Public Management

Was der verstorbene amerikanische Managementforscher Peter F. Drucker im letzten Jahrhundert prognostizierte, setzt sich gegenwärtig immer mehr in den unterschiedlichsten Institutionen des staatlichen Sektors durch. Dieses Buch zeigt auf, worauf es beim Management im öffentlichen Sektor ankommt, welche strukturellen Alternativen sich zum Wandel öffentlicher Organisationen anbieten, welche praxistauglichen Führungsinstrumente eingesetzt und wie Verhaltensweisen und Einstellungen der Arbeitnehmer im öffentlichen Sektor beeinflusst werden können. Das erste Kapitel gibt einen kurzen Überblick über das Buch und das diesem zugrunde liegende Berner Public Management-Modell.

In Kap. 2 werden die Grundlagen des Public Managements erläutert. Vorweg steht die Relevanz des öffentlichen Sektors als eigentlicher Hinweis auf die Wichtigkeit des Fachgebiets. Das Ausmaß staatlicher Leistungserbringung wird diskutiert, ihr Ursprung aus historischer Sicht und die Bedeutung für die Wirtschaft und Gesellschaft heute sowie die Abgrenzung staatlicher Tätigkeit zum privaten und Nonprofit Sektor reflektiert. Anschließend steht die Definition von Public Management im Zentrum der Betrachtungen. Public Management ist multi-disziplinär und nahe verwandt mit der Forschungs- und Lehrtradition der angelsächsischen Public Administration bzw. deutschsprachigen Disziplin der Verwaltungswissenschaft. Die Multi-Disziplinarität weist bereits auf die vielfältigen Zielkriterien des Fachs hin, ohne deren Berücksichtigung viele Public Management Ansätze und Maßnahmen kaum nachhaltige Wirkung entfalten können. Das zweite Kapitel schließt mit einem historischen Überblick zur Entwicklung des Fachs, dessen wesentlichen gesellschaftlichen Rahmenbedingungen und auch zentralen Akteu ren.

Zu Beginn des dritten Kapitels werden unter Bezugnahme auf bekannte Konzepte der Strategielehre unterschiedliche Umweltsphären dargestellt, um anschließend die spezifisch relevanten Aspekte des politischen Kontexts näher zu betrachten. Unterschiedliche Kontexte wirken sich auf die institutionellen Merkmale öffentlicher Verwaltungen aus. Deshalb wird im zweiten Teil von Kap. 3 auf Verwaltungstraditionen und -typen eingegangen. Verschiedene Staatsstrukturen, Regierungsformen, Kulturausprägungen, Personalsysteme und Arten von Staatstätigkeit werden erläutert und anschließend in ihrer geografischen bzw. auf den Kulturraum bezogenen Ausprägung dargestellt. Abschließend geht der dritte Abschnitt auf die Unterscheidung zwischen öffentlichem und privatem Management ein.

Wie im vorangehenden Kapitel erläutert, sind öffentliche Verwaltungen nicht dem marktlichen Wettbewerb ausgesetzt. Zwar müssen auch sie sich an die veränderten Umweltbedingungen anpassen, doch einen wesentlichen Teil des Veränderungsdrucks gilt es intern aufzubauen. Die externen und internen Ursachen von Verwaltungsreformen stehen im Zentrum der Betrachtungen des ersten Abschnitts von Kap. 4. Anschließend werden grundlegende Ausrichtungen von Verwaltungsreformen der Vergangenheit und Gegenwart dargestellt. Die Leitbilder des Bürokratiemodells, ökonomische Forderungen und der Managerialismus werden der Governance-Entwicklung und einer Vielzahl weiterer Reform-Leitbilder gegenübergestellt. Hierbei zeigt sich keine kohärente Abfolge von Neuerungen, sondern vielmehr ein Nebeneinander unterschiedlichster Reformideen. Im dritten Teil des Kapitels wird auf die Managementreformen und ihren Ursprung in den New Public Management-Reformen fokussiert. Die internationalen Reformpfade werden erläutert und die erzielten Reformergebnisse anhand von Erkenntnissen aus empirischen Studien diskutiert.

Zu Beginn des Kapitels 5 wird zur strategischen Dimension des Public Managements auf die verschiedenen Logiken von Entscheidungsfindung im öffentlichen und politischen Raum eingegangen, um die Auswirkungen auf das strategische Management besser verstehen zu können. Strategisches Management dient der Verfolgung des obersten Organisationszwecks und der entsprechenden Zielerreichung. Gerade weil Strategien selten wie geplant umgesetzt werden, ist es entscheidend für Managementverantwortliche in öffentlichen Verwaltungen über die notwendigen Kenntnisse und Skills des strategischen Managements zu verfügen. Deshalb werden im zweiten Teil des Kapitels die Kernelemente des strategischen Managements auf Organisationsebene aufgezeigt. Auf dieser Ebene im öffentlichen Sektor ist heute klassisches strategisches Management weit verbreitet und Organisations-, Programm-, Projektstrategien usw. werden laufend entwickelt. Deshalb wird z. B. thematisiert, was eine Strategie ist und welche strategischen Grundhaltungen sich unterscheiden lassen. Anschließend wird auf den Strategieprozess und die einzelnen Prozessschritte näher eingegangen. Die Umsetzung des Strategieprozesses erfolgt mittels unterschiedlicher Analyse- und Planungsinstrumente des strategischen Managements, die zum Schluss des Kapitels erläutert werden. Das Kapitel schließt mit dem Thema der organisationalen Reputation.

Nach einleitenden Bemerkungen zum Einfluss der Gewährleistungsstaatsidee wird in Kap. 6 auf die allgemeinen Strukturprinzipien öffentlicher Organisationen eingegangen, die Bürokratisierung öffentlicher Dienste thematisiert und gleichzeitig werden Ansatzpunkte für Bürokratieabbau aufgezeigt. Danach wird die oben beschriebene Heterogenität der Verwaltungsstrukturen anhand des Spektrums institutioneller Organisationsformen zwischen Hierarchie und Markt dargestellt und auch ein Instrument zur Analyse der Leistungstiefe öffentlicher Aufgabenerfüllung vorgestellt. Die Rahmen- und Detailstrukturen der Verwaltungsorganisation werden vielfach kaum hinterfragt. Trotzdem gilt es gut die mit den unterschiedlichen Organisationsalternativen einhergehenden Vor- und Nachteile zu reflektieren, um Strukturentscheide sachgemäß fällen zu können. Schließlich wird der Prozess des Strukturwandels i. S. des Change Managements thematisiert. Change Management Konzepte, Umgang mit Widerstand und die Rollen der Führung im Wandel sind dabei zentrale Themen, die erläutert werden.

Im siebten Kapitel wird der Frage nachgegangen, wie sich sowohl finanzielle Planung als auch Überprüfung der erreichten Leistungen und Wirkungen optimal organisieren lassen. Hierfür wird zunächst auf die immer wichtiger werdenden Konzepte der Transparenz und Accountability eingegangen und anschließend die damit zusammenhängenden Ziele und Maßnahmen von Haushaltsreformen dargestellt. Danach wird ein Schwerpunkt auf die Budgetierung als Kernelement der finanziellen Planung und Steuerung gelegt. Unterschiedliche Funktionen der Budgetierung, des Budgetprozesses und verschiedene Formen der Budgetierung, insbesondere das Performance Budgeting, werden vorgestellt. Die zweite Kapitelhälfte beschäftigt sich danach mit der Erfolgskontrolle staatlicher Aufgabenerfüllung. Vom Controlling-Ansatz über Instrumente des Berichtswesens hin zum Qualitätsmanagement und zur Methode der Evaluation staatlicher Leitungen werden bewusst stark unterschiedliche Varianten der Erfolgskontrolle aufgezeigt, die in der Verwaltungspraxis aber oft gleichzeitig eingesetzt werden.

Das Kap. 8 beginnt mit der Herleitung und Definition von Verwaltungskultur, deren Gegenüberstellung zu Gesellschaftskultur und der Veranschaulichung unterschiedlicher Einflüsse nationaler Kulturen und Sozialisierungsebenen, wobei die Arbeitsorganisation nur eine ist. Ebenso interessant ist die Frage nach der Bedeutung von Verwaltungskultur in Zusammenhang mit Verwaltungsreformen, die oft das Argument des Kulturwandels in sich trägt. Dieser wird anschließend vertieft dargestellt, indem auf starke und schwache Verwaltungskulturen, unterschiedliche Kulturdimensionen sowie Ansatzpunkte zur kulturellen Beeinflussung in einer Organisation eingegangen wird. Verwaltungskultur als Reformziel und -objekt steht insbesondere aus Managementsicht in engem Zusammenhang mit Innovation und Innovationskultur. Die zweite Hälfte des Kapitels 8 geht von daher auf die Bedeutung von Innovationen im öffentlichen Sektor, Innovationsprozesse und Instrumente des Innovationsmanagements ein. Abschließend wird der Bezug von Innovations- zum Wissensmanagement hergestellt aufgrund der Bedeutung von sich erneuerndem Wissen in einer personalintensiven Expertenorganisation, wie es die öffentliche Verwaltung ist.

In Kap. 9 wird zunächst auf die Unterschiede in öffentlichen Personalsystemen eingegangen und der stattfindende Wandel, Problembereiche und Reformmaßnahmen werden vor dem Hintergrund gewachsener und wichtiger Elemente des öffentlichen Vorbildarbeitgebers diskutiert. Anschließend wird ein Modell des öffentlichen Personalmanagements entwickelt, das Lösungsansätze zur Behebung typischer Problemfelder und zur Steigerung der Organisationsleistung bietet. Im letzten Teil des Kapitels wird auf die personale Führung i. S. von Leadership eingegangen. Nach der Darstellung von Führungsverantwortlichkeiten, Führungstheorien und Führungsstilen werden abschließend die spezifischen Anforderungen an sowie Ausprägungen der Public Leadership dargestellt.

In Kap. 10 werden die Entwicklung der Digitalisierung in der Gesellschaft und ihre Folgen für den modernen Staat und seine Verwaltung aufgezeigt. Anschließend wird auf die Entwicklungsstufen und Ursachen wie Ergebnisse der E-Government Reform eingegangen, die den eigentlichen Beginn des aktuellsten Reform-Leitbilds im öffentlichen Sektor charakterisiert. Danach werden die Reform-Konzepte der E-Democracy und des Open Government diskutiert, bevor schließlich auf die Zielkriterien der Digitalisierungsreformen anhand der Darstellung internationaler Ländervergleiche eingegangen wird.

Führungskräfte des staatlichen Sektors bewegen sich immer in ihrem spezifischen Kontext. Dazu kennt jede Nation, Region und auch die jeweilige Staatsebene, in der sich die Institution befindet, andere Rahmenbedingungen und eigene Anforderungen an die Leistungserfüllung. In jeder Institution stellen sich aber grundlegende Fragen: Wird ein gemeinsames Ziel verfolgt? Sind die Prozesse aufeinander abgestimmt? Behindern sich Ziele, Strukturen und Personen gegenseitig oder tragen sie gemeinsam zur Ergebniserreichung bei? Im abschließenden Kap. 11 werden die dem Berner Public Management-Modell zugrunde liegenden Überlegungen, die eine entscheidende Grundlage für den Wandel hin zu gut geführten öffentlichen Organisationen sind, kurz zusammengefasst.