Politische Steuerung durch Sanktionen?

Sanktionsdekade¹, Sanktionswahn², Sanktionsepidemie³: Nicht-militärische Zwangsmaßnahmen sind in den 90er Jahren zu einem bevorzugten Instrument post-bipolarer Weltpolitik und damit zu einem Gegenstand reger akademischer wie politischer Auseinandersetzungen geworden. Das gilt in unterschiedlichen Maßen für unilateral handelnde Staaten (hier allen voran die Vereinigten Staaten) und für die Vereinten Nationen als Urheber globaler Sanktionsregimes. Beiden Akteuren jedoch wird die Fähigkeit abgesprochen, gewaltfreie Zwangsmaßnah-men erfolgreich einzusetzen. Der Gemeinplatz lautet: Sanktionen sind politisch ineffektive Werkzeuge, die humanitär bedenkliche Konsequen-zen für die Zivilbevölkerung zeitigen. Erfolg, gemessen am deklarierten Ziel der Akteure, ist in der Tat in den seltensten Fällen zu verbuchen. Negativbeispiele, in denen auf gewaltfreie Sanktionen militärische Ein-sätze folgten oder die, von einem Einfrieren des Konfliktes abgesehen, ohne nennenswerte Wirkung blieben, lassen sich schnell finden: Haiti, Irak, Jugoslawien, was die UNO betrifft; Kuba und Iran im Falle der USA.

Die theoretische Verortung von „Steuerung“ zwischen Global Governance auf der einen und Autopoiesis auf der anderen Seite ist nicht unproblematisch. Beide Konzepte berühren sich in Theoriedebatten nämlich so gut wie überhaupt nicht. Wer von „Governance“ spricht, hat zu „Autopoiesis“ meist nicht viel zu sagen und vice versa. Dies hängt vor allem wohl damit zusammen, dass die Theorien der internationalen Beziehungen (TIB) ein weitgehend ausdifferenziertes (und überaus proliferatives!) Feld sozialwissenschaftlicher Theorienproduktion dar-stellen, in das Niklas Luhmann bislang kaum hat vordringen können. Dessen Systemtheorie wiederum, die Universalität in dem Sinne bean-sprucht, jeden Gegenstandsbereich sozialer Wirklichkeit beschreiben zu können, ist angesichts ihres hohen Abstraktionsgrades kaum durch die gegenstandsspezifischen Modelle internationaler Politik zu befruchten. Ist die Luhmann-Rezeption in der Politikwissenschaft im allgemeinen von Zurückhaltung bis Reserviertheit geprägt⁹, bleibt sie im speziellen Bereich der internationalen Beziehungen nahezu aus¹⁰.

„There are, indeed, three tools in foreign policy: diplomacy, sanctions, and war. Take away sanctions and how can the United States deal with terrorists, proliferators, and genocidal dictators?“⁵⁴

Das Zitat des amerikanischen Senators Jesse Helms, der für amerikanische Alleingänge in der internationalen Politik bekannt ist, verdeutlicht in überzeichnender Kürze die Attraktivität von Sanktionen: Krieg als politisches Instrument ist nicht zumutbar, Diplomatie hingegen im Umgang mit „Schurken“ unangebracht. Sanktionen verbleiben als ein gangbares Mittel, welches einerseits einer erhöhten gesellschaftlichen Aufmerksamkeit für dessen Angemessenheit und andererseits dem erhöhten Handlungsbedarf für Politikfelder Rechnung trägt, die ehemals nicht in den Bereich der Außenpolitik fielen. Während die bipolare Konfliktlage nach Wegfall des Ost-West-Konflikts neuen Bedrohungsper- zeptionen gewichen ist und insbesondere die Gefahr durch transnationale terroristische Netzwerke die sicherheitspolitischen Diskurse prägt, entsteht mit innerstaatlicher Repression und Bürgerkriegen - mitsamt deren Konsequenzen für die Bevölkerung - ein neues Feld verstärkten außenpolitischen Handelns.⁵⁵

Hauptanliegen der Arbeit war die systematische Zusammenschau des komplexen Phänomenbereichs gewaltfreier Zwangsmaßnahmen in der (post)internationalen Politik. Zu diesem Zweck wurden im vorbereitenden Teil der Arbeit die analytischen Voraussetzungen geschaffen, der Akteursviefalt, der Instrumentenvielfalt und der Diskursvielfalt gerecht zu werden und sie zu einer gangbaren Untersuchung zusammenzufügen. Eine steuerungstheoretische Ausgangsfrage schien hierzu angemessen. Weder die Beantwortung einer eng umrissenen Hypothese noch ein normativ fundiertes Erkenntnisinteresse leitete also die sich anschließenden Ausführungen, sondern ein Deutungsinteresse hinsichtlich einer speziellen Interaktionsform im Bereich der (post)internationalen Politik: nicht-militärischer Zwangsmaßnahmen.