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List Forum für Wirtschafts- und Finanzpolitik
Published in: List Forum für Wirtschafts- und Finanzpolitik 2/2016

17-08-2016 | Aufsätze

Rekommunalisierung – Die Privilegierung öffentlicher Unternehmen begünstigt eine Renaissance der Kommunalwirtschaft

Author: Klaus-Heiner Röhl

Published in: List Forum für Wirtschafts- und Finanzpolitik | Issue 2/2016

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Zusammenfassung

Kommunale Wirtschaftstätigkeit ist wieder im Aufschwung. Nach einer Phase, in der staatliche Beteiligungen an Wirtschaftsunternehmen abgebaut wurden und die Kommunen als staatliche Ebene mit der breitesten ökonomischen Betätigung viele Aufgaben an die Privatwirtschaft übertrugen, setzen Städte und Gemeinden wieder verstärkt auf öffentliche Dienstleistungsangebote. Die Zahl der Eigenbetriebe sowie in Privatrechtsform organisierter Unternehmen der öffentlichen Hand wächst. Regional agierenden privaten Konkurrenten werden dadurch wirtschaftliche Betätigungsfelder genommen. In diesem Aufsatz wird untersucht, wie stark der Trend zurück zu kommunalen Unternehmen tatsächlich ausfällt und ob die Gründe, die für die Rückübertragung von Diensten an öffentliche Anbieter angeführt werden, plausibel sind. Dabei wird auf das Argument der Daseinsvorsorge eingegangen und die Möglichkeiten zur Vertragsgestaltung und Kontrolle privater Unternehmen auf Märkten mit monopolistischen Merkmalen, wo teilweise Defizite aufgetreten sind, werden erörtert. Angebliche Vorteile, die von Verfechtern kommunaler Wirtschaftsbetätigung angeführt werden, werden auf ihre Stichhaltigkeit hin überprüft und die Privilegien kommunaler Unternehmen gegenüber privaten Anbietern beleuchtet. Die Analyse schließt mit wirtschaftspolitischen Empfehlungen zur Aufrechterhaltung privatwirtschaftlicher Angebote in den Kommunen.
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Footnotes
1
Vgl. Lichter (2014); Busshardt (2014).
 
2
Vgl. Friedländer (2013); Papenfuss (2013).
 
3
Schaefer und Papenfuss (2013), S. 76.
 
4
Vgl. Berlin (2013); Friedländer (2013), S. 15.
 
5
Vgl. z. B. Viscusi et al. (1992); Willig und Baumol (1987).
 
6
Lichter (2014), S. 12.
 
7
Vgl. Institut für den öffentlichen Sektor (2011).
 
8
Vgl. ebd., S. 7.
 
9
Pennekamp und Schäfers (2015), S. 17.
 
10
Vgl. z. B. von Mises (1922).
 
11
Vgl. z. B. Tinbergen (1959, 1961); Boettcher (1970).
 
12
Vgl. Friedman (1962); Hayek (1960).
 
13
Vgl. Shirley und Walsh (2000); Shleifer (1998).
 
14
Vgl. Shleifer (1998).
 
15
Vgl. Schumpeter (1911).
 
16
Dabei stand das Konzept eines funktionierenden Wettbewerbs durch regulierende Markteingriffe als Second-Best-Lösung im Vordergrund, wenn vollkommene Konkurrenz aufgrund von inhomogenen Märkten nicht erreichbar erschien; vgl. Kantzenbach (1966).
 
17
Megginson und Netter (2001), S. 321.
 
18
Karstens (2010).
 
19
Bundeseisenbahnen sind nach § 87e Grundgesetz als „Wirtschaftsunternehmen“ zu führen; das „Wohl der Allgemeinheit“ und damit der Bezug zur Daseinsvorsorge (s. Kapitel 5) wird hier nur in Bezug auf die Verkehrsinfrastruktur erwähnt (vgl. § 87e Abs. 4 GG).
 
20
Neben dem (Ex-)Monopolisten Deutsche Telekom kam dabei auch die privatwirtschaftliche Konkurrenz zum Zuge. Der Telekommunikationsmarkt war rechtlich erst 1998 mit einem neuen Telekommunikationsgesetz dem Wettbewerb geöffnet worden.
 
21
Pennekamp und Schäfers (2015), S. 17.
 
22
Schaefer und Papenfuss (2013), S. 79.
 
23
Lichter (2014), S. 14.
 
24
Pennekamp und Schäfers (2015), S. 17.
 
25
Landsberg (2013), S. 83.
 
26
Bardt und Fuest (2007).
 
27
Bardt et al. (2010).
 
28
Diese Entwicklung war vor allem auf verstärkte Aktivitäten im Energiesektor durch den Aufbau von Stadtwerken zurückzuführen (Herrmann 2013).
 
29
Vgl. Abb. 2; Statistisches Bundesamt (2016).
 
30
Vgl. Höffler (2013), S. 72; Lichter (2014), S. 16.
 
31
Vickers und Yarrow (1991), S. 112.
 
32
Viscusi et al. (1992), S. 296 ff.
 
33
Hesse et al. (2009), S. 6. Vgl. hierzu auch den Comparative Institution Approach von Demsetz (1969).
 
34
Rosenfeld (2013), S. 81; Vgl. Williamson (1979, 1981).
 
35
Forsthoff (1938).
 
36
Für eine Diskussion der rechtlichen Rahmenbedingungen der Daseinsvorsorge vor dem Hintergrund der historischen und aktuellen Entwicklung vergleiche Bogumil et al. (2010).
 
37
In den Gemeindeordnungen wird zur Begründung der Daseinsvorsorge auf den „öffentlichen Zweck“ der betroffenen Leistungen verwiesen, der jedoch genauso wenig eindeutig definiert ist, sondern eher ein Postulat darstellt.
 
38
Änderungen in der Einschätzung von Leistungen als unerlässliche öffentliche Dienste sind nicht neu. So gehörte im römischen Kaiserreich die Versorgung der Bevölkerung mit dem Grundnahrungsmittel Weizen zur staatlichen „Daseinsvorsorge“. Trotz der Bedeutung der Nahrungsmittelversorgung wird diese von Forsthoff (1938) und heutigen Befürwortern der öffentlichen Dienste aber nicht zur Daseinsvorsorge gezählt, da offenbar ein gutes und kostengünstiges privates Angebot gewährleistet ist. Wasserver- und Abwasserentsorgung zählten hingegen im alten Rom genauso wie seit dem späten 19. Jahrhundert zur Daseinsvorsorge, dazwischen aber jahrhundertelang nicht.
 
39
Candeias et al. (2008).
 
40
Landsberg (2013).
 
41
Conventz und Kempermann (2015), S. 14 f.
 
42
Candeias et al. (2008).
 
43
Rosenfeld (2013).
 
44
Rosenfeld (2013), S. 81.
 
45
Landsberg (2013), S. 84.
 
46
Candeias et al. (2008).
 
47
Rosenfeld (2013), S. 80.
 
48
Vgl. z. B. Schlüter (2013).
 
49
Rosenfeld (2013), S. 82.
 
50
Roland Berger (2014), S. 6.
 
51
Institut der deutschen Wirtschaft Köln (2014).
 
52
Handelsblatt (2015), S. 4 f.
 
53
Landsberg (2013).
 
54
Candeias et al. (2008), S. 568.
 
55
Conventz und Kempermann (2015); Bitkom (2015); Monopolkommission (2014a).
 
56
§ 2b Abs. 1 UStG.
 
57
In der bis Ende 2015 gültigen Fassung des Umsatzsteuergesetz wurde zwischen der Umsatzsteuer unterworfenen Betrieben gewerblicher Art und umsatzsteuerbefreiten „hoheitlichen“ Betrieben unterschieden (§ 2 Abs. 3 UStG alt). Diese Einteilung war jedoch nicht mit der EU-Mehrwertsteuersystemrichtlinie (Europäische Union 2006, i. d. konsolidierten Fassung von 2013) konform und wurde mit der jüngsten Novellierung des UStG gestrichen. Sie wirkt jedoch bis Ende 2016 und bei Optierung der Kommune für die bisherige Regelung sogar bis Ende 2020 fort. Vgl. zu den Auswirkungen der Neuregelung des Umsatzsteuergesetzes im Detail Gohlke (2016).
 
58
§ 107 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW.
 
59
Bitkom (2015).
 
60
Nach dem Wortlaut von § 2b Abs. 1 UStG sollen wettbewerbliche Leistungen juristischer Personen des öffentlichen Rechts zwar gerade nicht steuerbegünstigt sein, doch dürfte dies dem kommunalbetrieblichen Drang zur Ausdehnung ihrer Betätigung wohl allenfalls infolge von Gerichtsurteilen Einhalt gebieten.
 
61
Bitkom (2015).
 
62
Vgl. z. B. EuGH (2007), Urteil C-288/07.
 
63
Vgl. z. B. BFH, Urteile vom 10.11.2011, V R 41/10 (BFH 2011a) und Urteile vom 01.12.2011, V R 1/11 (BFH 2011b).
 
64
Europäische Union (2006).
 
65
Vgl. Bundesregierung Koalitionsvertrag (2013), S. 64.
 
66
Conventz und Kempermann (2015), S. 15.
 
67
Vgl. Deutscher Bundestag (2012); Bundeskartellamt (2014), S. 13.
 
68
Gawel und Bedtke (2013), S. 94 ff.
 
69
Monopolkommission (2014a, 2014b).
 
70
Fuest et al. (2001), S. 4.
 
71
Berlin (2013).
 
72
Berlin (2011).
 
73
RWE ist wiederum selbst zu 25 % im Eigentum von Ruhrgebietskommunen, so dass der kommunale Eigentumsanteil der Berlinwasserholding während der „Privatisierung“ tatsächlich 56,33 % betrug; bei Berücksichtigung des 8,6-prozentigen Anteils der staatlichen französischen Caisse des Dépôts et Consignations an Veolia lag der Staatsanteil noch höher.
 
74
Hesse et al. (2009) S. 11.
 
75
Rosenfeld (2013), S. 80 f.
 
76
Berlin (2012).
 
77
Zum Teil gilt in den Gemeindeordnungen der Bundesländer noch das Örtlichkeitsprinzip, das eine bundesweite Expansion verhindert. Es gibt aber Bestrebungen, dies zu ändern. So hat die Landesregierung von Schleswig-Holstein im Entwurf für ein neues Kommunalwirtschaftsgesetz die Klausel gestrichen, dass kommunale Unternehmen nur mit Genehmigung der Landesregierung jenseits der Landesgrenzen tätig werden dürfen, und die Schrankentrias stark beschnitten, um seinen Gemeinden umfangreiche Betätigungen im Bereich der erneuerbaren Energien und des Breitbandausbaus zu ermöglichen (vgl. Schleswig-Holsteinischer Landtag 2015).
 
Literature
Bardt, H., & Fuest, W. (2007). Die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen. IW Trends, 34(3), 19–28.
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Boettcher, E. (1970). Beiträge zum Vergleich der Wirtschaftssysteme. Berlin: Duncker & Humblot.
Bogumil, J., Pielow, J.-C., Ebbinghaus, J., Gerber, S., & Kohrsmeyer, M. (2010), Die Gestaltung kommunaler Daseinsvorsorge im Europäischen Binnenmarkt – empirische Untersuchung zu den Auswirkungen des europäischen Beihilfe- und Vergaberechts insbesondere im Abwasser- und Krankenhaussektor sowie in der Abfallentsorgung, Studie im Auftrag des Ministers für Bundesangelegenheiten, Europa und Medien des Landes Nordrhein-Westfalen.
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Metadata
Title
Rekommunalisierung – Die Privilegierung öffentlicher Unternehmen begünstigt eine Renaissance der Kommunalwirtschaft
Author
Klaus-Heiner Röhl
Publication date
17-08-2016
Publisher
Springer Berlin Heidelberg
Published in
List Forum für Wirtschafts- und Finanzpolitik / Issue 2/2016
Print ISSN: 0937-0862
Electronic ISSN: 2364-3943
DOI
https://doi.org/10.1007/s41025-016-0039-1

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