Medienpolitik in der Informationsgesellschaft

Es gibt viele Sichtweisen auf die Medien und viele Methoden, sie wissenschaftlich zu analysieren. Ein derart komplexes Phänomen wie die Medien lässt sich nur interdisziplinär erfassen. Dennoch ist ein Zugriff aus der Sicht nur einer Disziplin oder nur einer Paradigmas legitim. Das Ergebnis kann in diesem Fall aber nur ein Baustein in einem interdisziplinär geprägten Modellgebäude sein, das der Ergänzung durch andere Theoriebausteine bedarf. Wenn man sich des grundsätzlich interdisziplinären und polykontextuellen Charakters der Medien bewusst ist, sind Analysen im Rahmen eines bestimmten Paradigmas durchaus sinnvoll, insbesondere dann, wenn zum abstrakten Interesse an der Erkenntnis über das Wesen der Medien das konkrete Interesse an ihrer Gestaltung tritt. Beides ist mit jeweils unterschiedlicher Akzentuierung das erklärte Interesse der vorliegenden Beiträge.

Die Welt ist wesentlich von der technisch-wissenschaftlichen Zivilisation geprägt. So unterschiedlich das Niveau der Technisierung in den einzelnen Staaten auch ist: sie alle verfugen zumindest über Schnittstellen zu Verkehrs- und Kommunikationssystemen, über Energieverbünde und Massenmedien. Auch Staaten, die sich aus religiösen oder kulturellen Gründen von der „westlichen“ Zivilisation - und das sind neben der politischen Kultur und dem Lebensstil vor allem technische Produkte - abschotten wollen, verzichten nicht wirklich auf Technik, und sei es nur, um die Bedürfnisse ihrer Militärs oder wichtiger Eliten zu befriedigen.

Die Entstehung eines eigenständigen Systems der Medien mit seinen Institutionen und seiner spezifischen Rationalität ähnelt dem Muster, wie sich andere soziale Systeme und Bereiche entwickelten. Auch die relative Autonomie des Mediensystems, wie wir sie heute in demokratischen Regimen kennen, musste von konkreten Akteuren gegen den Widerstand des absolutistischen oder autoritären Staates erkämpft werden. Diese Akteure waren zu Beginn des 19. Jahrhunderts vor allem Schriftsteller und politische Publizisten, die im Zeichen der französischen Revolution und der nationalen Befreiungsbewegungen in Europa neben anderen Rechten auch die „Preßfreiheit“ - das Recht, die eigene Meinung ohne Angst vor Repressalien und Zensur äußern zu dürfen - forderten.

Die Idee für ein Fernsehen in privatrechtlicher Trägerschaft in Deutschland entstand schon in den 50er Jahren. Ihre Verwirklichung verhinderten seinerzeit die hohen Investitionen und der fehlende politische Konsens. Vor allem die Zeitungsverleger brachten das Thema Privatfernsehen, etwa durch das Projekt „Freies Fernsehen GmbH“, immer wieder auf die medienpolitische Agenda (Schulze 1994). Diese Interessenlage kam den Plänen Adenauers für ein zweites deutsches Fernsehen gelegen, zumal er seit den Bundestagswahlen 1957 mit absoluter Mehrheit regierte. 1960 konkretisierten sich seine Pläne in der Gründung der „Deutschland-Fernsehen GmbH“ (Krüger 1997: 32 f). Er dachte nach dem damaligen Streit mit den Ländern um die Einführung eines zweiten deutschen Fernsehens dabei weniger an ein privat-kommerzielles Fernsehen, sondern an ein werbefinanziertes Programm unter öffentlicher Kontrolle wie das von BBC und ITV in Großbritannien (Bundeszentrale für politische Bildung 1992: 32).

Zwei Ereignisse ragen aus der jüngeren Geschichte der Medien in Deutschland heraus: Die Einführung des privaten Fernsehens im Jahre 1984 und die „digitale Revolution“ 1993/94. Mehr als alle anderen Ereignisse - zu nennen wären etwa der Einsatz von Rundfunksatelliten, die Einführung des Kabelfernsehens oder des Internet - markieren diese beiden Daten einen tief greifenden Umbruch in der Medienlandschaft. Durch die Erlaubnis, Hörfunk und Fernsehen in privatrechtlicher Trägerschaft zu betreiben, kam das System der Massenkommunikation in Bewegung und traditionelle Abgrenzungen von Geschäftsfeldern wurden aufgehoben: Zeitschriften- und Zeitungsverlage engagierten sich im Fernsehgeschäft und beim Lokalfunk, die Werbewirtschaft fand neue Werbeflächen für homogenere Zielgruppen, die Film- und Fernsehwirtschaft sowie der Handel mit Lizenzen für Filme, Dokumentationen und für Sportübertragungen erlebte einen einzigartigen Boom.

Medienpolitik nimmt heute neben den klassischen Politikfeldern einen fast gleichrangigen Status ein, obwohl es dafür keine eigenständigen Ressorts in Bund und Ländern gibt. Die Zuständigkeiten für Medien (Rundfunk, Film, Telekommunikation, Presse, Internet, „Multimedia”) sind in Deutschland nicht nur zwischen Bund und Ländern, sondern auch innerhalb des Bundes und der jeweiligen Länderregierungen zwischen mehreren Ressorts aufgeteilt. Medienpolitische Fragen ressortieren in erster Linie bei den Ländern. Grundlage dafür ist deren Kulturhoheit und das Verständnis von Rundfunk und Film als der Kultur zuzurechnende Politikfelder. Der Bereich der Telekommunikation war dagegen immer eine Domäne des Bundes. Seit der Auflösung des Ministeriums für Post und Telekommunikation sind wichtige Aufgaben (z. B. die Bedingungen für den Wettbewerb in den verschiedenen Segmenten des Telefonmarktes) auf die Regulierungsbehörde übertragen worden. Mit der Schaffung eines „Bundesbeauftragten für Angelegenheiten der Kultur und der Medien (BKM)“ (1998) hat auch die Bundesregierung gewisse Kompetenzen in den Massenmedien.³⁹

Schon Epiktet von Hierapolis (55–135 n.Chr.) wusste, dass nicht Tatsachen, sondern Meinungen über Tatsachen das Zusammenleben bestimmen. Und das zu einer Zeit als es allenfalls Boten gab, denen bei der Übermittlung schlechter Nachrichten nicht immer eine gerechte Behandlung zuteil wurde und von Massenmedien keine Rede sein konnte. In der jüngeren Zeit scheint sich die Debatte um den Einfluss der Medien — gemeint sind damit die Massenmedien Presse, Film, Hörfunk, Fernsehen und das Internet — auf Politik und Gesellschaft verschärft zu haben. Technische Innovationen in den Bereichen Satellitenfernsehen, Mobilfunk, Netze u. a. geben dieser Debatte ständig neuen Auftrieb.

Auch im Internetzeitalter bleibt die Frage aktuell, welche Rolle der Rundfunk — Fernsehen und Radio — als Grundlage der öffentlichen und somit politischen Meinungsbildung spielt und spielen soll. Die Hoffnungen auf eine wachsende Demokratisierung durch die Möglichkeiten der globalen Vernetzung durch das Internet sind angesichts des empirischen Nutzungsverhaltens und der Anbieterstrukturen weitgehend überholt. Es muss bezweifelt werden, ob die Erwartungen einer erhöhten Partizipation, Transparenz und Demokratisierung durch das Internet, überhaupt berechtigt waren, zumal das Leitbild des allseitig informierten und jederzeit politisch interessierten Bürgers, auf dem diese Erwartungen beruhen, fragwürdig ist und auch in anderen Zusammenhängen von der Empirie enttäuscht wurde (Seeger 1996; Donath 2002).

Viele steuerungstheoretische Erkenntnisse (Burth/Görlitz 2001) stammen aus Politikfeldern (Umwelt, Soziales, Bildung u. a.), die aufgrund ihrer unterschiedlichen Akteurs- und Interessenstrukturen nicht ohne weiteres miteinander vergleichbar sind. Der folgende Beitrag ist nicht nur der Versuch, das Politikversagen in der Medienpolitik, wie es sich u. a. an den meist vergeblichen Versuchen zur Etablierung einer wirksamen Medienaufsicht und Durchsetzung einer Konzentrationskontrolle manifestiert, in den Kategorien der Steuerungstheorie zu rekonstruieren. Es ist auch der Versuch, die Übertragbarkeit steuerungstheoretischer Erkenntnisse auf die politische Gestaltung des Systems der audiovisuellen Massenmedien in Deutschland zu prüfen.

Die Aufgaben von Parlament und Regierung sind in den Verfassungen der jeweiligen Staaten definiert. Die Grundidee und das Leitbild dieser Aufgaben- und Funktionszuweisung ist die Gewaltenteilung, wie sie in der politischen Philosophie spätestens seit Montesquieu⁶³ und den „Federalist-Artikeln“ entwickelt wurden: „Machtstreben muss Machtstreben entgegenwirken.“ (Hamilton/Madison/Jay 1994: 314) Demnach soll keine der drei staatlichen Gewalten eindeutig dominieren. Als Idealzustand gilt ein Gleichgewicht, ein “Checks and Balance” der Kräfte. Die formellen Beziehungen zwischen Parlament und Regierung sind in Geschäftsordnungen und Verfahrensvorschriften geregelt. Daneben gibt es in allen Staaten informelle Beziehungen und Traditionen im Umgang zwischen Parlament und Regierung als Teile der jeweiligen politischen Kultur.

Rudolf Augstein soll sich während seiner Zeit als Bundestagsabgeordneter einmal darüber gewundert haben, dass seine Kollegen vom Spiegel besser und vor allem schneller über Vorgänge in der Regierung informiert waren als er als Abgeordneter. Etwa ein Vierteljahrhundert später wird im „Spiegel“ (Nr. 22/2001: 45) Bundestagsvizepräsidentin Antje Vollmer mit den Worten zitiert:

„Der Trend zum Regierungsparlament und zur Mediendemokratie ist unverkennbar. Wenn die Entscheidungen in der Regierung fallen und die Debatten in den Medien stattfinden, was macht dann noch das Parlament?“

Was bleibt also vom Parlament, vom Deutschen Bundestag, von den Parlamenten in den Ländern, Städten und Gemeinden ganz zu schweigen? Haben ihnen die Medien den Rang als zentralen Ort gesellschaftlicher Meinungs- und Zielfindung, als „virtuelle Einheit der Nation“ (von Beyme 1997), abgelaufen? Es geht im Folgenden nicht darum, weitere Indizien für den Machtverlust der Legislative in der parlamentarischen Demokratie zu suchen — er ist ein Faktum und so alt wie die parlamentarische Demokratie selbst (Meier 1999). Schon Max Weber (1980) hat den Machtverlust des Reichstags beschrieben und ihn damit erklärt, dass mit der Entwicklung der modernen Gesellschaft der Sachverstand und das Herrschaftswissen der Exekutive zur eigentlichen Machtressource werden.

Moderne Gesellschaften sind im Unterschied zu traditionellen dadurch gekennzeichnet, dass immer mehr Teilbereiche entstehen, die sich gegenüber anderen Teilbereichen abgrenzen und ausdifferenzieren (Willke 1991; Giddens 1996). Diese Abgrenzung geschieht u.a. durch Spezialisierung auf die Lösung bestimmter Aufgaben innerhalb der Gesellschaft. Dieser Differenzierungsprozess betrifft nicht nur die aggregierten Ebenen wie die der Wirtschaft, der Wissenschaft und auch der Politik, sondern auch einzelne Institutionen innerhalb dieser Subsysteme — seien es Unternehmen, Verbände, Professionen, Rundfunkanstalten oder Verlage. Auf der anderen Seite kann der Modernisierungsprozess auch als die wechselseitige Durchdringung gesellschaftlicher Institutionen und Subsysteme interpretiert werden: So sind z.B. auch Unternehmen in ethische Diskurse eingebunden und Verlagshäuser sehen sich - ihrem Idealbild als unabhängige Instanz („Vierte Gewalt“) zum Trotz - nicht nur publizistischen Imperativen, sondern mehr noch ökonomischen und politischen gegenüber. Umgekehrt ist die Politik zur Beschaffung von Zustimmung immer mehr auf die Medien angewiesen.⁷⁰

Die Bedeutung der Filmpolitik als Politikfeld (“policy”) im Verhältnis zu anderen Politikfeldern entspricht ihrem Stellenwert als Thema innerhalb der Politikwissenschaft. Während die institutionelle Zuständigkeit für die Filmpolitik bei der EU, beim Bund und in den Ländern relativ klar geregelt ist, scheint die Politikwissenschaft das Thema Film weitgehend den Literatur- und Kulturwissenschaften zu überlassen, wobei die „Filmwissenschaft“ eine Mischung von beiden sein will. Deren Paradigmen und Kategorien entstammen überwiegend aus dem Repertoire der jeweils angesagten Trends: Konstruktivismus, Dekonstruktivismus, Strukturalismus, cultural studies usw., die in immer kürzeren Zeitabständen durch Gegenströmungen, Renaissancen oder Entlarvung spezifischer (genderoder ethnic-biased) Sichtweisen abgelöst werden. Die Relevanz derartiger Studien für das Politikfeld Film entspricht dem Ertrag ästhetischer Reflexionen über das Design von Computergehäusen für das Wesen der Informationsgesellschaft.

Die Entwicklung der Informations- uns Kommunikationstechniken kann man auch im Rahmen betrieblicher Rationalisierungsstrategien interpretieren, die vor allem den Zielen dienen, Kosten zu senken und die Flexibilität gegenüber der sich schnell wandelnden Marktnachfrage zu erhöhen (Peter 2003). Durch eine konsequente Vernetzung der Informationsflüsse in der industriellen Produktion und Fertigung ist in den letzten Jahren ein erheblicher Rationalisierungsschub gelungen. Mit einer gewissen Verzögerung hat diese Rationalisierung auch die Bereiche der Dienstleistungen und öffentlichen Verwaltungen erreicht.

Als in den 70er Jahren Projekte zur breitbandigen Verkabelung der Haushalte realisiert und in vielen Begleituntersuchungen (Expertenkommission Neue Medien Baden-Württemberg 1981; Landesregierung Nordrhein-Westfalen 1989) kontrovers diskutiert wurden, tauchte der Begriff der „Neuen Medien“ auf. Gemeint waren damit mehrere Ergänzungen zu den „traditionellen“ Medien Rundfunk (Hörfunk und Fernsehen) und Printmedien (Zeitungen und Zeitschriften). Aber auch neue Wege der Verteilung fallen unter den (unscharfen) Begriff der neuen Medien. Üblicherweise werden auch kabelgestützte Verbindungen sowie der Empfang von Rundfunksignalen durch direkt abstrahlende Satelliten unter diesem Begriff subsumiert.

Durch den Doppelcharakter der Medien als Kulturgut und zugleich Wirtschaftsgut können Fragen nach ihrer Qualität sowohl auf die ökonomische als auch auf die ästhetische Dimension bezogen werden. Beides, Qualität und Quote, fallt in der Regel nicht zusammen. Je ambitionierter Hörspiele, Dokumentarfilme oder TV-Serien sind, umso größer ist das Risiko, dass sie auf dem Markt der Zuschauer und Werbewirtschaft Flops werden. Umgekehrt scheinen anspruchslose Medienprodukte, wie etwa der kaum moderierte „Musikteppich“ eines Radiosenders, den Publikumsgeschmack weitgehend zu treffen. Als nicht haltbar erweist sich aber der voreilige Schluss, dass qualitativ hochwertige Medienprodukte von vornherein Gift für die Quote sind, wie umgekehrt eine Sendung, die ohne besondere Qualitätsansprüche produziert wurde, kein Garant für wirtschaftlichen Erfolg sein muss. Die Zusammenhänge zwischen Qualität und Quote, zwischen „gut gemeinten“ und „gut gemachten“ Sendungen sind komplexer.

Schon immer konnten die Menschen mehr als sie durften. Die Jahrhunderte alte Aufgabe war und ist, „gute Gründe dafür zu finden, warum man aus der Menge möglicher Handlungen nur ganz bestimmte Handlungen ausführen soll“ (Lenk/Ropohl 1987: 7). Hauptaufgabe der Ethik ist es daher, „Grundsätze des guten und gerechten Handelns aufzustellen und zu rechtfertigen“ (ebd.). Es mangelt in unserer Gesellschaft gewiss nicht an Grundsätzen und theoretischen Einsichten über das richtige, moralisch vertretbare oder politisch korrekte Handeln. Es wäre daher müßig, eine Diskussion über fehlende Werte zu beginnen. Längst ist alles gesagt und sogar von fast allen: von Kirchenvätern, Pädagogen, Staatsrechtlern und Philosophen. Das Problem ist nicht ein Mangel an Werten. Das Problem ist ihre Durchsetzung in einer von Pluralismus, Entgrenzung und Individualismus charakterisierten Gesellschaft. Werte sind keine Selbstläufer, die einmal verkündet und verinnerlicht nach Verwirklichung streben, unabhängig von menschlichen Schwächen, Interessen oder gänzlich unethischen Motiven. Ebenso alt wie die Forderung, dass sich menschliches Handeln an Werten, Geboten oder an Normen orientieren soll, sind deshalb auch die Institutionen und Strafenkataloge, die diesen Werten eine gewisse Verbindlichkeit geben und Verstöße sanktionieren.