Nutzerzentrierung in der öffentlichen Verwaltung: Welche Potenziale bietet Design Thinking?

Im Rahmen dieser Forschungsarbeit wird DT im Kontext der öffentlichen Verwaltung untersucht. Eine ausschließlich quantitative Forschungsmethode ist in Fällen, in denen Menschen miteinander in Interaktion treten, häufig nur bedingt aussagekräftig [14]. Der Kontext dieser Fallstudie ist die NLStBV. Für die Datenerhebung nutzen wir die Methode der Fokusgruppendiskussion [15]. Die Fokusgruppe setzt sich zusammen aus acht Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der NLStBV aus den Bereichen Informations- und Kommunikationstechnik, Changemanagement, Organisation, Planung und Umweltmanagement sowie Geoinformation. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sind in Führungspositionen oder als Fachkräfte tätig. Die Datenerhebung in der Fokusgruppe haben wir auf Basis des Design-Thinking-Workshops durchgeführt. Der Workshop wurde nicht in Bild oder Ton aufgezeichnet. Neben einem handschriftlichen Protokoll diente insbesondere das virtuelle Whiteboard als Datenerhebungsinstrument.

Die Datenextraktion haben wir auf Basis des virtuellen Miro-Boards und schriftlicher Notizen mithilfe von Microsoft Excel durchgeführt. Die Tabelle haben wir auf Basis der SWOT-Dimensionen strukturiert. Die Daten des Miro-Boards wurden zunächst im Original überführt. Die Analyse der Daten erfolgte in einem zweistufigen Abstraktionsverfahren. Im ersten Schritt haben wir gleichartige Aussagen aus dem Workshop codiert und entsprechend kategorisiert. Die Kategorisierung diente dann als Basis zur Ableitung von Kernaussagen.

Durch den Einsatz verschiedener, oftmals kreativer und interaktiver Methoden innerhalb der durchlaufenen Phasen wird der Ansatz als motivierend wahrgenommen. Die Arbeit in einem interdisziplinären Team sowie das Nichtvorhandensein von Hierarchien innerhalb des Teams führen dazu, dass alle Beteiligten ihre Perspektive mit einfließen lassen können. Dies fördert wiederum die Motivation. Darüber hinaus entstehen durch die verschiedenen Perspektiven neue Ideen und damit Potenziale für Innovationen. Die vielschichtige Untersuchung des Problemraumes steht dabei im Vordergrund. Innerhalb des Teams wird ein gemeinsames Verständnis der zu lösenden Herausforderungen erreicht. Erst nach einer detaillierten Untersuchung werden Lösungen entworfen. Daher wird der Ansatz als ganzheitlich wahrgenommen. Zudem ist der Einstieg in die Anwendung der Methodik als niederschwellig anzusehen. Der Fokus der zu bearbeitenden Fragestellung kann sich mitunter verschieben. Der Einsatz von DT ermöglicht ein Anpassen der Fragen während der Durchführung. Der gesamte Prozess oder Teile davon können mehrfach durchlaufen werden, was gerade dann relevant wird, wenn unter den Beteiligten das Gefühl unklarer, fehlerhafter oder fehlender Informationen entsteht. Die verschiedenen Phasen geben die Struktur des Prozesses vor. Aus diesem Grund nehmen die Beteiligten den Ansatz als strukturierte Herangehensweise wahr. Der Ansatz ermöglicht ein Arbeiten, das sich von den bekannten Verwaltungsstrukturen löst und aus diesen „ausbricht“.

In der Dimension der Schwächen wurde deutlich, dass der Einsatz von DT trotz des vergleichsweise niederschwellig anzusehenden Einstiegs Zeit und Übung benötigt. Viele der in den einzelnen Phasen eingesetzten Methoden waren den Teilnehmenden unbekannt und bedurften daher einer einführenden Erläuterung. Weiterhin wurde die Notwendigkeit eines klaren Zeitmanagements verdeutlicht, da andernfalls unbekannte Methoden zu viel Zeit in Anspruch nehmen. Resultierend aus dem Einsatz unbekannter Methoden in Kombination mit der fehlenden Übung, kann es unter Umständen dazu kommen, dass der Fokus verloren geht. Darüber hinaus können die Arbeit in einem interdisziplinären Team und die Betrachtung der Problemstellung aus unterschiedlichen Blickwinkeln dazu führen, dass der Fokus aus dem Blick gerät. Mit zunehmender Übung im Einsatz der Methoden verringert sich der notwendige Zeitbedarf und die Qualität der Ergebnisse steigt. Um dies zu erreichen, erfordert DT eine grundsätzliche Offenheit für Neues. Eine positive Einstellung gegenüber der Abkehr von bekannten bürokratischen Verwaltungsstrukturen ist notwendig. Das Nichtvorhandensein hierarchischer Strukturen oder die Freiheiten, mit denen die Methodik eingesetzt werden kann, sind Beispiele für die unter dem Begriff der Bürokratie subsumierten Merkmale. Im Rahmen von DT wird eine Teamgröße von maximal neun Personen empfohlen. Ein weiterer als Schwäche genannter Aspekt ist daher die theoretische Begrenzung der Teamgröße. Zudem wurde der Einsatz von oftmals auf Brainstorming basierenden Methoden als Schwäche des Ansatzes angesehen.

Durch den Einsatz von DT besteht für die öffentliche Verwaltung die Chance, als attraktiver Arbeitgeber wahrgenommen zu werden. Der Einsatz moderner Vorgehensweisen kann dazu führen, dass potenzielle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer Interesse an einer Tätigkeit in der öffentlichen Verwaltung zeigen. Außerdem bietet der Ansatz die Möglichkeit, bei Fragestellungen angewendet zu werden, die in der Vergangenheit mit klassischen Vorgehensweisen nicht gelöst werden konnten. Das Betrachten der Fragestellung aus unterschiedlichen Blickwinkeln wird ebenfalls in der Dimension der Chancen aufgeführt. Allerdings verschiebt sich dabei der Kontext geringfügig. Der Austausch von Wissen, der durch die fachlichen Diskussionen angeregt wird, eröffnet den Teilnehmenden die Möglichkeit, auch nach Ende des Workshops ein Verständnis für die Arbeit anderer aufzubringen. Anhand der entstandenen Transparenz kann Wissen über die Grenzen der Organisationseinheiten hinweg geteilt werden. Durch die Arbeit auf einem (virtuellen) Whiteboard oder die Arbeit mit Zettel und Papier gemeinsam in einem Raum lässt sich das Vorgehen zudem ohne großen Mehraufwand sukzessive dokumentieren.

Mit der Dimension der Risiken im Rahmen der externen Analyse werden die Entwicklungen im Umfeld beschrieben. Die Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung können unter Umständen ein Hindernis bei der Umsetzbarkeit von DT darstellen. Insbesondere die Durchführung eines Design-Thinking-Workshops in einem Online-Format, in dem sensible Fragestellungen bearbeitet werden, könnte durch Datenschutzgesetze eingeschränkt werden. Rechtliche und organisatorische Hürden bei der Vorbereitung und Durchführung könnten dazu führen, dass der Ansatz in der öffentlichen Verwaltung nicht oder lediglich eingeschränkt Anwendung finden kann. Ein weiteres Risiko wird in den Folgen eines unreflektierten Einsatzes von DT gesehen. Ein solches Vorgehen ohne Beachtung des Kontextes kann dazu führen, dass die zu beantwortende Fragestellung aus dem Fokus gerät. Vielmehr sollte den Umfeldfaktoren ebenfalls Beachtung geschenkt und die zu lösende Frage in den Kontext eingeordnet werden. Entscheidend ist der Gesamtkontext, in dem der Ansatz angewendet werden soll. Bei Nichtbeachtung kann es unter Umständen dazu kommen, dass der angestrebte Erfolg nicht erzielt wird. Ein weiterer Aspekt ist eine möglicherweise negative Außenwirkung auf Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die nicht Teil des DT-Teams sind. Im Rahmen von DT werden Techniken und Methoden eingesetzt, die oftmals unbekannt sind und die zugleich zu einem Loslösen von gewohnten Verwaltungsstrukturen führen. Die vorhandene Skepsis Neuem gegenüber kann sich zu einer grundsätzlich negativen Haltung in Bezug auf die Methodik entwickeln und zur Folge haben, dass es an Unterstützung mangelt.

Die methodische Lösung komplexer Probleme stellt Organisationen vor erhebliche Herausforderungen, insbesondere da die Probleme in den vergangenen Jahren in ihrer Komplexität gestiegen sind. Dies wiederum kann auf die zunehmende Volatilität von Märkten und auch auf die COVID-19-Pandemie zurückgeführt werden, die wie ein Beschleuniger für diverse Transformationsvorhaben gewirkt hat. Hiervon ist die öffentliche Verwaltung, insbesondere durch ihre organisatorischen Strukturen und ausgeprägten Entscheidungshierarchien, ebenfalls betroffen. Es stellt sich daher die Frage, auf welche Weise methodische Ansätze wie DT zur Problemlösung konkret genutzt werden können und was es dabei zu beachten gilt. Aufgrund der Unkompliziertheit von DT ist das Einbinden verschiedener Stakeholder zur Lösung eines Problems ohne größeren Aufwand möglich. Darüber hinaus sieht DT vor, dass alle Beteiligten integriert werden und so die Motivation zur Interaktion sowie Kollaboration erhöht ist. Eine Herausforderung beim Lösen komplexer Problemen ist häufig die vielschichtige und detaillierte Analyse der zugrunde liegenden Schwierigkeiten. Auch hierfür ist DT gut geeignet, da für den Übergang zur jeweils nächsten Aktivität ein gemeinsames Verständnis über die Zwischenergebnisse vorhanden sein muss. Es kann also das unterschiedliche Fachwissen der Beteiligten einbezogen werden. Des Weiteren erlaubt DT aufgrund des iterativen Ansatzes ein Umsteuern oder Neujustieren auch während der Durchführung. Vor allem bei komplexen Problemstellungen kann es plausibel sein, den DT-Prozess oder einzelne Aktivitäten mehrfach zu durchlaufen, um dadurch die Qualität des Ergebnisses zu erhöhen. Darüber hinaus ist es üblich, die jeweiligen Aktivitäten mit Mikropraktiken (beispielsweise Brainstorming) durchzuführen oder methodenbasierte Ansätze (beispielsweise Ursache-Wirkung-Analysen oder Beobachtungen) zu nutzen. Wir weisen hierbei ausdrücklich darauf hin, dass für die Qualität der jeweiligen Problemlösung die Wahl einer Mikropraktik oder Methode von wesentlicher Bedeutung ist, und empfehlen daher, erfahrene Personen bei der Auswahl einzubeziehen. Durch den klar strukturierten Aufbau des DT ist also eine hohe Flexibilität bei der Durchführung gegeben. Diese kann es ermöglichen, bekannte Denk- und Verhaltensmuster abzulegen und losgelöst von den organisatorischen Strukturen in öffentlichen Verwaltungen Problemlösungen „neu zu denken“. Wichtig ist aus unserer Sicht, vorab ein Time-Boxing zu definieren und den Teilnehmenden bekannt zu geben. Andernfalls besteht das Risiko, den Fokus auf die jeweilige Zielsetzung bzw. Fragestellung der Aktivität zu verlieren und sich zu intensiv mit themenfremden Diskussionen aufzuhalten. Sollte jemand an den Workshops teilnehmen, der noch keine oder geringe Erfahrung mit DT gesammelt hat, empfehlen wir, das Time-Boxing etwas großzügiger zu gestalten, um den zeitlichen Druck abzumildern und potenziellen Rückfragen ausreichend Raum zu geben. Es sollte zudem berücksichtigt werden, dass auch die Anwendung von DT insbesondere unter Nutzung verschiedener Mikropraktiken oder Methoden Übung erfordert. Insbesondere die Diskussion der Problemstellung aus unterschiedlichen Perspektiven (beispielsweise Fachbereichen) kann dazu führen, dass die ursprüngliche Fragestellung nicht mehr im Mittelpunkt der Erörterung steht. Wir empfehlen daher, zumindest eine Person mit fundierten DT-Kenntnissen zur Moderation einzusetzen.

Wie oben beschrieben, ist eine zentrale Herausforderung in Software-Entwicklungsprojekten bei der öffentlichen Verwaltung die Heterogenität der Nutzerinnen und Nutzer. Die Frage nach einer potenziell plausiblen Nutzerzentrierung kann in diesem Kontext also komplex sein. Im Gegensatz zu unserem zweiten Vorschlag legen wir hier den Fokus auf die Herausforderung, wie wir die Nutzerzentrierung in Software-Entwicklungsprojekten optimieren können. Die Idee, eine Benutzerorientierung in Software-Entwicklungsprojekten zu gewährleisten, ist bekannt. Beim Einsatz agiler Methoden sind zudem diverse Praktiken und Techniken zur Optimierung der Qualität von Anforderungen weitverbreitet. Der Einsatz von DT kann hierbei insbesondere zu Beginn eines Projekts hilfreich sein. Durch den Ansatz, zunächst Visionen und Lösungspotenziale zu identifizieren sowie die Transparenz und Eindeutigkeit in den Zielsetzungen von Software-Entwicklungsprojekten zu verbessern, entstehen Klarheit und ein konsistentes Verständnis über die Stakeholder. Folglich fällt es leichter, die Nutzerinnen und Nutzer in das Projekt zu integrieren. Darauf aufbauend können in Kombination zielgerichtet bekannte Praktiken und Methoden aus der agilen Softwareentwicklung und der Nutzerzentrierung verwendet werden, um den Nutzen und die Akzeptanz des Softwareprodukts zu erhöhen. Aus unserer Sicht kann es hierbei von Vorteil sein, beide iterativen Ansätze, d. h. agile Methoden und DT, integrativ zu verwenden. Insbesondere bei agilen Methoden mit inkrementell ausgerichteter Bereitstellung neuer Funktionen eines Produktes erscheint dies ratsam. Ebenso empfiehlt es sich, Methoden von nutzerzentrierten Ansätzen zu verwenden, beispielsweise im Rahmen von Laboren vorzugehen und mithilfe von Prototyping qualitativ hochwertiger Mock-ups oder Click-Dummies die Nutzergruppen (oder deren Vertreter) frühzeitig in die Softwareentwicklung zu integrieren. Erforderlich hierfür ist die Erkenntnis, sich der permanent wechselnden Rahmenbedingungen und Anforderungen bewusst zu sein. Darüber hinaus weisen wir darauf hin, dass die Bereitschaft bei den Fachkräften und Leitungspersonen gegeben sein muss, experimentierfreudig zu agieren sowie eine entsprechende Fehlerkultur zu etablieren. Zudem ist hierbei das Risiko zu berücksichtigen, dass mehrere Transformationen gleichzeitig vonstattengehen werden. So werden zwar agile Methoden bereits teilweise in der öffentlichen Verwaltung einerseits angewendet, andererseits kann nicht davon ausgegangen werden, dass hohe Reifegrade bei der Verwendung dieser Methoden vorhanden sind.

Mit zunehmender Anzahl durchgeführter Workshops zu DT werden Fragen zur Dokumentation der Ergebnisse aufkommen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass bei der Nutzung von DT die systematische Dokumentation der jeweiligen Aktivitäten zu empfehlen ist. Nicht zuletzt aufgrund der Sicherstellung der empirischen Ergebnisse ist es ratsam, eine nachvollziehbare Struktur für die Dokumentation zu wählen, um im Zweifel in durchgeführten DT-Workshops noch einmal nach konkreten Aspekten suchen zu können. Wir raten zudem, die Ergebnisse möglichst transparent zur Verfügung zu stellen. So können die Teilnehmer auf Basis einer einheitlichen Struktur in ihren Fachbereichen von den Workshops berichten; auf diese Weise wird zugleich eine breitere Zielgruppe erreicht. Transparenz ist zudem Grundvoraussetzung für eine stetige Selbstoptimierung (Kaizen). Wenn wir bei der Anwendung von DT nachhaltig besser werden wollen, sind wir auf transparente Dokumentationen angewiesen. Auch wenn wir die Komplexität bewusst zur Transition von DT gering halten möchten, erscheint es plausibel, von Beginn an deutlich zu machen, dass wir auch unsere problem- oder projektbezogenen Design-Thinking-Workshops mit einem prozessorientierten DT-Ansatz optimieren können. Uns ist bewusst, dass hierfür weitere (agile) Praktiken wie Retrospektiven oder Lessons-Learned-Meetings zur Verfügung stehen. Dennoch kann es ratsam sein, auch aus einer organisatorischen Perspektive immer wieder selbst an Design-Thinking-Workshops mit dem Ziel teilzunehmen, das eigene Vorgehen zu hinterfragen und zu verbessern. Zu berücksichtigen ist in jedem Fall die Gegebenheit der jeweiligen öffentlichen Verwaltung. Es kann Restriktionen in Behörden oder Verwaltungen geben, die einen nachhaltigen Einsatz von DT, beispielsweise durch eine strukturierte Dokumentation und die transparente Bereitstellung der Ergebnisse, nicht ermöglichen. Insbesondere durch Datenschutzrichtlinien oder Geheimhaltungsvereinbarungen kann dies erschwert werden.