Risikomanagement ohne Risikominderung? Soziale Verwundbarkeit im Wiederaufbau nach Hochwasser in Deutschland

Hochwasserkatastrophen betreffen in zunehmendem Maße nicht nur Küstenregionen, sondern ebenso Städte und Siedlungsgebiete in Flussregionen (vgl. Munich Re 2017). Der Klimawandel trägt dabei zu einer Zunahme der Frequenz und Intensität wiederkehrender, extremer Umweltereignisse bei (vgl. UN Habitat 2017). Auch Deutschland ist betroffen (vgl. StMUV 2017). Um langfristig Risikominderung und größere Resilienz gegenüber Umweltereignissen erzielen zu können, müssen nicht nur Klimaveränderungen und deren Folgen, sondern auch die Verwundbarkeit¹ der Betroffenen berücksichtigt werden (vgl. Wisner 2016). Der Wiederaufbau ist dabei ein wichtiger Bestandteil des Risikomanagements und sollte daher die Verbesserung und nicht lediglich die Rekonstruktion des Status quo zum Ziel haben (Davis/Alexander 2016). Die aktive Teilhabe der Betroffenen ist dabei essenziell (vgl. UNISDR 2015).

Katastrophen und Verwundbarkeit werden je nach Forschungsrichtung und Forschungsziel unterschiedlich definiert (vgl. Chambers 1989; Bohle 2001; Turner/Kasperson/Matson et al. 2003; Wisner/Blaikie/Cannon et al. 2004; Birkmann 2006; Rodriguez/Quarantelli/Dynes 2006a; Cutter/Finch 2008; Oliver-Smith 2009; Bürkner 2010; Wamsler 2014). Vielen Ansätzen gemeinsam ist ein Verständnis der Verwundbarkeit als Bestandteil einer sozialen Konstruktion der Wirklichkeit, derzufolge sie solange als ‚potenziell‘ gilt, bis eine Katastrophe innerhalb eines sozialen Systems diese Verwundbarkeit offenlegt. Welche Rolle spielt Verwundbarkeit momentan im Wiederaufbau nach Hochwasserkatastrophen in Deutschland und was für eine Art von Wiederaufbau kann eine bessere und adaptive (Stadt‑)Planung in Folge erzielen?

Die Analyse der Situation der Betroffenen nach einer Umweltkatastrophe und die daraus gewonnenen Erkenntnisse können zur Ermittlung (der Rolle) der Verwundbarkeit (angesichts gesellschaftlicher Ursachen und Rahmenbedingungen) und in Folge zur Verbesserung der Vorsorge (oder Prävention) kommender Katastrophen beitragen. Daher wurde im Sommer 2014, ein Jahr nach dem verheerenden Hochwasser in Mitteleuropa in Niederbayern, in den betroffenen Teilen der Stadt Deggendorf (Fischerdorf und Natternberg-Siedlung) eine Datenerhebung mittels eines Fragebogens durchgeführt. Hierbei wurden unter anderem Fragen zu Evakuierung und Rückkehr, zu den (eventuell veränderten) Wohnumständen, zu erlittenen Schäden sowie zum Verlauf des Wiederaufbaus der Gebäude gestellt. Die erhobenen Daten wurden durch eine räumliche Analyse der betroffenen Grundstücke und qualitative Interviews ergänzt. Die vorläufigen Ergebnisse wurden in einem Arbeitspapier den Interviewpartnern vorgelegt, mit der Bitte um Ergänzung oder Korrektur. Die somit neu gewonnenen, erweiterten Erkenntnisse wurden auf diese Weise zur Überarbeitung und Validierung der hier vorgestellten Daten genutzt. Die Antworten und die Auswertung aller erhobenen Daten bieten eine detailgenaue Aufnahme der Situation der Betroffenen, mit welchen Herausforderungen die Zurückgekehrten zu kämpfen haben und warum bestimmte, ehemalige Anwohner nicht zurückgekehrt sind. Es lassen sich Verwundbarkeiten identifizieren, die den individuellen Zugang zu Ressourcen im Wiederaufbau und damit den langfristigen Umgang der Betroffenen mit den Risikofolgen stark beeinflussen.

Dieser Beitrag geht den Fragen nach, welche Rolle die Verwundbarkeit für Wiederaufbauprojekte spielt und was für eine Art von Wiederaufbau durch eine gute räumliche Planung in der Folge erzielt werden kann. Der Beitrag umfasst dabei folgende Kapitel: Nach dieser Einleitung wird ein theoretisch fundierter Ansatz zur Erforschung der sozialen Verwundbarkeit vorgeschlagen (2). Darauf folgt eine Beschreibung des Methodendesigns (3) sowie des Forschungskontextes (4). Die erhobenen Daten der Fallstudie werden dann vorgestellt und die ermittelten Resultate überprüft (5). Die Daten und Resultate werden anhand ausgewählter Befunde aus der Literatur diskutiert (6). Die Schlussfolgerungen (7) werden auf der Grundlage der zentralen Punkte und Aussagen der Arbeit gezogen und leisten so einen Beitrag zur Debatte über soziale Verwundbarkeit im Wiederaufbau nach Umweltkatastrophen sowie den daraus folgenden planerischen Anforderungen.

Der Begriff der Verwundbarkeit oder Vulnerabilität findet in verschiedenen Ausprägungen in der Katastrophenforschung Anwendung. Ein Abriss wesentlicher Ansätze dient hier als Grundlage für die Einordnung der Verwundbarkeit als Bestandteil einer sozialen Konstruktion der Wirklichkeit, welche auf den möglichen Zugang zu Ressourcen in Folge von Katastrophen und damit zusammenhängenden, verfügbaren Bewältigungsstrategien verweist.

Als Begründer der geographischen Erforschung von Umweltgefährdungen gilt Gilbert White mit seiner Dissertationsschrift über Anpassungsmaßnahmen an Hochwasser (White 1942; vgl. auch Rodriguez/Quarantelli/Dynes 2006b: xvii). Katastrophen wurden hier zunächst als externe, natürliche Ereignisse verstanden, die bestehende physische Strukturen zerstören, gesellschaftliche Abläufe unterbrechen und Prozesse der Anpassung bedingen. Insbesondere im Notfallmanagement in den USA galt es, solche Ereignisse möglichst schnell zu überwinden, um einen Zustand der ‚Normalität‘ wiederherzustellen, insbesondere durch einen institutionell geregelten Wiederaufbau (recovery) sowohl sozialer wie auch räumlicher Strukturen (vgl. Kammerbauer 2014).

Humanökologisch orientierte Katastrophenforschung in Entwicklungsländern zeigte jedoch in zunehmendem Maße auf, dass die Auswirkung von Katastrophen auf Betroffene wesentlich von deren Alltagsleben beeinflusst wird (Susman/O’Keefe/Wisner 1983). Insbesondere Armut und Marginalisierung bedingen eine verminderte Kapazität zum Umgang mit Katastrophenfolgen. Das Zusammenspiel historischer Grundursachen, dynamischer Faktoren und kontextueller Unsicherheit² wird als Prozess der Verwundbarkeit aufgefasst (Wisner/Blaikie/Cannon et al. 2004). Der Zugang zu Ressourcen wird als Grundursache eingeordnet und als Variablen der Verwundbarkeit werden Klasse, Berufsstand, Ethnie, Geschlecht, Behinderung, Gesundheit, Alter und Migrationshintergrund sowie Eigenschaften sozialer Netzwerke identifiziert (Wisner/Blaikie/Cannon et al. 2004: 11). Oliver-Smith (1991; 2009) teilt diese Sichtweise im Wesentlichen und liefert durch seine Arbeiten, welche sich insbesondere mit Absiedlungsmaßnahmen als Katastrophenfolge auseinandersetzt, Beispiele für den Erfolg oder Misserfolg solcher Maßnahmen (insbesondere in Latein- und Südamerika) in Bezug auf die Kapazitäten der Betroffenen zur Anpassung an Katastrophenfolgen.

In der Raumplanung und in der Forschung zu Governance wird Verwundbarkeit als komplexer Umstand betrachtet, der verschiedene soziale, räumliche und zeitliche Dimensionen umfasst (Birkmann 2006). Als Aufgabe der Planung gilt, diesen Umstand zu beheben und Verwundbarkeit zu reduzieren. Hierfür werden Ansätze zur Messung der Verwundbarkeit entwickelt. Cutter und Finch (2008) zielen zum Beispiel darauf ab, einen Index sozialer Verwundbarkeit im Kontext US-amerikanischer Verwaltungsdistrikte zu erstellen. Sie deuten verschiedene Komponenten der Verwundbarkeit auf der Grundlage bestehender Datensätze im regionalplanerischen Maßstab als räumliche Muster. Die Ergebnisse dienen der Optimierung des Risikomanagements. Kritiker bemängeln, Verwundbarkeit wie auch Resilienz erschienen dabei als „real existierende Sachverhalte, nicht sozial konstruierte“ (Bürkner 2010: 22).

Handlungsbezogene Perspektiven (Turner/Kasperson/Matson et al. 2003) zielen auf eine gesellschaftstheoretische Einordnung der sozialen Verwundbarkeit ab, in Verbindung mit umfassenderen Forschungsthemen, wie dem Zugang zu Ressourcen, sozialem Kapital oder Menschenrechten. Vorgeschlagen wird eine sozio-ökologische Betrachtungsweise der Verwundbarkeit, die der Erforschung gekoppelter Mensch-Umwelt-Systeme dient. Entsprechend wird festgestellt, dass Bewältigungskapazitäten in soziale und politische Strukturen eingebettet sind (Turner/Kasperson/Matson et al. 2003: 8075). Kritisch wird diesem Ansatz attestiert, dass Handlungsfähigkeit entkoppelt würde „von möglichen Fragen nach ihrer konkreten sozialen Verursachung“ (Bürkner 2010: 12).

Ausgehend von Chambers (1989) zeichnet Bohles (2001) Ansatz aus, dass interagierende, externe und interne Seiten der Verwundbarkeit bzw. deren „doppelte Struktur“ vorausgesetzt werden. Die externe Seite umfasst das Risiko in Bezug auf gesellschaftliche Strukturen, während die interne Seite auf Bewältigungsstrategien verweist, die dem Umgang mit schädlichen Auswirkungen des ökonomischen wie ökologischen Wandels dienen. Verwundbarkeit stellt sich dabei als veränderlich dar, in Abhängigkeit von den jeweiligen gesellschaftlichen, politischen und ökonomischen Umständen. Verwundbarkeit kann in diesem Sinne Individuen und Gruppen den Zugang zu Ressourcen erschweren. Soziale Netzwerke können jedoch die Verwundbarkeit von potenziell Betroffenen mindern (Bohle 2001: 3).

Um auf die gesellschaftlichen Ursachen der Verwundbarkeit verweisen zu können, wird sie in diesem Beitrag als Bestandteil einer sozialen Konstruktion betrachtet, die im Kontext von Umwelt- und Klimarisiken einen Einfluss auf bestimmte Bewältigungsformen nehmen kann. Die potenzielle, veränderliche soziale Verwundbarkeit erschwert auf diese Weise den Zugang zu Ressourcen für eine bestmögliche Anpassung, und zwar entsprechend bestimmter Eigenschaften wie Klasse, Berufsstand, Ethnie, Geschlecht, Behinderung, Gesundheit, Alter und Migrationshintergrund. Diese deuten wiederum auf eine soziale Struktur hin, die kontextabhängig bestimmte gesellschaftliche, wirtschaftliche und politische Charakteristiken aufweist und in entsprechenden Rahmenbedingungen gründet, die Anfälligkeiten fördern oder reduzieren können.

Empirische Grundlage dieses Beitrags ist eine Fallstudie, die von September 2013 bis Februar 2018 in den vom Hochwasser der Donau betroffenen Bereichen der Stadt Deggendorf durchgeführt wurde. Fallstudien kommen insbesondere zum Einsatz, wenn unterschiedliche Daten erhoben und aufschlussreiche oder außergewöhnliche Fälle untersucht werden sollen (Gerring 2007: 90; Yin 2009: 18). Die in diesem Beitrag aufgeführten Daten wurden mittels quantitativer und qualitativer Methoden erhoben. Die Methoden umfassten:

Die Fallstudie umfasst diejenigen Adressen, die mit Wohnobjekten in Verbindung gebracht werden konnten und sich im Hochwasserbereich befanden (vgl. Abbildung 1). Mithilfe einer Kontaktperson und anderen Schlüsselpersonen konnten Anwohner für die Befragung gewonnen werden. Die Auswahl der Teilnehmer an der Befragung erfolgte gezielt über ein „Schneeballverfahren“ (Schnell/Hill/Esser 2011: 294). Die Verteilung der Fragebögen fand im Mai 2014 in den Stadtteilen Fischerdorf und Natternberg-Siedlung statt. Sie wurden von Haus zu Haus verteilt und zum Teil am selben Tag abgeholt, zum Teil eine Woche später bei einem erneuten Besuch eingesammelt. Hierbei wurde auf die allgemeinen ethischen Anforderungen an die Feldforschung nach Katastrophen geachtet (vgl. O’Mathúna 2010). Dazu gehören die Rücksichtnahme auf das Trauma der Betroffenen, die Möglichkeit, Befragungen abzulehnen, sowie die Zusicherung, Daten vertraulich zu behandeln. Einige Anwohner waren zum Zeitpunkt der Befragung noch nicht zurückgekehrt, was die Zahl möglicher Teilnehmer einschränkte.

Die Grundgesamtheit der Adressen, die auf Wohnbauten verweisen, die sich im Hochwasserbereich befanden, wird mit 374 beziffert. Der Umfang der Erhebung beträgt 53 Adressen. Die Zahl der Adressen stimmt mit der Zahl der Haushalte überein. Die Gruppe der Teilnehmer umfasst 53 Personen, die diesen Haushalten angehörten. Die befragten Personen waren alle älter als 18 Jahre und vertraten in der Studie ihre jeweiligen Haushalte mit einer Gesamtzahl von 130 Haushaltsmitgliedern bzw. 2,5 Personen je Haushalt. Um die Relevanz der Ergebnisse zu unterstreichen, wurden die Daten mit öffentlich zugänglichen Statistiken und den lokalen Adressbüchern verglichen. Anhand der Adressbücher (Stadt Deggendorf 2012; Stadt Deggendorf 2014) konnten Straßen und Adressen im Hochwassergebiet vor und nach der Katastrophe ermittelt und gegenübergestellt werden. Dadurch wurden Veränderungen im gebauten Raum und in der Zusammensetzung der Anwohnerschaft sichtbar. Aufgrund der gewählten Auswahlmethode des „Schneeballverfahrens“ kann die Analyse der Daten keine Repräsentativität beanspruchen. Auf weiterführende statistische Operationen wurde daher verzichtet.

Die Ergebnisse der schriftlichen Befragung der Anwohner wurde mit den Ergebnissen der neun qualitativen Interviews mit Schlüsselpersonen (vgl. Tabelle 1) abgeglichen. Diese neun Interviewteilnehmer wurden nach ihren Rollen im Wiederaufbau als Mitglieder staatlicher Institutionen, der Zivilgesellschaft und des Marktes gezielt ausgewählt (vgl. Miles/Huberman 1994). Vier der insgesamt neun Interviewteilnehmer wurden auf der Grundlage der aus der schriftlichen Befragung gewonnenen Daten per E‑Mail nach der aktuellen Situation befragt (vgl. Tabelle 1). Die im Rahmen der Interviews gewonnenen Daten wurden einer qualitativen Inhaltsanalyse unterzogen (vgl. Schnell/Hill/Esser 2011; Flick 2012). Die Daten der Analyse der Adressbücher und der schriftlichen Befragung wurden mit Daten der Interviews trianguliert, um eine „Vertiefung und Überprüfung von Ergebnissen“ (Miles/Huberman 1994: 41) zu erzielen.

Aus planerischer Sicht wird üblicherweise eine Risikominderung im Wiederaufbau, etwa durch bauliche Verbesserungen, gefordert. Ein Wiederaufbau, der keine Risikominderung ermöglicht, kann zur Reproduktion bestehender Risiken führen und schlimmstenfalls neue und schlimmere Risiken erzeugen (Wamsler 2014; Wamsler 2016). Die Verminderung der Verwundbarkeit nimmt dabei eine zentrale Rolle ein (UNISDR 2015). Wesentliche Aspekte des Wiederaufbaus, die hierbei beachtet werden müssen, sind neben baulichen Verbesserungen die notwendige oder verfügbare finanzielle Förderung, die Bereitschaft lokaler Akteure, Verantwortung zu übernehmen, die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Verwaltungsebenen und weiteren Institutionen sowie partizipative Planungsprozesse im Wiederaufbau (Olshansky/Chang 2009: 206 ff.). Diese Aspekte deuten eine planerische Relevanz der sozialen Verwundbarkeit an, die es in diesem Beitrag zu untersuchen gilt.

Im Mai und Juni 2013 führten im Norden Bayerns, im Osten Deutschlands sowie in Tschechien Dauerregen mit Niederschlägen bis zu 300 Prozent des monatlichen Solls zu Extremhochwasser und zu Katastrophen in den betroffenen Städten und Gemeinden. Der Katastrophenfall wurde in insgesamt acht deutschen Bundesländern und 56 Gebietskörperschaften ausgerufen und führte zu Evakuierungen, die mit mehr als 80.000 evakuierten Menschen am 10. Juni 2013 ihren Höhepunkt fanden (vgl. Deutscher Bundestag 2013; DKKV 2015; Wamsler/Kammerbauer 2017). Entlang der Donau und der Isar kam es von Mai bis Juni 2013 zu hohen Wasserständen, der Pegel an der Donau erreichte dabei eine Höhe von acht Metern. Bei Winzer (Donau) und Fischerdorf (Isar) brachen zwei Deiche, und Hochwasser konnte in die dahinterliegenden Bereiche eindringen. Den Orten Fischerdorf und Natternberg-Siedlung bescherte dies eine bis zu zwei Meter hohe Flut auf einer 7 x 6 km großen Fläche. Der Katastrophenfall wurde am 3. Juni 2013 um 8:40 Uhr festgestellt und am 21. Juni 2013 um 17:00 Uhr wieder aufgehoben (Landratsamt Deggendorf 2017b: o. S.).

Die Krisenreaktion wurde vom Krisenstab des Landkreises Deggendorf koordiniert (vgl. Kallus 2013a; Kallus 2013b; Kallus 2013c; Kallus 2013d). 6.000 Menschen im gesamten Donaueinzugsgebiet im Landkreis Deggendorf wurden von den Behörden aufgefordert zu evakuieren. Die Information erfolgte über Radio, Fernsehen, Zeitung, Internet sowie persönlich von Haus zu Haus und über Lautsprecher durch Hilfskräfte (darunter Feuerwehr, Rettungskräfte und Polizei). In einer aufwendigen Sofortmaßnahme und unter massivem Einsatz von Personal wurde versucht, die Deichbrüche schnellstmöglich zu schließen. An der notwendigen überörtlichen Hilfe nahmen Feuerwehren, das Technische Hilfswerk, das Bayerische Rote Kreuz, DLRG, Malteser, Bayerische Polizei, Bundespolizei und Bundeswehr teil, wie auch freiwillige Helfer. Häuser in den Ortsteilen Natternberg-Siedlung und Fischerdorf standen teilweise bis zum Dach unter Wasser, Heizöltanks in Wohnhäusern wurden aus ihren Verankerungen gerissen. Das Öl konnte auslaufen, breitete sich auf der Wasseroberfläche aus und drang zudem durch die lange Standzeit (bis zu 18 Tage) tief in die Bausubstanz der umliegenden Gebäude ein. Verendete Haus‑, Nutz- und Wildtiere trugen zur Seuchengefahr bei, treibender Unrat verstopfte Wasserabläufe und unsichere Gasleitungen führten zu Explosionsgefahren. Abgesaugtes Öl-Wasser-Gemisch wurde technisch aufbereitet. Im gesamten Landkreis Deggendorf waren fast 1.000 Häuser betroffen, davon bis zu 600 in Fischerdorf sowie weitere 90 in der Siedlung Natternberg (Kammerbauer/Kaltenbach 2014: 468 ff.; Landratsamt Deggendorf 2017b).

Die Ausbreitung des Heizöls durch das Hochwasser führte zu einer hohen, aber auch ungleichmäßigen Belastung der Bevölkerung im Siedlungsgebiet. Unter der Mitwirkung des Amts für Ländliche Entwicklung und öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen wurde ein Beratungsangebot für betroffene Anwohner geschaffen. Die Sachverständigen waren bereits im Rahmen der Dorferneuerung vor Ort tätig gewesen. An der Finanzierung dieser Beratung der Hauseigentümer nach dem Schadensfall hatte das Amt für Ländliche Entwicklung einen wesentlichen Anteil. Aufgrund des Grads der Heizölbelastung und der Tiefe des Eindringens der Öl-Wasser-Mischung in betroffene Bauteile waren mehr Häuser als ursprünglich erhofft nicht länger bewohnbar und mussten abgerissen werden. Die Mehrheit der Betroffenen besaß keine Elementarversicherung gegen Hochwasserschäden (vgl. DKKV 2015). Für unversicherte Hauseigentümer wurde eine finanzielle Förderung des Wiederaufbaus in Aussicht gestellt. Die hierzu nötige Finanzierung wurde gemeinsam von Bund und Ländern auf der Grundlage eines Aufbauhilfegesetzes und mittels eines Sondervermögens ermöglicht (vgl. Deutscher Bundestag 2013). Im gesamten Zuständigkeitsbereich des Landratsamtes Deggendorf wurden bis Ende Mai 2017 mehr als 118 Millionen Euro an Aufbauhilfen ausgezahlt. Diese ausgezahlten Summen verteilen sich auf insgesamt 893 Anträge, davon 227 Antragstellungen auf Abbruch eines Wohnhauses und 666 Antragstellungen auf Instandsetzung eines Wohnhauses (Landratsamt Deggendorf 2017a: o. S.). Die folgenden Daten bieten einen Detailblick auf Fischerdorf und Natternberg-Siedlung, wo der Großteil der Hochwasserschäden zu verzeichnen war.

Auf der Grundlage der hier vorgestellten Beobachtungen kann die Art des Wiederaufbaus eingeordnet werden. Ein schematisches Modell des Fortschritts im Wiederaufbau (Davis/Alexander 2016: 44 ff.) benennt folgende vier Szenarien: a) kein Wiederaufbau, b) ungenügender Wiederaufbau, c) Wiederaufbau als Ersatz entstandener Schäden und d) Wiederaufbau als Weiterentwicklung der bestehenden Siedlungsstruktur. Es wird hierbei davon ausgegangen, dass ein wirksamer Wiederaufbau im Vergleich zum Status quo zu einer Weiterentwicklung (z. B. Anpassung, größere Resilienz) führen muss, da ja der Status quo zur Katastrophe beigetragen habe (Davis/Alexander 2016: 43). Im Fall Deggendorf kann der Wiederaufbau entsprechend dem Szenario „Wiederaufbau als Ersatz entstandener Schäden“ eingeordnet werden. Im Wesentlichen kam es zu einer Rekonstruktion des Bestandes, eine kontrollierte Absiedlung wie etwa in Österreich entlang der Donau im Machland, in Enns-Enghagen und im Eferdinger Becken fand nicht statt.³ Zwar sind Anpassungsmaßnahmen feststellbar, diese erscheinen jedoch punktuell und ad hoc bzw. sind der Entscheidung der jeweiligen Hauseigentümer überlassen. Eine umfassende Anpassung oder gar Transformation nach dem Motto „Build Back Better“ (UNISDR 2015: 17 ff.), die eine Einordnung nach dem Szenario „Wiederaufbau als Weiterentwicklung“ gerechtfertigt hätte, fand jedoch nicht statt. Daher scheint die Frage berechtigt, ob der Wiederaufbau in Deggendorf zu einer umfassenden, langfristigen Risikominderung für den Fall eines weiteren Hochwassers beiträgt. Ad-hoc-Wiederaufbau vermindert die Verwundbarkeit der Betroffenen für den Fall einer Folgekatastrophe nicht (Olshansky/Chang 2009; Wamsler 2014; UNISDR 2015). Der Begriff selbst findet in den institutionellen Maßnahmen oder Dokumenten der bayerischen Staatsregierung keinerlei Erwähnung (Wamsler/Kammerbauer 2017).

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass Alter, Gesundheit, Behinderung oder Migrationshintergrund (vgl. Wisner/Blaikie/Cannon et al. 2004) zu den Herausforderungen Betroffener im Wiederaufbau in Deggendorf beitrugen. Diese Aspekte beeinflussten den Zugang zu Ressourcen nach der Katastrophe und die Kapazität zum Umgang mit den Folgen (vgl. Bohle 2001). Zusammengefasst unter dem Konzept der sozialen Verwundbarkeit wird deutlich, dass diese Aspekte Auswirkungen auf soziale Strukturen und Prozesse haben, welche das Auftreten von Katastrophen begünstigen oder diese, wenn Gesellschaften resilient sind, auch verhindern können (Bohle/Glade 2008: 99).

Des Weiteren zeigt dieser Beitrag, dass es ein Unterschied ist, ob eine betroffene Person ein Mieter oder Hauseigentümer ist und ob ein Hauseigentümer über eine Elementarversicherung verfügt oder nicht. Hier überlappen sich teilweise die oben genannten Eigenschaften der Verwundbarkeit mit dem Zugang zu Ressourcen und bedingen diesen. Die Zahl der Mieter im Untersuchungsbereich ist nach der Katastrophe zurückgegangen, was auf die fehlende Möglichkeit zum Umgang mit den Katastrophenfolgen vor Ort hindeutet und mit Verwundbarkeit hinsichtlich Klasse oder Einkommen (vgl. Wisner/Blaikie/Cannon et al. 2004) in Bezug gesetzt werden kann. Unversicherte Hauseigentümer erhielten staatliche Förderung, da sie sich vermutlich aufgrund begrenzter Ressourcen keine Versicherung leisten konnten. Darunter waren Personen, die nicht in der Lage waren, aufgrund ihres Alters, ihres Migrationshintergrunds oder ihres Gesundheitszustandes Förderungen zu beantragen. Der Zugang zu begrenzten Ressourcen (Hausbesitz, unversichert) ist hier nicht nur eine Grundursache (vgl. Wisner/Blaikie/Cannon et al. 2004), sondern es stellt sich heraus, dass es ihre Verwundbarkeit ist, die den Zugang zu neuen Ressourcen (darunter Fördergelder) beeinflusst (Bohle 2001). Wenn hierbei Hausbesitzer betroffen sind, kann man auch nach Bolin (2006: 125) von „situationsbedingter Verwundbarkeit“ sprechen, da es sich um Personen handelt, die aufgrund ihres Grundbesitzes nicht ohne Weiteres als verwundbar gelten, jedoch keinen Zugang zu einer Versicherung besitzen oder Probleme bei der Antragstellung um Wiederaufbauförderung hatten. Ihre diesbezügliche Verwundbarkeit wurde durch zivilgesellschaftliches Engagement (vgl. Wamsler 2016) und soziale Netzwerke gemindert (vgl. Bohle 2001). Sie erhielten Unterstützung beim Ausfüllen von Formularen und Beantragen von Fördergeldern. Versicherten Hausbesitzern wurde andererseits in ungenügendem Maße oder erst spät und nach Disputen Versicherungsgelder ausgezahlt. Sie benötigten daher länger für ihren Wiederaufbau als unversicherte Hausbesitzer, die eine staatliche Förderung erhielten. Diese Personen können schwerlich als verwundbar bezeichnet werden, da sie Zugang zu Ressourcen besitzen (Hausbesitz, versichert). Stattdessen wurde ihnen der Zugang zu Ressourcen und damit ihre Kapazität zur Bewältigung der Katastrophenfolgen von außen, das heißt von den Versicherungsträgern eingeschränkt. Damit demonstrieren solche Fälle auch, dass es nicht ausschließlich die soziale Verwundbarkeit ist, die dazu führt, dass Betroffene nach einer Katastrophe mit Problemen im Wiederaufbau konfrontiert sind.⁴

Dieser Beitrag zeigt, dass soziale Verwundbarkeit nicht ausschließlich, aber maßgeblich die Katastrophenfolgen und den individuellen Fortschritt im kurz- und langfristigen Wiederaufbau beeinflusst. Verwundbarkeiten schränken im Katastrophenfall und im Wiederaufbau oft den Zugang zu Ressourcen ein, verschiedene Verwundbarkeiten können sich überlappen und sie können situationsbedingt den Zugang zu Ressourcen für diejenigen erschweren, die bereits über begrenzte Ressourcen verfügen. Aufbauend auf diesen Ergebnissen können folgende Empfehlungen für die zukünftige planerische Verminderung und Vermeidung von Hochwasserrisiken genannt werden:

Der Ad-hoc-Wiederaufbau ist besonders dann problematisch, wenn Verwundbarkeit nicht früh genug planerisch erkannt und beachtet wird. Da Verwundbarkeit auf bestehenden gesellschaftlichen Umständen aufbaut, sollte sie entsprechende Beachtung finden, damit Planung zu ihrer langfristigen Verminderung beitragen kann. Offizielle Planungsdokumente sollten daher Verwundbarkeit klar benennen und berücksichtigen – im Einklang mit den Empfehlungen und dem Wissensstand der internationalen Gemeinschaft, um einen Wiederaufbau als Weiterentwicklung bestehender Siedlungsstrukturen zu begründen. Es muss den verantwortlichen institutionellen und wirtschaftlichen Akteuren verdeutlicht werden, dass nicht jeder potenziell Betroffene sich eine Versicherung leisten kann und sich dies wiederum als Verwundbarkeit im Fall einer Katastrophe äußern kann.

Nicht alle betroffenen Anwohner sind verwundbar, aber verwundbare Betroffene benötigen differenzierte Unterstützung im Hinblick auf die sozialen Charakteristiken, auf die sich deren Verwundbarkeit zurückführen lässt (z. B. Alter, Migrationshintergrund, Behinderung, Gesundheit). Ehrenamtliche Helfer waren eine wichtige Unterstützung für betroffene Bürger im Wiederaufbau und halfen besonders dabei, zwischen ihnen und lokalen Institutionen zu vermitteln. Die Zusammenarbeit zwischen diesen drei Akteurgruppen sollte in Zukunft aktiver geplant und gefördert werden, auch im Rahmen einer partizipativen Planung, die zur Minderung von Risiken beitragen kann und nicht nur Hausbesitzer, sondern auch Mieter umfasst. Adaptive (Stadt‑)Planung sollte zusammenfassend berücksichtigen, dass die Verminderung der sozialen Verwundbarkeit nicht nur zur Reduktion von Umweltrisiken beiträgt, sondern auch für eine effektive Vorsorge für Katastrophenfälle und folgende Wiederaufbauprozesse entscheidend ist. Im Umkehrschluss gilt es auch, den Beitrag der adaptiven (Stadt‑)Planung zu einer Risikominderung im Rahmen eines integrierten Risikomanagements auszuloten und die hierfür notwendige interdisziplinäre Koordination und Forschung zu fördern.