Koproduzenten eine wichtigere Rolle spielen. Der Blick auf private oder zivilgesellschaftliche Finanzierung ist hier zwar verlockend, jedoch nur in Einzelfällen langfristig tragfähig: „Ähnliches gilt auch für Spenden und Stiftungen. Es ist ihr gutes Recht, begrenzte Projekte zu fördern oder Anschubfinanzierungen zu geben und sich dann zurückzuziehen. Der dauerhafte Betrieb einer sozialen Einrichtung wird in den seltensten Fällen durch private Geldgeber gewährleistet“ (Röbke 2021, S. 83 f.). Letztendlich bleibt damit der Ausbau ehrenamtlicher wie koproduktiver Strukturen in deutschen Kommunen stark von Bundes- und Landesförderungen abhängig. Alternative Förderinstrumente für koproduktiv erbrachte gesellschaftliche Dienstleistungen stecken noch in den Kinderschuhen oder leisten nicht die erhoffte Unterstützung (vgl. auch die Beiträge von Rappen sowie Schlieter et al. in diesem Band).
Aber hinsichtlich Koproduktion stellen sich auch Fragen nach der Qualität. Viele junge Initiativen starten zunächst mit viel Enthusiasmus und Engagement und stoßen erst nach und nach an Grenzen rechtlicher Möglichkeiten, fachlicher Fähigkeiten oder erforderlicher Qualitätsstandards. Gerade diese Standards können immer wieder zum Konfliktpunkt in Koproduktionen werden, da hier unterschiedliche Akteure gemeinsam Verantwortung für Leistungen übernehmen – unterschiedliche Qualitätsansprüche an das Produkt müssen daher auch gemeinsam ausgehandelt werden. Dabei sind die Akteure ganz eigenen Logiken und Loyalitäten unterworfen (Mensch 2012, S. 5). Vonseiten der Professionellen steht gegenüber Bürger*innen auch leicht der Vorwurf der Laienhaftigkeit im Raum: ein relativer Mangel an Sachkenntnis und fehlendes Zutrauen, dass sich diese verantwortungsvoll verhalten (Bovaird 2007, S. 857).
Koproduktive Strukturen sind zudem stärker anfällig für tendenziöse Leistungserbringung. Meist unbewusst werden durch das Engagement Themen einseitig vorangetrieben, die vor allem der eigenen Interessengruppe zugutekommen. Durch die Ausformung der Angebote werden soziale Grenzziehungen vorgenommen, die es bestimmten Gruppen schwerer machen, an Angeboten zu partizipieren (Butzin und Gärtner 2017, S. 519). Koproduktion begünstigt solche Effekte insofern, als dass sich zum einen die Beteiligten eher aus spezifischen Akteursgruppen zusammensetzen und zum anderen nicht demokratisch legitimierte Einzelpersonen besonderen Einfluss entwickeln können.
Da Koproduktion auf der örtlichen Engagementkultur aufbaut, wird deutlich, dass die Möglichkeiten koproduktiver Leistungserbringung regional differenzieren. Butzin und Gärtner (2017, S. 515 f.), aber auch Brandsen und Honingh (2016, S. 434) weisen darauf hin, dass Engagement mit einem Raumdilemma verbunden ist: Regionen mit hohen Engagementquoten und traditionellen bürgerschaftlichen Unterstützungsstrukturen sind eher strukturstark. Diejenigen Regionen, die dagegen besonders vom Wegbrechen sozialer Angebote betroffen sind, weisen in der Regel schlechtere Voraussetzungen auf, Bürger*innenengagement zur Lösung lokaler Herausforderungen nutzen zu können. Einzelne Untersuchungen geben jedoch Hinweise darauf, dass speziell der stärker auf „Produktion“ angelegte Ansatz der Koproduktion weniger stark mit soziostrukturellen Aspekten korreliert, als dies bei allgemeiner Beteiligung und Mitwirkung im kommunalen Kontext der Fall ist (Bovaird 2007, S. 856).
Und letztlich bleibt bürgerschaftliches Engagement in der Koproduktion eine freiwillige Leistung. Das steht prinzipiell in Konflikt zur Notwendigkeit, langfristig tragbare Strukturen zu etablieren, durch die kommunale Daseinsvorsorge getragen werden kann. Einhellig findet sich daher der Apell, dass ehrenamtliches Engagement und neue Verantwortungsteilung in der Koproduktion nicht dazu führen dürfen, dass Bürger*innen und Zivilgesellschaft instrumentalisiert und zum Lückenbüßer für staatliche Leistungen werden, die auf anderem Wege nicht mehr erbracht werden können. Oder wie es der Zweite Engagementbericht formuliert: „Staat und Kommune dürfen sich über das Substitut Ehrenamt nicht aus der Verantwortung stehlen“ (BMFSFJ 2017, S. 331). Freiwilliges Engagement zu funktionalisieren, widerspricht aber nicht nur der dahinterliegenden Motivation von Bürger*innen, etwas selbst zu gestalten, sondern auch dem Prinzip der Augenhöhe und der Chance auf kreative neue Lösungen. Es schreibt lediglich die bestehenden Strukturen unter vermeintlich kostengünstigen Bedingungen fort. Dieser Ansatz der Inanspruchnahme der Bürger*innen ist auf lange Sicht kontraproduktiv. Die absehbaren Folgen zeigen Löffler und Timm-Arnold (2016, S. 310) auf: So schwinden unter diesen Bedingungen „kurzfristige Einspareffekte mittelfristig, da das bürgerschaftliche Engagement schnell nachlassen wird, sodass der bisherige Umfang des Leistungsangebots nicht aufrechterhalten werden kann. Des Weiteren müssen bezahlte Fachkräfte u. U. Zeit dafür verwenden, die Fehler der unzureichend begleiteten ehrenamtlichen Kräfte wettzumachen, wodurch die Einsparungen bei der Leistungserbringung weiter abnehmen. Die Qualität des Leistungsangebots verschlechtert sich ebenfalls und führt bei Nutzern und Nutzerinnen zu einer Verschlechterung der Lebensqualität.“
Somit gilt, dass Koproduktion nicht überall und nicht die einzige Lösung zur Verbesserung der Lebensqualität in den Kommunen sein kann. Ostrom sprach daher bewusst von Koproduktion als „einem Weg“, Synergien zu generieren (1996, S. 1079). Eine auf wirklicher Augenhöhe angesiedelte Koproduktion zwischen Bürger*innen und Kommune ist aber im Sinne des „Welfare mix“ eine wertvolle Ergänzung zu bisherigen Erbringungsstrukturen gesellschaftlicher Dienstleistungen zwischen Staat, Markt und Zivilgesellschaft.

6 Ein junges Forschungs- und Praxisfeld: offene Fragen zur Koproduktion und die Beiträge dieses Bandes

Mit Blick auf die Koproduktion auf kommunaler Ebene bleiben letztlich noch viele Fragen offen und Gegenstand weiterer Forschung. Das liegt zum einen an der – vor allem in Deutschland – noch relativ jungen Auseinandersetzung mit Koproduktion auf dieser Ebene, aber auch an der Vielfalt der Begriffsverständnisse, die es schwer macht, die einzelnen Erkenntnisse unter dem Stichwort „Koproduktion“ zu einem kohärenten Ganzen zu verbinden. Zudem fehlen Auseinandersetzungen mit den aufgezeigten Herausforderungen sowie Analysen, inwieweit Koproduktion zielführend auf weitere Felder der Kommunalentwicklung ausgedehnt werden kann. Die Aufsätze im zweiten Teil dieses Bandes leisten hierzu einen Beitrag.
Die bisherige Fokussierung koproduktiver Aktivitäten greifen die ersten beiden Beiträge auf: Die Her- und Bereitstellung der sozialen Daseinsvorsorge ist das häufigste Arbeitsfeld, das auf kommunaler Ebene in Koproduktion bearbeitet wird. Die Autor*innen werfen hierbei den Blick auf die Herausforderung einer langfristigen Finanzierung dieser Angebote. Hermann Rappen arbeitet die Besonderheiten der Koproduktion heraus und beleuchtet ihre möglichen fiskalischen Effekte auf kommunale Haushalte. Mit Netzwerken und hybriden Organisationen identifiziert er die typischen Organisationsmodelle lokaler Koproduktionsansätze in der Daseinsvorsorge.
Elke Dahlbeck, Kerstin Jochimsen und Dajana Schlieter beleuchten daran anschließend, ob und inwieweit alternative Finanzierungsmodelle – also andere als klassische staatliche Projektfinanzierung – geeignet sind, weniger rentierliche Vorhaben gesellschaftlicher Dienste umzusetzen. Sie analysieren die Möglichkeiten von Spenden, Crowdfunding, der Ausgabe einer Bürgeraktie oder der Gründung einer Sozialgenossenschaft als Möglichkeiten langfristiger finanzieller Absicherung von Koproduktion.
Den Blick auf neue Themenfelder der Koproduktion werfen drei weitere Beiträge: Sie widmen sich Arbeitsfeldern einer stärker gemeinschaftlichen Stadtentwicklung. Dajana Schlieter und Felix Brückner stellen die Ebene der Stadtquartiere in den Mittelpunkt und beleuchten die zunehmenden Formen aktiver, zivilgesellschaftlicher Stadtaneignung. Sie arbeiten heraus, welche Potenziale diese neuen „Stadtmacher“ für die Quartiersentwicklung besitzen und wie diese Mehrwerte durch eine koproduktiv orientierte Zusammenarbeit mit kommunalen Akteuren verstärkt werden können.
Ebenfalls mit Blick auf zivilgesellschaftliche Stadtmacher greifen Christian Darr und Jörn Luft ein besonderes Instrument auf: das Erbbaurecht. Sie analysieren, inwieweit dieses Modell geeignet ist, gemeinwohlorientierte Akteure bei der Erhaltung denkmalgestützter Bausubstanz in Innenstädten zu unterstützen und ihre Aktivitäten für die Gemeinschaft in Kooperation mit der Kommune abzusichern.
Axel Timpe und Katharina Christenn betrachten Koproduktion auf einer stadtregionalen Maßstabsebene. Um unter den aktuellen Bedingungen die Erhaltung und Pflege großräumiger Grünzüge weiterhin leisten zu können, ist die Zusammenarbeit von Kommunen, Landwirtschaft und der organisierten Zivilgesellschaft essenziell. Dies zeigen sie am Beispiel des Grünzugs „Östliches Emschertal“ auf. Sie verdeutlichen dabei, wie im Rahmen der Koproduktion die Grenzen zwischen Produzierenden und Konsumierenden verwischen.
Die abschließenden Beiträge greifen eine zentrale Erwartung an Koproduktion auf. Das Bestreben, mit koproduktiven Ansätzen Ideenentwicklung und Kreativität zu fördern, wird immer mehr als explizites Ziel kommunaler Akteure formuliert. Eva Wascher analysiert in diesem Zusammenhang die Wirkungen kommunaler Innovationslabore für eine nachhaltige Stadtentwicklung. Innovationslabore eröffnen Entwicklungsräume, die es ermöglichen, dass Menschen aus Politik, Verwaltung und Bürgerschaft mit ihren Ideen zusammenkommen und diese verwirklichen können. Entwicklungsräume heißt hier Räume im mehrfachen Sinne: Freiräume der Entfaltung, ohne von bestehenden Akteuren in tradierte Formen gezwungen zu werden, Freiräume der Umsetzung, ohne an Kleinstbeträgen scheitern zu müssen, sowie letztendlich aber auch Räume im wörtlichen Sinn – also Möglichkeiten des Treffens, des Austauschs mit Gleichgesinnten, des Netzwerkens, des gegenseitigen Bestärkens, der Unterstützung und Motivation.
Dario Gödecke stellt schließlich mit dem Planspiel einen methodischen Ansatz vor, mit dem unterschiedliche Akteure eine gemeinsame Zielfindung und Instrumentenentwicklung forcieren können. Planspiele sind voraussetzungsvoll und aufwendig, aber als Realitätssimulationen ein wirkungsvolles Verständigungsinstrument zwischen unterschiedlichen Akteuren.
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Literature
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Metadata
Title
Koproduzieren – eine lebenswerte Stadt gemeinschaftlich entwickeln, umsetzen und bewahren
Author
Jan Abt
Copyright Year
2022
DOI
https://doi.org/10.1007/978-3-658-36181-5_10