Lobbyismus und Transparenz

Nur wenige Debatten vermochten es die Funktionsweise demokratischer politischer Systeme in jüngerer Vergangenheit so sehr herauszufordern wie die um deren Transparenz. Forderungen nach der Schaffung immer neuer Transparenzformen gingen einher mit hastigen Beteuerungen der eigenen Anstrengungen, die Transparenz schon lange höchste Priorität einräumten und ihre großen Erfolge betonten. Weder Befürworter noch Gegner wurden müde die Vorzüge der allgegenwärtigen Durchsehbarkeit gegen die notwendige Existenz politischer Schutzräume abzuwägen – nicht zuletzt das Aufkommen der Piratenpartei, deren zentrale Forderung nach maximaler Transparenz sich im Frühjahr 2012 in Umfragewerten von bis zu 13 Prozent niederschlug, und die Vorgänge rund um die Nebenverdienste politischer Mandatsträger dokumentierten das hohe gesellschaftliche Interesse an der Nachvollziehbarkeit politischer und dabei insbesondere normsetzender Prozesse.

Die Erforschung von Interessengruppen und deren Einflusssphären hat insbesondere in den USA eine lange Tradition, wobei sich bedingt durch unterschiedliche politische Systeme andere Schwerpunkte und Dynamiken als in der deutschen oder europäischen Literatur eingestellt haben. Unter dem Eindruck der Kolonialzeit, Unabhängigkeitsbewegung und Verfassungsgebung wurde die Debatte um die Einbindung von Interessengruppen in den politischen Prozess bereits sehr früh geführt. Zwar existierten Ende der 1780-er Jahre noch keine politischen Parteien, doch warnten Alexander Hamilton und James Madison in den Federalist Papers 1 und 10 vor deren sozialer Sprengkraft (Hardy 2011: 2-5, Hrebenar/Morgan 2009: 2-8, Wright 1996: 12-15).

Weltweit existiert eine Vielzahl von Regulierungsansätzen, mit denen Lobbyismus eingedämmt und die Grauzonenproblematik behoben werden soll. Die meisten Ansätze zielen ab auf die Herstellung gewisser Transparenzgrade, in der Absicht, Klarheit über das Wirken von Lobbyisten zu schaffen und diesen bei Fehlverhalten einen öffentlichen Pranger vorzuhalten. Drei besonders prägnante Beispiele geben Aufschluss darüber, welche Art von Transparenz geschaffen werden soll und welche Unterschiede zwischen den politischen Systemen bestehen: der von Lobbykritikern oft als Referenz herangezogene Ansatz der USA, der viel versprechende und doch als zu kurz greifend kritisierte Ansatz der Europäischen Kommission sowie der kaum über rudimentäre Informationen hinausgehende Ansatz der Bundesrepublik Deutschland (Müller 2010, Propach/Fuderholz 2010).

Angesichts der bisherigen Überlegungen stellt sich die Frage, warum sich politische Interessenvertreter nun für oder gegen die Schaffung von Transparenz entscheiden. Die meisten Publikationen gehen ex ante davon aus, dass Lobbyisten intransparente Strukturen bevorzugen und anstreben. Begründet wird diese Annahme selten, doch scheint sich die Intransparenz-These immer wieder aufs Neue zu bestätigen.

Die Aussagekraft von Erhebungen hängt wesentlich von der Qualität des zugrundeliegenden Datenmaterials ab. Sekundärdaten, d.h. der Forschung bereits zur Verfügung stehende Datensätze, müssen deshalb ebenso wie Primärdaten, die im Zuge eines Forschungsvorhabens originär erhoben werden, hohen Maßstäben genügen.

Da im weiteren Verlauf Unterschiede im Transparenzschaffungsverhalten zwischen Vertretern organisationseigener und -fremder politischer Interessen in den Mittelpunkt rückten, wurde die bisherige Unterscheidung nach Stichproben zugunsten einer Unterscheidung nach Lobbyisten und externen Beratern aufgegeben. Die Grundlage hierfür bildete die Variable ORG_TYP, bei der sich die Teilnehmer dem Organisationstyp politischer Interessenvertretung zuordnen konnten, für den sie hauptsächlich tätig waren (Kapitel 5.2.6). Da ORG_TYP in nominaler Skalierung vorlag und damit die Voraussetzung für eine Schätzung fehlender Werte im Rahmen der Multiplen Imputation nicht erfüllte, konnten im Fortgang nur noch Daten jener Teilnehmer berücksichtigt werden, die die Befragung zu diesem Zeitpunkt nicht abgebrochen hatten (Kapitel 5.2.5).

Thesenblock 3 griff neben der Selbst- und Fremdwahrnehmung lobbyistischer Transparenz die Ebenen der Transparenzschaffung auf, die in Kapitel 4.2 hinsichtlich der Ausstattung mit finanziellen Ressourcen, dem eingesetzten Personal, den Zielen und Inhalten des Lobbying, eingesetzten Lobbying-Instrumenten und kontaktierten Entscheidungsträgern definiert worden waren.

Die Transparenzsteuerung stand im Fokus des vierten Thesenblocks, wobei neben den Instrumenten der Transparenzschaffung auf die zeitliche Reihenfolge abgezielt wurde. Es war zu erwarten, dass die verwendeten Instrumente sich nach den Bedürfnisstrukturen der Beobachterzielgruppen richteten, d.h. eine hohe Anzahl an Instrumenten zur Erreichung unterschiedlicher Beobachter eingesetzt würde.

In Kapitel 6.1.4 wurde der Frage nachgegangen, ob politische Interessenvertreter Forderungen nach Transparenz als ein Instrument zur Verbesserung ihrer öffentlichen Wahrnehmung sehen und hinter der Transparenzdebatte eine Inszenierung im Wettbewerb um Zustimmungswerte vermuten. Eine breite Mehrheit der Befragungsteilnehmer zeigte sich überzeugt, dass Forderungen nach Transparenz einen positiven Eindruck in der öffentlichen Debatte hinterlassen, während sich bei der Frage nach deren Inszenierung ein ausgeglicheneres Ergebnis mit leichter Tendenz in Richtung Zustimmung einstellte.

Im Zentrum der Studie stand die Frage, ob die in öffentlichem Diskurs und wissenschaftlicher Literatur regelmäßig geäußerte Vermutung, erfolgreicher Lobbyismus stehe in hartem Widerspruch zur Transparenzschaffung durch politische Interessenvertreter, einer unvoreingenommenen Prüfung würde standhalten können. Bereits die Tatsache, dass bislang keine Studie den Motiven der vermuteten Transparenzverweigerung nachgegangen war und sich die Annahme der stets bevorzugten Dunkelheit aus nicht verallgemeinerbaren Beobachtungen zu speisen schien, irritierte in einer Zeit, in der erstaunlich viele Abhandlungen über Lobbyismus erschienen und Lobbyisten verschiedenster Coeleur zu den Dauergästen quotenstarker Polit-Talkshows zählten. Dabei verfolgte die Arbeit drei wesentliche Ziele: Die bislang ohne überzeugenden Beleg angenommene Verbindung zwischen Lobbyismus und Intransparenz sollte für eine kritische Überprüfung geöffnet, ein tragfähiges Modell lobbyistischer Transparenz entwickelt und die Relevanz der eigenen Arbeit durch eine enge Anbindung der Theorie an die Praxis sichergestellt werden.