1 Einleitung
1.1 Neue Relevanz des Themas?
1.2 Unterscheidungen und Zwischenformen
1.3 Umfang und Bedeutung6
1.4 Akteure der multilateralen EZ
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Der Europäische Entwicklungsfonds (EEF) und das EZ-Budget der EU (36 %).
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Die zur Weltbankgruppe gehörende IDA (22 %).
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Die UN-Fonds und -Programme (9 %).
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Die Asiatische und die Afrikanische Entwicklungsbank (3 bzw. 5 %).
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Der Global Fund zur Bekämpfung von HIV/AIDS, Tuberkulose und Malaria (7 %).
1.5 Die spezifische Rolle der EU
2 Multilaterale EZ: Stärken und Schwächen
2.1 Klassische Perspektiven auf die Stärken und Schwächen bi- und multilateraler EZ
2.2 Neuere Aspekte zu (multilateraler) EZ
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EZ-Wirksamkeit und Perspektive der Partnerländer: Ob bi- oder multilaterale EZ bestimmte Vor- oder Nachteile aufweist, sollte vorrangig aus Sicht der Partnerseite und damit der Perspektive der „Wirksamkeit“ betrachtet und bewertet werden (Klingebiel 2012). Wenn ein fragmentiertes EZ-System insgesamt nachteilig für die Partnerseite ist (hohe Transaktionskosten, wenig Transparenz, hohe Overhead-Kosten zum Unterhalt des Systems etc.), stellt sich nicht vorranging die Frage nach „bi- und/oder multilateraler EZ“ (wie dies in der Vergangenheit oft der Fall war), sondern grundsätzlicher nach einer sinnvollen Angebotsstruktur auf der Geberseite. Die Fokussierung auf „bilateral“ oder „multilateral“ ist daher nur begrenzt hilfreich; vielmehr spielen andere Fragen (etwa die EZ-Modalitäten, Möglichkeiten zur Nutzung nationaler Systeme etc.) eine große Rolle.
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Multilaterale EZ bzw. eine weitere Multilateralisierung kann daher als ein Beitrag zur Umsetzung der EZ-Wirksamkeitsagenda (aid effectiveness) interpretiert werden (Manning 2012, S. 10). Die Bereitstellung von EZ über multilaterale Stellen führt zu Effizienzgewinnen (Abläufe werden rationalisiert, Mittel gebündelt etc.); gleichzeitig deuten die Forschungsergebnisse überwiegend auf den effektiven Einsatz von Mitteln über multilaterale Mechanismen hin.12
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„Neue Sichtbarkeit“: Vor dem Hintergrund neuer Vorgehensweisen auf Länderebene (größere Bedeutung von geberübergreifenden Sektordialogen etc.) und neueren EZ-Ansätzen zur Finanzierung von Programmen der Partnerseite (Korbbeiträge, Budgethilfen etc.) stellt sich die Frage der vermuteten besseren Sichtbarkeit bei der bilateralen EZ heute in veränderter Form. Partnerregierungen und in Partnerländern vertretene Geber beurteilen EZ-Beiträge deutlich stärker mit Blick auf die entwicklungspolitischen Wirkungen und die Integration in nationale Prozesse des Partnerlandes (Vollmer 2012) und weniger nach der Zurechnungsfähigkeit zu einem bestimmten Geber. Daher tritt das einzelne Projekt, das einem spezifischen Geber zuzuordnen ist, in den Hintergrund bzw. wird sogar als entwicklungspolitisch nachteilig betrachtet (Verzerrung der Rechenschaftslegungs-Strukturen). Eine hohe Sichtbarkeit kann z. B. in Partnerländern teilweise eher über Budgethilfen und andere Programmfinanzierungsbeiträge erreicht werden als mit klassischen vorzeigbaren bilateralen Projekten. Die Beteiligung an Dialogprozessen vor Ort hat einen zunehmend hohen Stellenwert für Sichtbarkeit. Insgesamt verliert dadurch das klassische Argument für bilaterale EZ – nämlich das der besseren Sichtbarkeit im Partnerland – an Bedeutung.
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Länder- und sektorbezogene Arbeitsteilung: Vor dem Hintergrund der Wirksamkeitsdebatten sind Fragen der Arbeitsteilung zwischen Gebern von großer Bedeutung. Die angestrebte Länderkonzentration von bilateralen Gebern führt u. a. dazu, dass in einer Reihe von Partnerländern (hierbei z. T. überproportional „schwierige Partnerländer“) die Zahl der bilateralen Geber und das EZ-Volumen abnimmt, während zumindest die großen multilateralen EZ-Akteure ein breites Vertretungsnetz bewusst weiter unterhalten sollen (multilaterale EZ als donor of last resort).13 Ähnliches gilt für Fragen der sektoralen Arbeitsteilung innerhalb von Partnerländern.
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Globale öffentliche Güter (global public goods): Der Kontext, in dem Entwicklungszusammenarbeit stattfindet, verändert sich mit einem hohen Tempo. Entwicklungspolitische Herausforderungen wurden in der Vergangenheit insbesondere als Herausforderung auf Ebene des jeweiligen Staates betrachtet. Aufgrund der grenzüberschreitenden Dimension von zahlreichen Themen (Sicherheit, Auswirkungen des Klimawandels, Migration, Nahrungsmittelsicherheit etc.), ist eine solche Sichtweise kaum noch angemessen. Entwicklungspolitische Aufgaben werden zunehmend im Zusammenhang mit der Bereitstellung von öffentlichen Gütern behandelt (Kaul et al. 2003; Kaul 2013).Um an der Bereitstellung globaler und regionaler öffentlicher Güter mitzuwirken, haben multilaterale Akteure Vorzüge. Die Schwierigkeiten, die bei kollektiven Handlungsmustern entstehen, dürften durch multilaterale Akteure besser zu bearbeiten sein als durch eine Vielzahl von einzelstaatlichen Ansätzen.
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Normen und Standards: Schließlich haben u. a. die Beispiele der Millenniumsentwicklungsziele und die EZ-Wirksamkeitsagenda14 bestätigt, dass die Setzung von internationalen Normen und Standards für globale, regionale und nationale Politiken (der Partnerländer, der Geber etc.) nur durch multilaterale Akteure erfolgen kann. Aufgrund ihrer universellen Legitimität sind hierzu nur multilaterale Organisationen in der Lage.
3 Wirksamkeit der multilateralen EZ
3.1 Leistungsanalysen
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Die Evaluierung der Paris-Erklärung, bei der es um die Überprüfung der Indikatoren zur EZ-Wirksamkeit geht. Die umfassendste Untersuchung von Wood et al. (2011) bezieht allerdings nicht die EZ der EU und die IDA ein.
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Das Quality of Official Development Assistance Assessment (QuODA) (Birdsall und Kharas 2010), das insgesamt 31 bi- und multilaterale Geber einbezieht.
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Geber-Studien und Untersuchungen zum multilateralen System wie der 2011 von DFID durchgeführte Multilateral Aid Review; ähnliche Untersuchungen wurden von Australien, den Niederlanden und Schweden vorgenommen (OECD 2013a, S. 22; OECD 2013b). In Deutschland hat das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ 2013) drei Kriterien zur systematischen Bewertung multilateraler Akteure entwickelt: 1) Entwicklungspolitische Relevanz/ Mandat einer Organisation, 2) Leistungsfähigkeit einer Organisation und 3) Einflussmöglichkeiten Deutschlands. Im Gegensatz zu MOPAN unterscheiden sich die Analysen einzelner Geber, da die jeweiligen Geberpräferenzen das Untersuchungsprofil stark prägen (Prioritäten des Gebers, die möglichweise in der Form nicht Teil des Profils der Institution sind), die nicht der Rationalität und Ausrichtung der multilateralen Einrichtung entsprechen müssen.
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Auf einzelne Akteure bezogene Berichte.16
3.2 Leistungsindikatoren
CPA+a (mio. USD) | Share of Global CPA+a (in %) | No. of relations | No. of significant relations | Concentration ratio (in %) | |
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Total multilaterals | 34.360 | 35,7 | 1.594 | 1.030 | 65 |
Total multilaterals excl. EU | 24.485 | 25,5 | 1.445 | 902 | 62 |
EU institutionsb
| 9.875 | 10,3 | 149 | 128 | 86 |
Global Fund | 2.997 | 3,1 | 113 | 73 | 65 |
IDA | 10.074 | 10,5 | 78 | 70 | 90 |
IMF (Concessional Trust Fund) | 1.346 | 1,4 | 37 | 29 | 78 |
Regional Development Bank Funds | 4.174 | 4,3 | 104 | 94 | 90 |
AfDF | 1.515 | 1,6 | 38 | 31 | 82 |
AsDF | 1.927 | 2,0 | 27 | 25 | 93 |
CarDB | 69 | 0,1 | 14 | 14 | 100 |
IDB | 662 | 0,7 | 25 | 24 | 96 |
UN Funds and Programmes | 2.438 | 2,5 | 534 | 288 | 54 |
UNDP | 515 | 0,5 | 136 | 75 | 55 |
UNFPA | 282 | 0,3 | 117 | 75 | 64 |
UNHCR | 187 | 0,2 | 86 | 43 | 50 |
UNICEF | 768 | 0,8 | 120 | 51 | 43 |
UNRWA | 452 | 0,5 | 4 | 4 | 100 |
WFP | 235 | 0,2 | 71 | 40 | 56 |
Other UN | 615 | 0,6 | 298 | 201 | 67 |
IAEA | 51 | 0,05 | 98 | 67 | 68 |
IFAD | 462 | 0,48 | 79 | 53 | 67 |
UNAIDS | 51 | 0,05 | 103 | 65 | 63 |
UN Peacebuilding Fund | 51 | 0,05 | 18 | 16 | 89 |
Total DAC countries | 61.764 | 64,3 | 1.719 | 933 | 54 |
Total DAC members incl. EU | 71.639 | 74,5 | 1.868 | 1.061 | 57 |