Rundfunk als Rechtsbegriff

Schlagworte wie “Informationsgesellschaft”, “Multimedia”¹, “Information-Superhighways”, “Digitalisierung der Telekommunikation” und “neue Kommunikationsdienste” deuten an, dass die gesamte Medienlandschaft derzeit im Umbruch ist.² Man spricht vom Beginn einer neuen, “dritten Medienrevolution”.³ Entscheidende Impulse dafür gehen von Veränderungen der rechtstatsächlichen Rahmenbedingungen aus, für die insbesondere vier Aspekte signifikant sind, die zugleich den Ausgangspunkt bilden für den aktuellen Handlungs- und Regulierungsbedarf im Rundfunkbereich, nämlich technologische Innovationen (I.), politisch-ökonomische Entwicklungstendenzen (II.), Internationalisierung und Globalisierung (III.) sowie gewandelte Nutzungsmöglichkeiten für die Rezipienten (IV.). Im einzelnen:

Um den Rundfunkbegriff in seiner ganzen Bedeutung sowie seine Wesensmerkmale und Funktionen für die Gegenwart und vor allem für die Zukunft umfänglich erfassen zu können, ist ein Blick auf die Vergangenheit notwendig. Denn die Entwicklungen zu Beginn des Rundfunkwesens, wie es z.B. zum Begriff “Rundfunk” kam oder welcher Bedeutungsinhalt ihm beigemessen wurde, können bei der Bestimmung des Rundfunkbegriffs im Zuge der gegenwärtigen Veränderungen¹ nutzbringend verwendet werden. Denn die sprachliche Entwicklung steht stets in engstem Zusammenhang mit kulturellem und gesellschaftlichem, politischem, wirtschaftlichem und sozialem Wandel.²

Die Eigenart der funktechnischen Ausstrahlung, derer sich der Rundfunk bedient, nicht auf Ländergrenzen beschränkbar zu sein, sondern sich ungehindert auszubreiten, führt an die Grenzen nationaler Regelungen, da diese grundsätzlich nur für ihr eigenes Hoheitsgebiet normierend tätig werden dürfen. Zugleich offenbart sich dadurch die Notwendigkeit internationaler Regelungen¹ für den Rundfunk.

Beide Regelungsebenen sind grundsätzlich durch gegenseitige Beeinflussungen und Wechselwirkungen gekennzeichnet. Das internationale Recht nimmt Einfluss auf die nationale Rechtsordnung über die Einbruchsteile des Grundgesetzes in Art. 25 GG. Das nationale Recht findet Eingang im Völkerrecht durch allgemeine Rechtsgrundsätze, Vereinbarungen und Rechtsakte. Denn diese sind mittelbarer Ausdruck nationalstaatlicher Vorstellungen, die einen völkerrechtlichen Konsens fanden.¹ Diese gegenseitigen Beeinflussungen sind jedoch von nur geringer Intensität, eine Folge des Rangverhältnisses beider Rechtsordnungen. Denn einerseits kommt dem internationalen Recht kein absoluter Vorrang gegenüber dem nationalen Recht zu. Die unmittelbare Vorrangwirkung, bei der keine Umsetzung internationalen in nationales Recht erforderlich ist, beschränkt sich vielmehr gemäß Art. 25 GG auf die allgemeinen Regeln des Völkerrechts.² Davon umfasst sind Völkergewohnheitsrecht sowie die allgemeinen Rechtsgrundsätze. Außerdem gilt der unmittelbare Vorrang nur gegenüber einfachgesetzlichem Recht, nicht aber im Verhältnis zum Verfassungsrecht.³ Völkervertragsrecht bedarf hingegen zu seiner Geltung in der nationalen Rechtsordnung der Transformation in nationales Recht.⁴ Es gilt dann im Rang einfachgesetzlichen Bundesrechts. Für den Rundfunk bedeutet dies nach der Transformation der internationalen Verträge deren generellen Vorrang vor den Landesrundfunkgesetzen, Landesmediengesetzen sowie dem Rundfunkstaatsvertrag. Völkerrechtliche Gewährleistungen der Informationsfreiheit können hingegen keine Geltung für nationales Recht allgemein sowie für die nationale Rundfunkordnung im speziellen beanspruchen.

Die technologische Entwicklung und deren wirtschaftliche Umsetzung in die Praxis haben eine Vielzahl neuer Mediennutzungsmöglichkeiten eröffnet.¹ Für sie ist ein passender Rechtsrahmen bereitzustellen, um sie nicht steuerungslos sich selbst zu überlassen. Erforderlich ist die notwendige Regulierung der Multimediadienste, um Rechts- und Planungssicherheit zu schaffen, die für das Angebot und die Nutzung dieser Dienste in umfassender und freiheitlicher Art und Weise unerlässlich sind. In Frage stehen dabei so bedeutende Bereiche wie der umfassende Grundrechtsschutz, die Stellung und weitere Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sowie die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zur Regelung der Multimediadienste.² Grundvoraussetzung für die Klärung dieser Fragen und damit auch für die freie Entfaltung der Multimediadienste³ sind einheitliche rechtliche Rahmenbedingungen, die die begriffliche Klarstellung und Einordnung neuer Dienste ermöglichen. Nur eine klare ordnungspolitische Grundhaltung kann den Unternehmen hinreichend Freiräume gewähren für Innovationen und Investitionen. Um nicht durch Abwehr sämtlicher denkbarer Gefahren die Freiheit zu beseitigen, ist es sinnvoll, den Kommunikationsbereich weitgehend gesellschaftlicher Selbstregulierung zu überlassen. Aber gleichzeitig ist der Staat gefordert, auf die Entwicklung der Strukturen zu achten bzw. für deren Einrichtung zu sorgen, um so die Freiheit der Meinungsbildung aller zu wahren. Ökonomische Konkurrenz allein reicht dabei nicht aus, um das kulturelle Potential der Kommunikationsordnung optimal zu nutzen.⁴ Könnten die Multimediadienste dem Rundfunk zugeordnet werden, würde man dieser Komponente gerecht, da die Rundfunkordnung vorrangig auf der Sicherung freier Meinungsbildung basiert und damit kulturell-rechtlich gewichtet wird.⁵

Die positive Bewertung kann sich natürlich nicht allein in der Zuordnung zu Rechtsbegriffen, hier dem Rundfunk, erschöpfen. Vielmehr steht die auf der Rechtsfolgenseite bestehende normative Ordnung mit den einzelnen Regelungen im Vordergrund der Bewertung. Die Zuordnung zum Rundfunk ist dabei nicht Selbstzweck, sondern bedingt die Zuordnung eines bestimmten medienrechtlichen Rahmens, dessen Effizienz entscheidend ist. Die aus der begrifflichen Zuordnung jeweils folgende normative Ordnung und Regelung eines Dienstes ist der Grund für die Mehrzahl unterschiedlicher Interpretationen und Zuordnungen. Die begriffliche Zuordnung erfolgte dabei bisher stets mit Blick auf die rechtlichen Folgen. Je nach den verschiedenen Ansichten über Regulierungsbedarfe existieren nur die Varianten „Rundfunk“ mit dazugehöriger Rundfunkordnung oder „Nicht-Rundfunk“ mit eigener Regelung, aber weitgehender Selbstregulierung durch Marktkräfte. Die Regelungen auf der Rechtsfolgenseite werden somit als starre, vorgegebene Gebilde angesehen. Dadurch wird die Bewertung der Rundfunkeigenschaft von einer an juristischen Methoden orientierten zu einer rein (wirtschafts-) politischen Entscheidung, je nach den favorisierten Regulierungsbedarfen und -verständnissen.