Partizipation für alle und alles?

Die Bewerbung der Stadt Hamburg um die Ausrichtung der olympischen Spiele 2024 scheiterte am Ausgang eines Bürgerschaftsreferendums im Jahr 2015. Michael Neumann, zur damaligen Zeit Senator der Freien und Hansestadt Hamburg, erläutert die Historie der Bewerbung und stellt sie in den Kontext der spezifischen Partizipationslandschaft des Stadtstaates. Die Rahmenbedingungen und Einflussfaktoren auf die Entscheidung, z. B. die Akteurslandschaft, Finanzierung und Kampagnen, werden skizziert und Gründe für das Scheitern der Bewerbung hergeleitet. Diese liegen in den für Hamburg nicht beeinflussbaren Rahmenbedingungen (Flüchtlingskrise, Korruptionsvorwürfe gegen internationale Sportverbände, Terrorbedrohung) und in hamburgspezifischen Faktoren (Kostenexplosion der damals im Bau befindlichen Elbphilharmonie), aber auch in der Abwehrreaktion von Teilen der Bevölkerung gegen eine einseitig für die Olympiabewerbung Partei ergreifende Medien– und Stakeholderlandschaft. In der Diskussion der Konsequenzen und Schlussfolgerungen geht der Autor über das konkrete Fallbeispiel hinaus: Er mahnt die Politik, ihre Führungsverantwortung tatsächlich wahrzunehmen und Volksentscheide nicht als Fluchtweg aus der Verantwortung zu missbrauchen.

Die Idee, in Leipzig ein „Freiheits- und Einheitsdenkmal“ als Erinnerungsort für die Friedliche Revolution 1989 und ihre Folgen zu errichten, hat ihre Wurzeln in den unmittelbaren Nachwendejahren. Durch politische Entscheidungen insbesondere auf Bundesebene wurde um die Jahrtausendwende ein Prozess in Gang gesetzt, in dessen Folge in Leipzig ein solches Denkmal entstehen sollte. Dieser Prozess scheiterte im Jahr 2014. Axel Dyck, zu dieser Zeit Mitglied des Stadtrates und stellv. Sachpreisrichter der Wettbewerbsjury, schildert zunächst die Historie des Projektes – eine Verflechtung von emotionalen Befindlichkeiten und Willensbildung der politischen Klasse von der kommunalen bis hin zur Bundesebene. In diesem Kontext wird herausgearbeitet, dass es sich um ein politisches „Top-down-Vorhaben“ handelte, dessen Verbindung zu den Bedürfnissen, Erwartungen und Befindlichkeiten in Leipzig ungenügend waren. Das gewählte Instrument eines „Planungswettbewerbs“ ließ sich nur unzureichend mit der erforderlichen Einbeziehung der Bevölkerung verbinden und war für diese Aufgabe ungeeignet. Im Beitrag wird herausgearbeitet, dass das Projekt am falsch gewählten Verfahren und der Unmöglichkeit scheiterte, in diesem Rahmen die emotionalen Befindlichkeiten zu berücksichtigen und das erforderliche Maß an Partizipation zu realisieren. Für ein künftiges Verfahren weist der Autor auf die Notwendigkeit der Prozesssteuerung durch eine legitimierte Institution und ein aktives Eintreten für das Vorhaben hin. Das Design des Partizipationsprozesses ist maßgeblich für den Erfolg oder Misserfolg des Projekts.

Im Rahmen eines Bürgerentscheids haben die BürgerInnen Münchens entschieden, das Heizkraftwerk Nord der Stadtwerke München aus Klimaschutzgründen abzuschalten. Im Beitrag wird zunächst dargestellt, welche unterschiedlichen Wirkungen solche Bürgerentscheide in Hinblick auf ihre Folgen, die Eindeutigkeit und Befriedung der Diskussion haben können. Ausgehend von einem knappen Abriss der Historie von Bürgerentscheiden in der jüngeren Geschichte der Stadt München werden der aktuelle Fall, seine Rahmenbedingungen und Einflussfaktoren, die handelnden Akteure und ihre Kommunikation dargestellt. Ausführlich ist zu lesen, dass bei der Entscheidungsfindung, also dem Bürgerentscheid, seine wesentlichen Folgen nicht oder nicht ausreichend dargestellt und diskutiert wurden. So wurde ein Beschluss gefasst, dessen Tragweite und mögliche Folgen der Bevölkerung intransparent blieben und in dessen Folge mehr Unklarheit über seine Legitimität und seine Wirkung besteht als zuvor. Daraus leiten sich mehrere grundsätzliche Fragen ab, z. B. ob mit lokalen Fragestellungen (Schließung eines Kraftwerks) überregionale Themen (Klimaschutz) sinnvoll behandelt werden können, wie sich die „Betroffenheit“ von einem Projekt abgrenzen lässt und welche Bedeutung moderne Kampagnenkommunikation für die Durchsetzung von Interessen hat.

Die globale Herausforderung des Klimawandels genießt eine hohe öffentliche und auch politische Aufmerksamkeit. Lösungsansätze erweisen sich jedoch als ausgesprochen komplex und durchaus auch umstritten. Ein bisher öffentlich wenig debattierter Ansatz ist dabei die Entfernung von CO₂ aus der Atmosphäre, so genannte „Negative Emissionen“ oder „Carbon Dioxide Removal“ (CDR). Neue Technologien zum Zweck der CO₂-Entfernung sind mit spezifischen Chancen und Risiken verbunden. Eine öffentliche und politische Meinungsbildung ist also notwendig – unter Einbindung von Experten, Betroffenen, Anspruchsgruppen und Politik. Doch wie kann Partizipation zu einem Thema gestaltet werden, das wenig bekannt und dabei zugleich komplex und herausfordernd ist? Der Beitrag präsentiert Erfahrungen und Lehren aus einem umfassenden Partizipationsprojekt zu „Negativen Emissionen“ in der Schweiz, getragen durch die Stiftung Risiko-Dialog und das Schweizerische Bundesamt für Umwelt. Dabei konnten (unterschiedliche) Erfahrungen sowohl mit einem Experten- wie auch einem Anspruchsgruppendialog gesammelt werden. Deutlich wird dabei, dass die Partizipation von Expertinnen und Experten in diesem Fall deutlich einfacher zu realisieren ist als jene einer breiten Öffentlichkeit, da letztlich ein globaler und gleichzeitig sehr rascher Einbezug nötig wäre.

Akzeptanz ist ein wesentlicher Erfolgsfaktor – auch bei der Einführung neuer Technologien. Mit der CCS-Technologie (Abscheidung, Transport und Speicherung von CO₂) sollte der CO₂-Ausstoß fossiler Kraftwerke, aber auch von Chemieanlagen, Stahlwerken oder der Zementindustrie massiv reduziert werden. Die Einführung der Technologie scheiterte am Widerstand der Bevölkerung und der Politik. Im Beitrag werden die Technologie und ihre wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen knapp erläutert und die Chronologie der gescheiterten Markteinführung skizziert. Auf dieser Grundlage werden die gemachten Fehler und ihre Folgen im Prozess diskutiert. Die Bedeutung von Partizipation und Kommunikation für die Akzeptanz wird herausgearbeitet. Die zusammenfassenden Schlussfolgerungen zeigen auf, was sich aus diesem Projekt für andere Vorhaben – insbesondere auch der Energiewende – lernen lässt: die zentrale Rolle von Kommunikation, der strategische Umgang mit Zeit, Partizipation, Transparenz und wichtige Rolle der Politik.

Bürgerhaushalte sind Beteiligungsangebote, die in zahlreichen Ländern eingesetzt werden, um eine Diskussion über die Allokation kommunaler Haushaltsressourcen zu ermöglichen. Häufig werden zu diesem Zweck Online-Plattformen eingesetzt (häufig begleitet durch weitere Kommunikationsmaßnahmen). Auf diesen werden Informationen über den Haushalt einer Kommune zur Verfügung gestellt, Bürgerinnen und Bürger können dann Spar- oder auch Investitionsvorschläge einbringen und diskutieren. Die Erfahrungen mit Bürgerhaushalten können als durchwachsen beschrieben werden, zahlreiche Kommunen haben mit diesem Instrument experimentiert und es schließlich wieder eingestellt oder pausiert. Basierend auf einer Befragung von Experten aus sechs Agenturen, die für zahlreiche deutsche Kommunen Bürgerhaushalte umgesetzt haben, analysiert dieser Beitrag Erfahrungen, insbesondere hinsichtlich Barrieren der Beteiligung. Dabei wird deutlich, dass das Interesse der Bürgerinnen und Bürger häufig als nicht ausreichend hoch betrachtet wird. Entsprechend mangelt es den Projekten oft an Bekanntheit. Immer wieder hielten sich Bürgerinnen und Bürger aber auch zurück, weil es den Beteiligungsangeboten an Offenheit, Flexibilität, Glaubwürdigkeit und Langfristigkeit fehlt.

Stadtentwicklung ist – nicht zuletzt – im Kontext der aktuellen Debatte um das bezahlbare Wohnen ein zentrales Thema der Politik. Im Beitrag werden an Beispielen die aktuelle Situation in den Städten und die grundlegenden Trends und Ziele der Stadtentwicklung, die Möglichkeiten und Grenzen von Partizipation und deren Akzeptanz dargestellt. Der Autor setzt sich mit dem Begriff der Partizipation im Kontext von Stadtentwicklung und Gentrifizierung auseinander, diskutiert Akteure und Effekte auch im historischen Verlauf der fachlichen Debatte. Gentrifizierungsprozesse können durch unterschiedliche Akteure und Maßnahmen ausgelöst werden und haben durchaus nicht nur unerwünschte Effekte. Partizipation spielt in solchen Prozessen deshalb auch eine Rolle, die man nur konkret und nur fallbezogen beurteilen kann. In der Regel verhindert Partizipation allein Gentrifizierung nicht. Entscheidend für die Vermeidung bzw. Minderung von Gentrifizierung ist deshalb die frühzeitige Formulierung von kommunalen Zielvorstellungen in Bezug auf Stadtentwicklung und entsprechende Maßnahmen. Auf dieser Grundlage können unterstützend geeignete Partizipationsformate entwickelt und eingesetzt werden.

Das ungarische Beispiel zeigt, dass Verfahren, die eine direkte Verbindung zwischen Politik und Bevölkerung herstellen, die schleichende Autokratisierung eines politischen Systems unterstützen können, auch wenn sie nur ergänzend zur repräsentativ organisierten parlamentarischen Demokratie zum Einsatz kommen. Die Fidesz-Regierung nutzt seit 2010 besonders sogenannte „Nationale Konsultationen“. Der Beitrag stellt die bisherigen Initiativen vor, diskutiert die häufigsten Kritikpunkte gegenüber den Konsultationen und stellt ein Fallbeispiel vor. In der kontextualisierten Analyse kommt er zu dem Schluss, dass die ungarischen Nationalen Konsultationen eher Instrumente kampagnenhafter Regierungskommunikation sind und Direktdemokratie nur nachahmen, während zugleich die Hürden für nationale Referenden zum Schutz der Politik so hoch geschraubt worden sind, dass substanzielle direktdemokratische Prozesse eher die Ausnahme als die Regel darstellen.

Der Beitrag geht aus rechtswissenschaftlicher Perspektive der vielstimmigen Forderung nach mehr direkter Demokratie und der damit verbundenen Kritik an Defekten der repräsentativen Demokratie nach. Dafür erläutert er zunächst die verfassungsrechtliche Lage in Deutschland und erörtert dann Probleme und Grenzen möglicher plebiszitärer Elemente auf Bundesebene sowie vier Fehlvorstellungen über identitäre und repräsentative Demokratie. Ferner diskutiert er die Vereinbarkeit plebiszitärer Elemente mit dem bundesdeutschen Föderalismus, dem horizontalen Gewaltenteilungsprinzip und der Begrenzung der Volksgewalt durch das Recht. Er kommt zu dem Schluss, dass die im Grundgesetz angelegte Struktur sich als Erfolgsrezept der jüngeren deutschen Geschichte erwiesen habe und ihre zweifelsohne bestehenden Unzulänglichkeiten nicht sinnvoll durch Mittel plebiszitärer Partizipation auf Bundesebene zu beheben sind. Die bestehende Repräsentativverfassung biete über Reformen des Parteien- oder der Wahlgesetze noch ausreichend Potenzial, um Problemen wirksam begegnen zu können.

Aus der Sicht der Parlamentarismusforschung setzt sich der Beitrag mit der gängigen Wahrnehmung auseinander, dass die repräsentative Demokratie unter massivem Druck steht. Unter Verweis auf empirische Studien argumentiert die Verfasserin, dass die Forderung nach mehr Möglichkeiten zur direktdemokratischen Partizipation anders und vor allem differenzierter verursacht ist als landläufig angenommen. Gesellschaftliche Entwicklungen und der Wandel der Weltordnung haben zu Repräsentationsdefiziten beigetragen, zu deren Behebung oft die Erweiterung von Partizipationsmöglichkeiten vorgeschlagen wird, insbesondere die Einführung von Instrumenten direkter Demokratie auf Bundesebene. Dagegen argumentiert die Verfasserin theoretisch wie empirisch und plädiert nicht für die Abschaffung, sondern die Stärkung der Repräsentation durch ein besseres Zusammenwirken von Bürgern und Abgeordneten sowie geeignete Angebote für bürgerschaftliche Mitwirkung in den Parteien und auf lokaler wie regionaler Ebene.

Im idealistischen Modell des „Mitmachstaats“ engagieren sich Bürgerinnen und Bürger, um Parlament, Regierung und Verwaltung dabei zu helfen, Probleme besser zu erkennen und zu lösen. Dieses Mitmachen steht jedoch in einem Spannungsverhältnis zu zwei etablierten Prinzipien moderner Gesellschaften: Spezialisierung und Arbeitsteilung. Aus dieser Perspektive handelt es sich bei Parlament, Regierung und Verwaltung um „Profis“ der Bewältigung öffentlicher Aufgaben und Lösung kollektiver Probleme, bei Bürgerinnen und Bürgern hingegen meist um „Laien“. Der Beitrag wirft daher kritisch die Frage auf, ob, wann und inwiefern ein „Mitmachen“ der Bürgerinnen und Bürger wirklich zu einer Verbesserung eingespielter Prozesse beitragen kann. Zu diesem Zweck werden drei Beispiele analysiert – auf den Ebenen Bund, Land und Kommune –, die Fallstricke einer Beteiligung von Laien in politische Entscheidungsprozesse aufzeigen. Deutlich wird dabei, dass die Komplexität politischer Verfahren, Sachzwänge und die Notwendigkeit der Legitimität politischer Entscheide punktuellen und kurzfristigen Beteiligungen von Laien regelmäßig entgegenstehen.

Der Beitrag will zur Klärung der Frage beitragen, ob mehr Partizipationsrechte die von verschiedener Seite kritisierten Legitimationsprobleme der repräsentativen Demokratie lösen. Dafür systematisiert er aus einer demokratietheoretischen Perspektive die formalen Zugangsvoraussetzungen sowie die Nutzungsanforderungen und Selbstselektionsmechanismen für verschiedene Formen von politischer Partizipation und diskutiert ihre Legitimation im Vergleich zu repräsentativ-demokratischen Wahlen. Er kommt zum Schluss, dass Bürgerinitiativen, Bürgerhaushalte, Petitionen, Unterschriftensammlungen und die Mitgliedschaft in einer politischen Partei häufig niedrigere Beteiligungsschwellen bieten als allgemeine Wahlen und direktdemokratische Verfahren und damit eine potenziell größere Legitimationsbasis schaffen. Allerdings können diese Partizipationsformate in der Praxis mit einer strukturell begrenzteren Partizipation einhergehen und daher selbst erhebliche Legitimationsprobleme generieren, anstatt sie zu lösen.

Der Beitrag startet mit der Beobachtung, dass dialogorientierte Verfahren in der Politikwissenschaft nicht selten als Instrument zur Steigerung der Input- und Output-Legitimität von Politik betrachtet werden, während Kommunen sie aufgrund vieler Probleme inzwischen wieder seltener nutzen. Um dies zu erklären, beleuchtet er zunächst die Interessenlagen kommunaler Entscheidungsträger und systematisiert dann Forschungsergebnisse zur Praxis erweiterter Beteiligung für die Beispiele Bürgerhaushalt und (energiepolitische) Standortentscheidungen, deren Leistungen in der politikwissenschaftlichen Literatur besonders positiv hervorgehoben werden. Als größte Probleme werden die mangelnde Umsetzung von Beteiligungsergebnissen, ihr geringer Beitrag zur Outputverbesserung bzw. Akzeptanzsteigerung sowie längere und kompliziertere Verfahren genannt. Für erfolgreiche dialogorientierte Verfahren werden abschließend mehr Umsetzungsbereitschaft, realistischere Erwartungen, eine bessere Verfahrenswahl und ein vorausschauendes Partizipationsmanagement empfohlen.

Der Beitrag diskutiert die Auswirkungen von Programmen und Politikinnovationen im Mehrebenensystem auf lokale Gemeinwesen und lokale Demokratie in besonders benachteiligten Stadtteilen. Anhand von vier Modellprojekten, die sich auf die Politikbereiche Sozialpolitik, Beschäftigung und Qualifizierung, Förderung der lokalen Ökonomie, Bildung und frühkindliche Bildung sowie Demokratieförderung, Teilhabe und Aktivierung beziehen, werden diese Auswirkungen vergleichend betrachtet. Die Projekte wurden in drei hessischen Städten und im Rahmen von verschiedenen Förderprogrammen umgesetzt. Es stehen jeweils Ziele, Umsetzungsprozesse, Erfolgsfaktoren und Auswirkungen im Fokus. Die vergleichende Betrachtung ermöglicht es dabei, jenseits der Untersuchung einzelner Policy-Bereiche und Projekte übergreifende Muster herauszuarbeiten und grundsätzliche Schlussfolgerungen für die Wirkung von Politikinnovationen und Modellvorhaben in Mehrebenensystemen zu ziehen. Damit steht eine in der Forschung zu Multi-Level-Governance nur wenig systematisch betrachtete Thematik im Fokus: die konkrete Umsetzung von Programmen und die Effekte auf lokale Demokratie.

In der Regel nehmen Bürgerinnen und Bürger Politik nicht nur medienvermittelt wahr, sie können ihre Interessen dem politischen Entscheidungszentrum auch nur medienvermittelt mitteilen. Medien sind damit zugleich Voraussetzung und Mittel politischer Beteiligung. Partizipation kann als eine Form öffentlicher Kommunikation verstanden werden. Ein solches Verständnis lenkt den Blick auf unterschiedliche normative Annahmen über das Verhältnis von Politik, Medien und Öffentlichkeit. Der Beitrag greift vier solche Verständnisse auf: das liberale, das deliberative, das partizipatorische und das konstruktionistische. Für alle vier wird systematisch erarbeitet, welchen Begriff der „Öffentlichkeit“ sie implizieren und welche Rolle der Medien daraus abgeleitet werden kann, insbesondere in der Ermöglichung oder Behinderung politischer Partizipation. Hierzu zählt die Abgrenzung von privaten und öffentlichen Anliegen und die Heraushebung jener Themen, die als „politisch“ verstanden werden sollen. Hinzu kommt die mehr oder weniger aktive Einbindung vielfältiger Akteure in den öffentlichen Diskurs. Medien beeinflussen schließlich die Tonalität, etwa die Moralisierung oder Emotionalisierung von Debatten und setzen so Spielregeln der politischen Partizipation.

Grundlegende Motivation des unternehmerischen Handelns ist der Erfolg. Aus der Sicht des Unternehmers betrachtet ist die Berücksichtigung des gesellschaftlichen Bedürfnisses nach (mehr) Partizipation eine Notwendigkeit, um Akzeptanz für das Unternehmen und sein Agieren zu erringen oder zu sichern. Dies stellt einen wichtigen Faktor für den Erfolg des Unternehmens dar. Deshalb wird aus dieser Sicht heraus auch nur so viel Partizipation stattfinden, wie es dem Erfolg des Unternehmens dient. Wenn es ein gesellschaftliches Bedürfnis nach „mehr“ gibt, muss die Gesellschaft die Rahmenbedingungen entsprechend ändern. Es wird hergeleitet, dass diese Akzeptanz deshalb nicht nur eine kommunikative Dimension, sondern ein umfassendes Element der Unternehmensführung und des Wertesystems der Organisation darstellt.

Trotz einer zunehmenden Forderung nach mehr Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung blieben die Prozesse ihrer Institutionalisierung bisher in der Forschung unterbelichtet. Der Beitrag untersucht, wie eine solche Reform gelingen kann, obwohl Akteure mit ihr mögliche Steuerungsverluste hinnehmen müssen. Dafür skizziert er unter Bezugnahme auf den akteurzentrierten Neo-Institutionalismus und die Forschung zu institutionellem Wandel zunächst die Handlungsmotivationen verschiedener Entscheidungsbeteiligter. Anschließend erörtert er, welche Entscheidungsparameter für die Institutionalisierung von mehr Partizipationsrechten relevant sind und welche Aspekte beachtet werden müssen, damit die Reform langfristig sinnvoll wirkt. Dies ist zugleich als Checkliste für die Praxis zu verstehen. Ausgehend von der Beobachtung, dass bei manchen Aspekten eher Einigungen möglich sind als bei anderen, werden schließlich Mechanismen der Konfliktlösung während der Aushandlungsprozesse herausgearbeitet.

Der Beitrag befasst sich mit der Frage, wie das gesellschaftliche Bedürfnis nach mehr Möglichkeiten für die Einbeziehung der Bürgerinnen und Bürger in Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse befriedigt werden kann. Dabei muss berücksichtigt werden, dass Partizipation in der Gesellschaft einen allgemeinen, normativen Charakter hat, aber auch akteurs- und projektspezifisch ziel- und zweckgebunden ist. Diese Doppelfunktion bestimmt auch die öffentliche Wahrnehmung von Partizipation und muss deshalb bei der Gestaltung eines Partizipationsverfahrens berücksichtigt werden. Im Beitrag werden die divergierenden Interessen ausgewählter relevanter Akteure in einem Partizipationsprozess diskutiert und Stellschrauben für die Gestaltung eines erfolgreichen Partizipationsverfahrens, Grenzen und Möglichkeiten abgeleitet. Die Sicherung der Verfahrensakzeptanz spielt dabei eine wichtige Rolle.

Digitale Medien sind seit ihrer Entstehung mit der Hoffnung auf mehr Partizipation oder sogar Demokratie verbunden. Tatsächlich werden die Plattformen der sozialen Medien gerne als „partizipativ“ bezeichnet. Der Beitrag analysiert, was unter (politischer) Partizipation im Internet verstanden werden kann, wer sie praktiziert (und wer eher nicht), welche Voraussetzungen politische Partizipation fördern (oder hemmen) – und wie digitale Plattformen Partizipation steigern können. Dabei wird deutlich: Digitale Plattformen erweitern das Verständnis der politischen Partizipation, dennoch bleibt sie auch im Internet ein Minderheitenphänomen. Gleichzeitig kann festgestellt werden, dass digitale Plattformen zu einer Vertiefung, und – insbesondere unter Jüngeren – auch zu einer Erweiterung politischer Beteiligung beitragen. Die Plattformen der sozialen Medien weisen Eigenheiten auf, die einer Beteiligung zuträglich sind – nicht alle davon werden jedoch in der öffentlichen Debatte begrüßt. Schließlich analysiert der Beitrag, wie etwa durch Ansätze der „Gamification“ die Beteiligung der Nutzerinnen und Nutzer auf digitalen Plattformen gesteigert werden kann.