Neue Wege zur Durchsetzung des Verbraucherrechts

Sehr geehrter Herr Professor Schulte-Nölke, sehr geehrter Herr Professor Micklitz, sehr geehrter Herr Parlamentarischer Staatssekretär, lieber Uli Kelber, sehr geehrter Herr Abgeordneter des Bundestags, lieber Johannes Fechner, sehr geehrter Herr Staatssekretär, lieber Gerd Billen, sehr geehrte Damen und Herren, liebe Gäste,

Die mir gestellte Aufgabe beschäftigt die deutsche Rechtspolitik seit dem Jahre 1976, also seit 40 Jahren. Seinerzeit hatten Norbert Reich, Klaus Tonner und Hartmut Wegener in einem Gutachten für die 1971 eingesetzte Kommission zum wirtschaftlichen und sozialen Wandel dafür plädiert, die behördliche Durchsetzung des kollektiven Verbraucherschutzes dem Bundeskartellamt zu übertragen. Dazu ist es bekanntlich nicht gekommen. Gibt es neue Argumente, die 40 Jahre später die Errichtung einer Behörde rechtfertigen oder tragen die damals obsiegenden Zweifel immer noch? Welche Rolle spielt die Übernahme des Verbraucherrechts und – zunehmend – der Verbraucherrechts-Durchsetzung durch die EU?

In einigen Mitgliedstaaten der EU ist der behördliche Rechtsschutz für Verbraucher seit langem etabliert. Dies gilt z.B. für Großbritannien und für die Niederlande, die deshalb in diesem Beitrag in den Blick genommen werden. Eine gewachsene Tradition behördlicher Rechtsdurchsetzung haben auch die USA, die mit der Federal Trade Commission seit Jahrzehnten über einen wichtigen Akteur im Verbraucherschutz verfügen. Die in den genannten drei Ländern etablierten, aber auch zum Teil innovative Mittel behördlicher Durchsetzung von Verbraucherschutz werden in diesem Beitrag beschrieben und auf ihre Stellung und Nutzung im jeweiligen nationalen System des Verbraucherschutzes analysiert, damit auf dieser Grundlage Schlussfolgerungen auf ihre Nützlichkeit auch für das deutsche Recht gezogen werden können.

Mit der Schaffung der Verbraucherbehörde (Consumentenautoriteit) im Dezember 2006 wurde die verwaltungsrechtliche Durchsetzung von Verbraucherrechten in den Niederlanden eingeführt. Im April 2013 wurde diese Behörde mit zwei anderen Aufsichtsbehörden unter dem Namen Verbraucher- und Marktbehörde (Autoriteit Consument en Markt, im Folgenden: ACM) zusammengelegt. Zu den Aufgaben der ACM gehören die Aufsicht und die Durchsetzung auf dem Gebiet des auf europäischer Grundlage geschaffenen Verbraucherrechts. Sie kann sowohl bei reinen Inlandssachverhalten als auch in grenzüberschreitenden Fällen tätig werden. Die ACM hält ferner Informationen für Unternehmen und Verbraucher bereit und ist das in Artikel 3 Buchstabe d der Verordnung (EG) 2006/2004 vorgesehene Verbindungsbüro.

Dieses Gutachten geht der Frage nach, ob sich im Verbraucherschutz die Erweiterung behördlicher Kompetenzen empfiehlt. In der Diskussion um „neue Wege in der Durchsetzung des Verbraucherrechts“ soll dieser Beitrag die ökonomische Perspektive einnehmen. Ausgangspunkt der Untersuchung sind – neben der Schaffung und Ausweitung von behördlichen Ermittlungsbefugnissen – von der Behörde zu erhebende zivilrechtliche Unterlassungsklagen und behördliche Unterlassungsverfügungen. Darüber hinaus wird auch auf weitergehende Instrumente mit Sanktionscharakter eingegangen. Bei dem verbraucherschützenden Recht, das damit durchgesetzt werden soll, handelt es sich um die Vorschriften des UWG, die der Umsetzung der Richtlinie 2005/29/EG gegen unlautere Geschäftspraktiken (UGP-RL) dienen, und den verbraucherschützenden Vorschriften in §§ 305 ff. BGB, die der Umsetzung der Richtlinie 93/13/EWG (Klausel-RL) dienen. Das Gutachten bewertet die genannten Instrumente in Hinblick auf die Durchsetzung dieser Vorschriften. Maßgeblich ist dabei eine Analyse nach ökonomischen Kriterien. In methodischer Hinsicht handelt es sich um eine Literaturstudie.

Im Bereich des wirtschaftlichen Verbraucherschutzes können und sollten Instrumente des behördlichen Rechtsvollzuges den traditionell zivilrechtlichen Vollzug des Verbraucherrechts ergänzen. Dies sollte genau dort erfolgen, wo die Möglichkeiten des zivilrechtlichen individuelle bzw. kollektiven Rechtsschutzes (Verbandsklagen) an Grenzen stoßen. Dies betrifft insbesondere die Grenzen der Rechtskraft zivilrechtlicher Entscheidungen, hoheitliche Untersuchungsmöglichkeiten und ein wirksames Vorgehen gegen unseriöse Unternehmer.

Das Bundeskartellamt ist eine unabhängige Wettbewerbsbehörde, deren Aufgabe der Schutz des Wettbewerbs in Deutschland ist. Das Bundeskartellamt hat insgesamt ca. 350 Mitarbeiter bei einem Budget von rd. 29 Mio. €. Zu den Aufgaben gehört im Einzelnen

Diese Thesen bündeln die Schlussfolgerungen des Verfassers aufgrund der Arbeit an diesem Band und der intensiven Gespräche bei und nach den Verbraucherrechtstagen. Sie beruhen auf den dort gehaltenen Beiträgen einschließlich der Diskussionsbeiträge des Verfassers. Sie sind zum Teil eine Zusammenfassung, nuancieren aber die Ergebnisse, setzen auch teilweise andere Schwerpunkte und führen manchen Gedanken etwas fort. Es versteht sich von selbst, dass diese Thesen wie der gesamte Band nicht ein Schlusspunkt, sondern nur ein Zwischenstand sein können, mit dem Ziel, die Diskussion weiterzuführen und einen Ausgangspunkt für die in vielfacher Hinsicht notwenige weitere Vertiefung zu schaffen.

„Neue Wege in der Durchsetzung des Verbraucherrechts“ – das war das diesjährige Motto der Verbraucherrechtstage des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz. Im Mittelpunkt stand die Diskussion über Perspektiven für die Einführung behördlicher Instrumente der Rechtsdurchsetzung im deutschen Recht. Ihr aller Input hat hierzu vielfältige Anregungen ergeben. Etwa die Anregung, die Rechtskraft von Unterlassungsklagen über die Streitparteien hinaus auszuweiten, behördliche Ermittlungsbefugnisse, wie sie im EG-Verbraucherschutzdurchsetzungsgesetz für grenzüberschreitende Sachverhalte vorgesehen sind, auch für nationale Sachverhalte einzuräumen, oder behördliche Unterlassungsverfügungen mit Rückerstattungsanordnungen zugunsten betroffener Verbraucher einzuführen.