Öffentlich-Private Partnerschaften

Am Anfang unseres Buches an prominenter Stelle bringen wir erstmals drei Kategorien unter ein Dach, die bis dato ein solitäres Dasein fristeten: Nämlich die Daseinsvorsorge und die Begriffe Arbeitsteilung und Öffentlich-Private Partnerschaften. Objektiv ist unsere aktuelle ökonomische Realität erstens durch eine weiter zunehmende Arbeitsteilung (und dies in einer globalen Dimension) geprägt. Zweitens ist die weltweit dominierende kapitalistische Wirtschaftsordnung dadurch charakterisiert, dass sich das Produktivvermögen ganz überwiegend in privater Hand befindet. Aus beiden Sachverhalten folgt, dass Kooperationen zwischen privaten, öffentlichen oder auch genossenschaftlichen oder gemeinnützigen Eigentümern nicht Gegenstand subjektiver Entscheidungen sind. Wenn das „Ob“ also zwingend ist, dann muss das auch für jenen Teil der Ökonomie gelten, dessen Gegenstand die existentielle Daseinsvorsorge ist. Also die Versorgung mit frischem Wasser, die Entsorgung und das Recycling von Abfall oder der Öffentliche Personennahverkehr, um nur einige Beispiele zu nennen. Verantwortlich sind der Staat und die Kommunen. Sie müssen aber die Leistungen nicht zwingend auch erbringen. Kooperationen haben oft das Potential, dass dies auch unter komplizierten Bedingungen auf hohem Niveau überhaupt erst gelingt. Das Öffentlich-Private Miteinander ist hier ein gleichberechtigtes Mittel der Wahl. Diese verknappte Argumentationskette bringt den Inhalt des folgenden Kapitels auf den Punkt und liefert zugleich die Begründung, dass man über Kooperationen in der Daseinsvorsorge nicht ideologisch, sondern nur sachbezogen entscheiden darf.

Der Begriff Öffentlich-Private-Partnerschaft (kurz: ÖPP) umschreibt zunächst einmal jede Form der Zusammenarbeit zwischen privaten und öffentlichen Partnern. Auf eine allgemeingültige Definition hat sich die Fachwelt bis dato nicht einigen können, allerdings sind in der wissenschaftlichen Befassung zahlreiche Muster entwickelt worden, um dieses Phänomen zu strukturieren und zu systematisieren. Dieses Kapitel beinhaltet eine kurze Einführung.

Öffentlich-Private Partnerschaften setzen den Antagonismus einer öffentlich-rechtlichen Struktur und einer privaten Wirtschaftsform voraus. Dieser ist nicht naturgegeben, sondern wird von den sozialen, politischen und ökonomischen Rahmenbedingungen, von Ort und Zeit, determiniert. Wenn man möchte, könnte man den Gegensatz zwischen öffentlichem und privatem Eigentum bis in die Urgesellschaft nachvollziehen. Viele große Philosophen von Marx über Weber bis hin zu Habermas haben sich darin versucht. Wir wollen jedoch an dieser Stelle einen etwas kürzeren Weg beschreiten und uns auf die Herausbildung der modernen Industriegesellschaft beschränken.

In den vorherigen Kapiteln wurde vor allem geklärt, dass der Begriff „Öffentlich-Private Partnerschaft“ viel weiter gefasst werden muss, als das bisher der Fall war. Jetzt soll gezeigt werden, welche Ziele ÖPP haben müssen, damit die Interessen jeder Seite dauerhaft gewahrt sind. Privat-Öffentliche Bündnisse sind für ziemlich alle Bereiche unseres wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Lebens denkbar. Etwas ganz Besonderes aber sind sie, wenn es um unsere Existenzbedingungen geht. Frisches Trinkwasser in allerhöchster Qualität muss jeden Tag und in jeder Jahreszeit aus dem Hahn fließen. Das verlangt eine ganz außergewöhnliche Qualität der Partnerschaft: Verlässlichkeit unter allen nur denkbaren Bedingungen. Die Erledigung der Aufgabe steht über allem. Das entspricht dem besonderen Verständnis von ÖPP im Bereich der Daseinsvorsorge. Ich liefere die Begründung, warum sie eine ganz besondere Spezies sind, und warum sie bevorzugt als gemeinsames Unternehmen oder als langfristig angelegtes Betriebsführungsmodell uns begegnen. Das Außergewöhnliche kommt zum Schluss. Das sind zum Beispiel die eher seltenen Allianzen von Kommunen und Kirchen. Aber auch der Mix von Kommune, Staat und Stadtwerk beim Betrieb von Großflughäfen in München und Köln/Bonn. Dort funktioniert diese öffentlich-öffentliche Liaison. Partnerschaften geht man ein, damit Aufgaben besser gelöst werden. Deshalb sind Kompetenzen eines potenziellenpotentiellen Partners entscheidend und nicht, aus welcher Eigentümergattung er kommt.

In diesem Kapitel soll geschildert werden, welchen ideengeschichtlichen und wirtschaftspolitischen Grundlagen das ÖPP-Konzept unterliegt. Um nicht allzu weit abzuschweifen und weil der Antagonismus zwischen privat und öffentlich in einem vorangegangenen Kapitel bereits hinreichend thematisiert wurde, wird sich nun auf die Ausprägung des Modells im angelsächsischen Raum und auf dessen Adaption in Deutschland beschränkt. Zudem soll der Versuch unternommen werden, den Anteil von ÖPP-Unternehmen in verschiedenen Segmenten der Daseinsvorsorge zu gewichten.

Einige Projekte, Vorgänge bzw. Unternehmen haben im Kontext von Privatisierungen bzw. Teilprivatisierungen in der Vergangenheit eine erhebliche mediale Aufmerksamkeit generiert – nicht immer nur in einem positiven Sinne. In diesem Kapitel werden diese Beispiele aufgegriffen und noch einmal unter die Lupe genommen. Ich beschränke mich dabei auf die Kooperationsprojekte der staatlichen Ebene – also des Bundes und der Länder.

Für die Literaturauswertung wäre zu konstatieren, dass das Prinzip, dass nur schlechte Nachrichten gute Nachrichten sind, offenbar auch die Sachbuchliteratur erreicht hat. Denn dort wird über Vertrags-ÖPP nahezu ausschließlich unter negativem Vorzeichen berichtet. Ich bin mir relativ sicher, dass es in diesem Segment auch erfolgreiche Projekte gibt. Aus dem Tenor der publizistischen und wissenschaftlichen Befassung kann aber dennoch abgeleitet werden, dass der durchschlagende ÖPP-Erfolg im staatlichen Sektor und dort für vertraglich basierte Partnerschaften vor allem beim Bau und Betrieb von Infrastrukturprojekten tatsächlich eher selten ist. Was in den ausgewerteten Berichten noch auffiel, ist eine steil abfallende Euphoriekurve. Zu Beginn übertreffen sich die Beteiligten mit Aussagen zu den positiven Effekten. Schneller, deutlich billiger, verlässlicher, weniger Risiken. Je weiter die Realisierung voranschreitet, macht sich Ernüchterung breit. Erste Indikatoren sind zumeist finanzielle Mehrbedarfe schon in der Bauphase. Spätestens jetzt hört man den Satz, dass „Prognosen schwierig sind, besonders, wenn sie die Zukunft betreffen“. Wäre er doch allen bereits präsent, wenn sie sich anschicken, Verträge mit fünfstelliger Seitenzahl zu unterschreiben, mit denen angeblich verlässlich geregelt werden kann, was ein Vierteljahrhundert später das genaue Ergebnis sein wird.

Das Erfordernis für Allianzen wächst. Die Daseinsvorsorge wird immer komplexer und komplizierter. Beispiel Entsorgung. Zwischen der alten Mülldeponie – sie ist längst Geschichte – und der weitgehend vollständigen stofflichen Rückgewinnung, Stichwort Kreislaufwirtschaft, liegen Welten. Für ein gehobenes Recycling könnte kaum eine Kommune alle technischen und technologischen Ressourcen bereitstellen. Es wäre auch ökonomischer Unsinn, Anlagen anzuschaffen und zu betreiben, die von einer Stadt oder einem Landkreis nur zu einem Bruchteil ausgelastet werden könnten. Es zeugt also von Vernunft und Klugheit, wenn sich die Kommune, die per Gesetz für diese Leistungen verantwortlich ist, Partner sucht, die über solche Infrastrukturen verfügen oder sie für eine größere Nutzerzahl rentierlich implementieren können. In unserem Wirtschaftssystem – und auch davon handelt dieses Kapitel – sind circa 88 % der ökonomischen Akteure Privateigentümer. Schon daraus ergibt sich das objektive Erfordernis, dass die anderen zwölf Prozent mit der mehrheitlichen Privatwirtschaft kooperieren.

Die öffentliche Hand und private Unternehmen kooperieren miteinander auf vielfältige Weise und in unterschiedlichsten Modellen. Das Geflecht an Beziehungen, Abhängigkeiten und Interessen ist geprägt von einer enormen Heterogenität. Die Diversität der Modelle und Anlässe spiegelt unsere ausdifferenzierte, arbeitsteilige, moderne Industriegesellschaft wider. Reguliert wird das Zusammenwirken von öffentlichen und privaten Akteuren durch ein ebenso komplexes öffentliches Wirtschafts- und Vergaberecht. Es liegt zuvorderst an der geschilderten Unübersichtlichkeit, dass es bislang keine empirische Untersuchung gibt, die mit dem Anspruch einer umfassenden Bestandsaufnahme den Erfolg bzw. Misserfolg Öffentlich-Privater Partnerschaften klären wollte. An dieser Stelle soll vorweggenommen werden, dass auch das vorliegende Buch diesen Anspruch nur partiell erfüllen kann. Es ist aber ein relevanter Versuch, das Konstrukt ÖPP auch empirisch auszuleuchten, und dies mit einem besonderen Fokus auf den in der wissenschaftlichen Befassung ansonsten eher unterrepräsentierten gemischtwirtschaftlichen Unternehmen.

Partnerschaften zwischen privaten Unternehmen und der öffentlichen Hand zeigen sich insbesondere auf der kommunalen Ebene. Im Anschluss an die Erhebung soll dieses Feld mit einigen Fallbeispielen – positiver und negativer Art – aus Literatur und Befragung etwas genauer ausgeleuchtet werden.

Die Auswahl der erfolgreichen Gemeinschaftsunternehmen von Kommunen und Privatwirtschaft wurde von Landräten und Oberbürgermeistern getroffen. Die Begründungen waren knapp und präzise. Das muss nicht wundern. Kluge und erfolgreiche Konzepte brauchen deutlich weniger Worte als gescheiterte Projekte. Am Anfang des Weges steht immer das Erfordernis, Leistungen der Daseinsvorsorge qualitativ besser und effizienter zu erbringen. Wenn ich erkenne, dass mir das allein nicht gelingt, muss ich exakt definieren, was ein potentieller Partner können und welche Eigenschaften er mitbringen muss. Alles Weitere lesen Sie in diesem Kapitel. Zuvor zeige ich am Beispiel der Thüga, dass die Kodizes für stabile Kooperationen zwei Jahrhunderte in privater wie kommunaler Eigentümerkonstellation nahezu unverändert als Erfolgsrezept überdauern konnten. Dass die kommunale Philosophie des größten privaten Beteiligungsunternehmens im Bereich der Daseinsvorsorge, Remondis, dazu interessante Parallelen aufweist, wird für die meisten Leser neu sein. Denn dieser Vergleich wird hier zum ersten Mal angestellt. Wenn die Philosophie stimmt und konsequent gelebt wird, kann kaum etwas schiefgehen. Die Lebensdauer und der wirtschaftliche Erfolg der kommunalen Unternehmen, an denen die Thüga und Remondis beteiligt sind, zeigen das.

Es gibt ihn tatsächlich, den eindeutigen Zusammenhang zwischen den päpstlichen (und anderen) Bestandsaufnahmen zum alarmierenden Zustand des Planeten Erde und einem expliziten Auftrag an alle öffentlichen und privaten Akteure im Bereich der Daseinsvorsorge, sich mit besonderem Engagement an der Abwendung dieser existentiellen Gefährdung zu beteiligen. Das genau ist aus dem allgemeinen Verständnis von Daseinsvorsorge abzuleiten, an deren christlich-abendländische Wurzeln wir ich dieser Stelle erinnern will. Als lebenskluge Menschen wissen Sie, liebe Leser, dass der theoretisch kleine und unstrittig auch nötige Schritt von der unwiderlegbaren Einsicht zum praktischen Handeln oft unendlich lang und beschwerlich ist. Diese Zeit aber haben wir nicht mehr. Denn schon jetzt haben wir durch zu langes Zuwarten, Verdrängen und Ignorieren ein Stadium erreicht, in dem es – ohne jedes Pathos – um Sein oder Nichtsein geht. Damit wir endlich die nötigen Schlussfolgerungen ziehen, brauchen wir einen Mix aus der Überzeugungskraft von Menschen mit höchster moralischer Integrität und politisch-administrativem Einfluss. Papst Franziskus hat mit dem Gewicht seiner Person und seines Amtes Weckrufe zu Papier gebracht, die wir nicht mehr überhören dürfen. Die Begegnung eines der Autoren mit ihm Ende August 2018 hat dafür noch einmal das Bewusstsein geschärft. Sie war zudem der Auslöser dafür, den Stellenwert Öffentlich-Privater Partnerschaften auch im Kontext mit der Überlebensfähigkeit unseres Planeten zu hinterfragen.

Dieses Buch soll explizit keine Verlautbarung aus dem Hause Remondis sein, sondern eine offene und kritische Auseinandersetzung mit einem kontroversen Thema. Mit Daseinsvorsorge in partnerschaftlichen Strukturen. Doch wenn einer der Autoren ein Unternehmen führt, welches in diesem Spannungsfeld seit Jahren sehr aktiv ist, kann diese Perspektive nicht ganz unter den Tisch fallen. Dieses Kapitel soll beleuchten, wie Remondis mit den Kommunen interagiert und wie es sich in der Vergangenheit zu verschiedenen Aspekten des Wettbewerbs und der Daseinsvorsorge positioniert hat.

Es gibt durchaus sinnvolle Modelle der Verschränkung privater und öffentlicher Interessen. Sie müssen nur den richtigen Impulsen unterliegen, Risiken und Chancen fair verteilen und einen ständigen Austausch sicherstellen. Diesen Prämissen werden gemischtwirtschaftliche Unternehmen im Rahmen der Daseinsvorsorge deutlich eher gerecht als vertraglich basierte Investitionsmodelle im Infrastrukturbereich. Daher ist bei beiden Autoren die Erkenntnis gereift, dass man das eine von dem anderen auch begrifflich scheiden sollte. Und weil dies gleichzeitig eine zentrale Conclusio dieses Buches darstellt, folgt anstatt eines Fazits erst einmal eine Begriffsdefinition. Und auch danach lesen Sie kein klassisches Resümee, sondern die Zusammenfassung einer lebhaften Debatte zur gerade eingeführten Begrifflichkeit sowie zu den passenden Rahmenbedingungen und zu den potentiellen Fallstricken für Öffentlich-Private Partnerschaften.