Regieren in Kommunen

Um die verschiedenen Herausforderungen der kommunalen Steuerung besser zu bewältigen, müssen sie verwaltungswissenschaftlich aus einer Vielzahl von Perspektiven analysiert werden, sodass grundsätzlich bestehende Handlungsspielräume identifiziert und praktische Bewältigungsstrategien angedeutet werden können: Als Managementlehre erhält dieser Entscheidungsprozess eine Struktur, mit der u. a. für Kommunen systematisch Impulse entwickelt werden können, um für sie relevante gesellschaftliche Problemlagen legitimiert, effektiv und effizient zu lösen.

Zur Erfüllung kommunaler Aufgaben und insbesondere zur Bewältigung demografischer und finanzwirtschaftlicher Herausforderungen ermöglicht das Thüringer Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit den Gemeinden verschiedene Formen der Zusammenarbeit. Die Rolle der Aufsicht geht dabei über die des bloßen „Hüters“ von Recht und Gesetz hinaus.

Verwaltungsentscheidungen sollten in einer ausgewogenen Balance zwischen Gesetzmäßigkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit getroffen werden. Oft befinden sich diese Kriterien allerdings in einem Ungleichgewicht. Das daraus resultierende Spannungsfeld lässt einen ganzheitlichen Blick auf die aktuellen Herausforderungen und die Erarbeitung ergiebiger Lösungsbeiträge vermissen. Ausgangspunkt sollten daher im Sinne eines transdisziplinären Forschungszugangs die gesellschaftlichen Problemlagen sein. Ziel, die Erarbeitung einer am Gemeinwohl orientierten Lösung dieser Probleme. Wird in diesem Kontext nach Lösungen praktischer Managementprobleme gesucht, so gilt es zu prüfen, welchen Beitrag eine anwendungsorientierte Steuerung liefern kann. In diesem Beitrag wird dieser Fragestellung am Beispiel öffentlicher Großprojekte nachgegangen.

Mit Zunahme der institutionalisierten und erprobten Möglichkeiten zur Bürgerbeteiligung wuchs auch der Wunsch nach weiteren Partizipationsmöglichkeiten, obwohl die vorhandenen Instrumente wie Direktwahl und Bürgerentscheid regelmäßig nicht genutzt werden. Diese Angebote entsprechen möglicherweise nicht immer dem Bedürfnis des Bürgers. Für seine Aktivierung ist nämlich zu berücksichtigen, dass die persönliche Betroffenheit als beachtlich empfunden werden muss und der zu investierende Aufwand nicht außer Verhältnis zur empfundenen Wirkung der Beteiligung stehen darf. Um Bürgerbeteiligung attraktiver zu gestalten, erweist sich aktuell der Einsatz spielerischer Elemente in showähnlichen Formaten (Gamification) z. B. bei der Haushaltsplanung oder öffentlichen Bauprojekten als Erfolg versprechend.

Wirkungssteuerung zielt auf die Effektivität des Politik- und Verwaltungshandelns ab. Von diesem Konzept erhoffen sich die Verantwortlichen einen höheren Zielerreichungsgrad politischer Programmatik, auf der anderen Seite eine verbesserte Wirtschaftlichkeit für den Einsatz finanzieller Mittel. Gleichzeitig stellt Wirkungssteuerung ein methodisch anspruchsvolles Konzept dar. Der vorliegende Beitrag beschreibt, was Wirkung ist und ordnet das Konzept in den Kontext der strategischen Steuerung ein. Er fasst die Voraussetzungen für eine Wirkungssteuerung zusammen, arbeitet deren Potenziale heraus und stellt ausgewählte Beispiele einer praktischen Anwendung im deutschsprachigen Raum vor.

Betreiben Organisationen externes Personalmarketing, setzen sie sich aktiv mit ihrer Umwelt auseinander. Dem geht oftmals voraus, dass die tatsächliche Bewerberlage nicht der geplanten entspricht. In vielen Kommunalverwaltungen ergibt sich aufgrund des demografischen Wandels und einer bereits vorzufindenden überalterten Personalstruktur Handlungsbedarf, die bestehende Rekrutierungspolitik zu ändern. Anhand der Theorie des organisationalen Lernens von Argyris und Schön wird nachgewiesen, dass Maßnahmen des externen Personalmarketings das Auslösen organisationaler Lernprozesse initiieren. Das Lernen beschränkt sich dabei überwiegend auf Anpassungen an veränderte Umweltbedingungen, sodass von einem Lernen auf Stufe 1 auszugehen ist und die Kommunalverwaltungen als lernende Organisationen agieren.

Ein methodisches Teilproblem der wirkungsorientierten Verwaltungsführung ist, wie die verwendeten Ziele und Indikatoren strukturiert ausgewertet werden können, sodass ein Lernen in den betrachteten Teilbereichen und der gesamten Organisation ermöglicht wird. Lösungen ähnlicher Probleme durch Ansätze wie einer rationalitätssichernden Controllingkonzeption, Evaluation und Nutzwertanalysen bzw. Scoring-Modellen werden zu konzeptuellen Anregungen und einer praktisch anwendbaren Schrittfolge zur Auswertung verdichtet.

Organisationsuntersuchungen können auf innerbetriebliche Strukturen oder ganzheitlich auf die Wirkungen organisationalen Entscheidungen ausgerichtet sein. Das Institut für Public Management und Governance hat eine Methode entwickelt, die sowohl umweltbezogene als auch innerbetriebliche Gestaltungsparameter zur Verbesserung der Organisationsstruktur berücksichtigt. Wenn das Untersuchungsziel noch nicht hinreichend konkret für speziellere Methoden ist, muss das Vorgehen außerdem ressourcenschonend sein. Die Konkretisierung eines Idealbilds der Organisation u. a. in Anlehnung an das in der Praxis etablierte Common Assessment Framework in einem Erhebungsinstrument erfüllt diese Vorgaben. Für Verwaltungsorganisationen ist dann zu erwarten, dass die Untersuchungsergebnisse insb. durch einen mittel- bis langfristig optimierten Personaleinsatz, wie er z. B. in Personalentwicklungskonzepten dokumentiert wird, umzusetzen sind.

Wie können Veränderungen der Verwaltungsorganisation erfolgreich implementiert werden? Zunächst werden die Ursachen für den Wandel und Lösungsansätze aufgezeigt. Als Identifikationsebene zwischen Personal und Organisation wird die einzelne Stelle identifiziert. Im Kontext moderner Verwaltungssteuerung gilt eine produktorientierte Stellenbildung als Grundstein der Neuorganisation von Kommunalverwaltungen. Mitarbeiter-Interviews erweisen sich dabei als ein geeignetes Instrument zur Informationsgewinnung. Im Ergebnis kann ein partizipativer Ansatz zur Umsetzung und Evaluation organisatorischer Veränderungen dargeboten werden. Die permanente Organisationsveränderung soll den Ausgangspunkt für weitere Überlegungen bilden.

Neben einer Funktional- und Gebietsreform, auf die sich die verwaltungspolitische Diskussion im Freistaat Thüringen seit vielen Jahren konzentriert, könnten New Public Management, Prozessmanagement und Deregulierung dazu beitragen, dass die öffentlichen Aufgaben möglichst effizient bewältigt werden. Der Beitrag weist darauf hin, dass in dieser Hinsicht noch Potenziale bestehen und die Reformkonzepte sich gegenseitig befruchten können.

Deutsche Verwaltungen stehen aufgrund politischer, gesellschaftlicher und selbstorganisatorischer Gründe vor einer Reihe von Herausforderungen. Die PICTURE-Methode erlaubt eine Prozessidentifikation in der Breite und die Auswahl der zielrelevantesten Prozesse. Somit können Arbeitsabläufe schnell, leicht verständlich und für eine nachhaltige Nutzung dargestellt werden. Mit den 24 Bausteinen der PICTURE-Classic sowie der Erweiterung zu PICTURE-BPMN kann sowohl die Untersuchung eines gesamten Organisationsbereichs als auch die detaillierte Betrachtung eines einzelnen Prozesses durchgeführt werden. In Bereichen wie Wissensmanagement, Reorganisation, Haushaltskonsolidierung oder Personalbemessung kann die Verwaltung somit Transparenz und nachhaltige Ergebnisse erzielen.

Die Einführung der Doppik auf Kommunalebene kommt in Thüringen nur zögerlich voran; es gibt sogar Anzeichen, dass einige der wenigen Kommunen, die das Neue Kommunale Finanzwesen (NKF) eingeführt haben, erwägen, zum kameralen Haushaltsrecht zurückzukehren. Sofern – wie in Thüringen – beim Umstieg auf das NKF auf Freiwilligkeit gesetzt wird, sollte die Bereitschaft der Verantwortlichen in Politik und Verwaltung, die Haushaltsrechtsreform anzugehen, nicht dadurch überstrapaziert werden, dass hinterher schwerwiegende „Nachteile“ beim Haushaltsausgleich zu befürchten sind. Das NKF birgt Chancen zur Verbesserung der haushaltswirtschaftlichen Steuerung und Rechenschaft. Um zu verhindern, dass freiwillige Reformen vollständig unterbleiben, sollte der Gesetzgeber daher erwägen, die Haushaltsausgleichsregeln in der Doppik und Kameralistik anzunähern.

Die Kommunen erfüllen ihre Aufgaben gerade im Bereich der Daseinsvorsorge (Wasserversorgung, Abwasserentsorgung, Energieversorgung etc.) oft mittels kommunaler Unternehmen, um ihr wirtschaftliches Handeln effektiv gestalten zu können. Als Organisationsform steht ihnen hier neben dem öffentlich-rechtlichen Regie- oder Eigenbetrieb sowie den privatrechtlichen Gesellschaften seit geraumer Zeit die kommunale Anstalt des öffentlichen Rechts zur Verfügung, die kürzlich auch in Thüringen für den Bereich der interkommunalen Zusammenarbeit erweitert worden ist (Gemeinsame kommunale Anstalt des öffentlichen Rechts). Wie jede Anstalt verbindet sie das verwaltungsrechtliche Handlungsinstrumentarium einer Behörde, wie etwa die Möglichkeit, Bescheide zu erlassen und selbst zu vollstrecken, mit den flexiblen Handlungsmöglichkeiten eines Unternehmens.