Steuerhinterziehung in der Schweiz

Steuerwiderstand ist ein altes Phänomen. Seit Staaten überhaupt Steuern erheben, versuchen Steuerpflichtige die Belastung auf vielfältige Art und Weise zu „optimieren“. Dazu gehören auch illegale Handlungsweisen wie die Steuerhinterziehung. Ehrlichkeit ist eine grundlegende kulturelle Errungenschaft, ohne die eine Gesellschaft nicht prosperieren kann. Steuerehrlichkeit wiederum ist ein soziales Dilemma. Wer seinen finanziellen Beitrag nicht leistet, kann vom Nutzen und den Angeboten der öffentlichen Hand nicht ausgeschlossen werden. Er oder sie wird zum Freifahrer. Die anderen Steuerpflichtigen haben hingegen zusätzliche Lasten zu tragen. Das individuelle optimale Verhalten ist nicht optimal für die Gesellschaft als Ganzes. Dabei sind aber nicht alle Pflichtigen, welche die Steuern nicht bezahlten, Kriminelle. Die meisten Steuerhinterziehenden zeigen nämlich in anderen Lebenssituationen keinerlei kriminelle Energie.

Die Schweiz eignet sich als Untersuchungsraum für das Phänomen der Steuerhinterziehung gut, weil ihre politischen Institutionen die wie direkte Demokratie, der Föderalismus oder die lokale Autonomie zu unterschiedlichen Politiklösungen in den Kantonen und Gemeinden führen. Dies gilt auch im Steuerwesen. Die Steuerbelastung und das Angebot an öffentlichen Diensten und Services unterscheiden sich dabei von Kanton zu Kanton und auch zwischen den Gemeinden teilweise erheblich. Diese Varianz innerhalb eines gemeinsamen Verfassungs-, Wirtschafts- und Währungsraumes ist für Untersuchungen besonders geeignet.

Ein Steuersystem soll aus Sicht des Staates einerseits Einnahmen generieren, um die politisch bestimmten Ausgaben- und Umverteilungsziele finanzieren zu können, andererseits soll dies zu minimalen Kosten erfolgen. Dazu werden heute vielfältige Steuersysteme implementiert, die aber nicht immer kohärent aufgebaut sind. Dies ist unter anderem eine Folge davon, dass das Besteuerungssystem als Tauschvorgang verstanden werden kann, der politischen Auseinandersetzungen und Aushandlungsprozessen unterliegt. Einfache, stringente Steuersysteme kommen daher in der Praxis selten vor.

Die Finanzwissenschaften stellen die unbequeme Frage, warum in einer Demokratie die Bürger einer Steuer als gegenleistungslose Abgabe überhaupt zustimmen. Aus ökonomischer Optik ist dies nur dann der Fall, wenn der Staat Leistungen in Form von öffentlichen Gütern und Diensten erbringt, die aus Steuermittel finanziert werden. Die Steuerpflichtigen stellen dem Staat sinngemäss ein Taschengeld zur Verfügung. Sie erhalten dafür Leistungen, die sie nicht auf dem Markt erwerben können. Steuern sind somit ein Tauschvorgang. Steuerwiderstand kann als Phänomen verstanden werden, indem die Steuerpflichtigen diesen Tauschvorgang als unfair wahrnehmen und aus Selbsthilfe die notwendigen „Korrekturen“ vornehmen. Die Auswirkungen eines Steuersystems können je nach Ausgestaltung vielfältig sein und zu ökonomischen Verhaltensänderungen (Einkommens- und Substitionseffekte) und zu Widerstandshandlungen (Steueroptimierung, Steuerumgehung oder Steuerhinterziehung) führen.

Als Schattenwirtschaft werden diejenigen bezahlten wirtschaftlichen Aktivitäten und Transaktionen bezeichnet, welche steuerlich nicht abgerechnet und erfasst sind. Diese Tätigkeiten können illegal oder legal sein. Sofern eine an sich legale Tätigkeit steuerlich nicht abgrechnet wird, handelt es sich um Steuerhinterziehung, welche damit eine Teilmenge der Schattenwirtschaft ist. Die Schattenwirtschaft vermindert die Steuereinnahmen eines Staates. Die Differenz zwischen den theoretisch zu erzielenden Steuereinnahmen und den tatsächlich bezahlten Steuern wird als Tax Gap bezeichnet. Die klassische Steuerhinterziehung verursacht jedoch nur einen geringen Anteil des Tax Gap. Andere Einflussfaktoren sind wichtiger.

Da Steuerhinterziehung illegal ist (nicht jedoch die wirtschaftlichen Aktivitäten und Trankaktionen, welche als Anknüpfungspunkt für die Besteuerung dienen), ist es schwierig, sie zu messen und zu erfassen. Die Täterinnen und Täter haben ein grosses Interesse, ihre Tat zu verheimlichen. Die empirische Forschung hat verschiedene Methoden entwickelt, um das Ausmass des Phänomens wenigstens zu schätzen. Steuerhinterziehung bei direkten Steuern von Privatpersonen gilt üblicherweise als Massen- und Bagatelldelikt, das häufig vorkommt. In vielen Fällen wird auch bloss ein verhältnismässig geringer Steuerbetrag hinterzogen. Es ist auch davon auszugehen, dass es sich häufig um blosse „teilweise Unehrlichkeit“ handelt, bei denen nur gewisse Werte nicht deklariert werden. Die Varianz der Schätzungen zum Ausmass der Steuerhinterziehung sind ausserordentlich gross.

Das Standardmodell der Steuerhinterziehung in der Ökonomie wurde in den 1970er-Jahren vorgeschlagen. Es geht davon aus, dass die Steuerpflichtigen rational ihren Nutzen maximieren. Sie hinterziehen Steuern, wenn die Steuerersparnis grösser ist als die erwartete Schadenhöhe, welche sich nach der Höhe der Strafe mal der Entdeckungswahrscheinlichkeit bemisst. Da die Entdeckungswahrscheinlichkeit i. d. R. sehr gering ist, würde man basierend auf diesem Modell erwarten, dass sehr viele Menschen in grossem Umfang Steuern hinterziehen würden. Dies ist in der Realität jedoch nicht zu beobachten. Die Ehrlichkeit ist grösser, als dies das Standardmodell vermuten lässt.

Diese Diskrepanz wird als Steuerzahlrätsel bezeichnet und mit der Einführung der Steuermoral als zusätzliche erklärende Variable überwunden. Dabei wird auch auf andere wissenschaftliche Disziplinen und deren Erkenntnisse zurückgegriffen. Untersuchungen zeigen, dass eine gute Beziehung zwischen den Behörden und den Steuerpflichtigen, die Präferenz für Ehrlichkeit, soziale und persönliche Normen, gute und transparente Regierungsführung, föderal und dezentral organisierte Staatswesen oder auch eine einfache Steuerpolitik allesamt die Steuermoral fördern und damit die Steuerhinterziehung vermindern. Insbesondere zeigen der Föderalismus und die Instrumente der direkten Demokratie einen positiven Einfluss auf die Steuermoral.

In modernen Staaten stammen über 90 % aller Einnahmen aus Steuern und Sozialversicherungsabgaben. Dem Steuer- und Abgabesystem kommt daher eine enorme Bedeutung bei der staatlichen Leistungsfinanzierung und -bereitstellung zu. Bei den Steuern handelt es sich um finanzielle Leistungen, welche dem Individuum durch ein öffentliche-rechtliches Gemeinwesen auferlegt werden. Die Zahlung ist vorbehaltlos geschuldet. Für die Steuererhebung braucht der Staat eine gesetzliche Grundlage. Die Steuern dienen dazu, für den Staat Einnahmen zu erzielen. Die finanzielle Last kann auf die Steuerpflichtigen nach dem Äquivalenzprinzip oder nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip aufgeteilt werden. Weil das Leistungsfähigkeitsprinzip auch Umverteilungen ermöglicht, wird es heute breit eingesetzt.

Um ihre Steuerhoheit durchzusetzen, setzen Staaten auf das Steuerstrafrecht. Da die Kooperation der Steuerpflichtigen im Besteuerungsprozess notwendig ist, könnte ohne Strafrecht die Steuererhebung sabotiert werden. Die Steuerhinterziehung ist bei den direkten Steuern von natürlichen Personen der Grundtatbestand und umfasst das pflichtwidrige Tun oder Unterlassen, das zu einer ungenügenden Besteuerung des tatsächlichen Steuersubstrates führt. Wird die Steuerhinterziehung aufgedeckt, werden Nachsteuern und Verzugszinsen erhoben und eine Busse ausgefällt. Bei einer Selbstanzeige wird auf die Busse verzichtet. Beim Steuerbetrug werden zusätzlich Urkunden gefälscht, um die Behörden arglistig zu täuschen. Er wird mit Freiheitsentzug oder mit einer Geldstrafe zusätzlich zur Steuerhinterziehung geahndet. Der Staat setzt nicht nur auf Bestrafung in Form eines negativen Anreizes, sondern auch auf positive Anreize zur Ehrlichkeit. Steueramnestien in Form von straflosen Selbstanzeigen haben in vielen Ländern, auch in der Schweiz, eine lange Tradition.

Die Schweiz gilt häufig als Sonderfall. Dies trifft teilweise auch auf das Steuersystem zu. Es ist denkbar, dass einige dieser Besonderheiten einen Einfluss haben auf das Ausmass der Steuerhinterziehung in der Schweiz.

Die Schweiz ist für durchschnittliche Privatpersonen, welche Erwerbseinkommen erzielen, kein Steuerparadies. Die gesamte Zwangsabgabenquote liegt über den ausgewiesenen 55 %, weil gewisse Beiträge in der Schweiz nicht zur Fiskalquote gezählt werden. Allerdings ist die individuelle Varianz der Belastung je nach Lebensumständen und Wohnort recht gross. Damit eng verknüpft ist die hohe Steuerprogression bei der direkten Bundessteuer, aber vor allem auch bei der ersten Säule der schweizerischen Altersvorsorge (AHV). Alle Erwerbeinkommen sind in unbeschränkter Höhe beitragspflichtig. Beiträge auf Lohnbestandteilen über rund 85.000 Franken sind aber i. d. R. nicht mehr rentenbildende reine Steuern für einkommensstarke Beitragspflichtige. Die Schweiz ist eines der wenigen Ländern weltweit, welche in nennenswertem Umfang Steuern auf Privatvermögen erheben. Da der Nettoertrag vieler Vermögenswerte aufgrund der tiefen Zinsen seit einigen Jahren sehr tief bis negativ ist, führt die Steuerbelastung zu einer konfiskatorischen Vermögensverminderung.

Weitere Aspekte, die die Steuerehrlichkeit vermutlich eher hemmen, ist die Öffentlichkeit der Steuerregister, die noch einige Kantone kennen, das potenzielle Risiko einer teuren Verwandtenunterstützungspflicht oder auch staatliche Unterstützungsleistungen mit Schwelleneffekten. Interessanterweise ist jedoch die Einkommens- und Vermögensverteilung in der Schweiz viel stabiler als in manchen anderen Ländern.

Banken beraten ihre vermögenden Privatkunden mittels umfassender Einkommens- und Vermögensstrukturierung. In deren Zentrum steht die Verwaltung von Vermögenswerten. Damit die Bank diese Dienstleistungen im Kundeninteresse durchführen kann, benötigt sie umfangreiche Kenntnisse über die persönlichen und finanziellen Verhältnisse der Kundschaft, was wiederum ein enges Vertrauens- und Diskretionsverhältnis zwischen Bank und Kunde voraussetzt. Ein Aspekt des Bankkundengeheimnisses besteht darin, diese Diskretion zu gewährleisten. Sowohl im grenzüberschreitenden als auch im nationalen Bankgeschäft wurde dieses Bankkundengeheimnis jedoch manchmal auch zur Steuerhinterziehung genutzt. Steuerliche Aspekte sind aber nur einer von vielen Gründen, warum Geld aus dem Ausland in die Schweiz fliesst.

Die Entwicklung der Finanzmarktregulierung in den letzten Jahren hat auch an den Grenzen der Schweiz nicht halt gemacht. Bereits seit den 1970er-Jahren bestehen Standesregeln über die Sorgfaltspflicht der Banken bei der Entgegennahme von Vermögenswerten. Und seit 1990 ist der Tatbestand der Geldwäscherei Bestandteil des Schweizerischen Strafgesetzbuches. Eine fundamentale Transformation hat insbesondere das internationale Vermögensverwaltungsgeschäft der Schweizer Banken im Jahr 2009 erlebt, als der Schweizerische Bundesrat entschieden hat, die Standards bei der Amtshilfe in Steuersachen zu übernehmen und Doppelbesteuerungsabkommen zu aktualisieren. Dadurch wurde das Bankkundengeheimnis gegenüber dem Ausland markant gelockert. Und seit dem Jahr 2017 bestehen erste Abkommen nach dem Standard über den automatischen Informationsaustausch mit Partnerstaaten. Die klare Tendenz hat hin zur globalen Steuertransparenz hat die Schweiz mittlerweile gegenüber dem Ausland übernommen. Auch im Inland sind solche Entwicklungen erkennbar.

Staaten verfolgen verschiedene Ansätze, um die Steuerhinterziehung zu bekämpfen. Im Vordergrund stehen einerseits Kontrollen, um ein allfälliges Fehlverhalten zu entdecken, andererseits Sanktionen, um ein entdecktes Fehlverhalten zu bestrafen. Ausführlichere oder gar vollständige Kontrollen sind jedoch kostspielig, weil dies mehr Ressourcen bei den Steuerbehörden benötigt. Die Selbstdeklaration der Steuerpflichtigen wurde unter anderem darum gewählt, weil der Staat so Kosten einsparen kann. Um die damit einhergehende tiefe Entdeckungswahrscheinlichkeit zu kompensieren, sollten daher die Strafen maximal erhöht werden. Dies ist jedoch mit einem angemessenen Strafrahmen in einem Strafrechtssystem nicht vereinbar und regelmässig unpopulär.

Weder maximale Abschreckung noch detaillierte Kontrollen sind für den Staat in der Praxis gangbare Wege. Eine weitere Möglichkeit besteht darin, dass der Staat in die verantwortliche, transparente Regierungsführung oder in den psychologischen Vertrag zwischen Steuerverwaltung und Steuerpflichtigen investiert. Auch eine Entschlackung und Vereinfachung des Steuersystems hilft, die Hinterziehung zu vermindern. Die Hinterziehung ist weit mehr als eine rationale ökonomische Entscheidung.

Gerade auch in der Schweiz ist in den letzten Jahren ein grundlegender Paradigmenwechsel zu erkennen. Die Steuerhinterziehung wird zunehmend als moralisch geächtete Straftat, nicht mehr als vernachlässigbares Kavaliersdelikt verstanden. Der internationale Druck um Steuertransparenz auf die Schweiz und auf die hiesigen Banken hat dabei sicherlich einen Beitrag geleistet.